長江涉砂船舶管理形勢及對策研究

70年代后期以來，長江中下游河道內(nèi)亂采濫挖江砂問題越來越突出，長江流域采砂船舶不斷增多，采砂行為越來越頻繁，亂采濫挖的采砂行為對航道生態(tài)環(huán)境、河床穩(wěn)定、防洪以及通航安全等方面造成了嚴重的危害，給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了危害。

近年來國家和各省(市)采取了一些措施，加大了對長江河道采砂船舶的治理力度，采砂秩序已有所好轉(zhuǎn)。然而，由于受暴利驅(qū)使，局部水域的非法采砂行為，特別是以小型采砂船為手段的非法采砂活動是當前采砂管理中面臨的一個難題，非法亂采濫挖江砂的現(xiàn)象仍然存在。因此，如何加強涉砂船舶及相關(guān)作用行為的管理，切實維護長江河勢、航道穩(wěn)定，保障防洪、通航安全，是一個亟待解決的重要問題。

長江采砂船舶管理面臨形勢

國家對內(nèi)河采砂管理的要求越來越嚴格。從“十二五”開始，國家將水利改革發(fā)展和內(nèi)河水運發(fā)展作為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略：2011年中央1號文件《中共中央、國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出要進一步加強河湖管理，到2020年基本建成水資源保護和河湖健康保障體系；國務院2號文件《國務院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展的意見》提出要利用10年左右的時間，建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內(nèi)河水運體系。因此，河道采砂管理已經(jīng)成為中央高度重視、社會高度關(guān)注的重點問題，管理的要求越來越嚴格。

長江砂石的供需矛盾越來越突出。三峽工程建成以后，加上長江上游水土保持工程作用的逐步發(fā)揮，長江上游來砂量銳減。據(jù)相關(guān)觀測統(tǒng)計，三峽工程蓄水后，年輸沙量約1千萬噸至1億噸之間，較蓄水前銳減了80%以上。隨著今后長江上游新建水庫的逐步增多，干流輸運的砂石將進一步減少。另一方面，沿江經(jīng)濟的快速發(fā)展對砂石資源需求將進一步增長。這必將導致砂石供需矛盾日趨嚴重，同時導致了砂石暴利市場的發(fā)展。

規(guī)劃相對滯后，砂石總量控制尚無可靠依據(jù)。對河道采砂管理進行依法、科學、統(tǒng)一規(guī)劃，是加強河道采砂管理的重要基礎(chǔ)。但目前全國河道采砂管理規(guī)劃尚未編制完成，修訂后的長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報告尚未批復，長江河道采砂管理能力建設規(guī)劃也需加快。

對涉砂船舶治理的難度越來越大。大量的涉砂船舶是小型“三無”（無船舶證書、無船名船號、無船籍港）采砂船、運砂船、轉(zhuǎn)運砂石“吊機”等，以及沿江砂場等問題的處理缺乏法規(guī)依據(jù)。另外，長江干流與重要支流、湖泊作為一個統(tǒng)一整體，目前采砂管理體制與模式都不同，造成相互之間缺乏銜接與協(xié)調(diào)。最后，采砂管理的安全風險越來越高，砂石暴利導致黑惡勢力對河道砂石趨之若鶩，導致暴力抗法呈多發(fā)態(tài)勢。

長江采砂船舶管理相關(guān)經(jīng)驗

我國近年來對長江的采砂船舶管理工作非常重視，取得了明顯的成效。

建立合作機制：2009年4月，水利部和交通運輸部共同簽署了《加強長江河道采砂管理合作備忘錄》，標志著兩部長江河道采砂管理長效合作機制向縱深推進。兩部派出機構(gòu)長江委和長航局根據(jù)《合作備忘錄》的總體要求，相互協(xié)調(diào)、緊密配合，加強對長江采砂的合理規(guī)劃、水資源的綜合利用和有效保護，依法開展了對長江非法采砂的大力整治。

加大聯(lián)合執(zhí)法：省部聯(lián)動，組織開展多次聯(lián)合打擊行動。開展了2009 年“7.28”鄂贛皖三省交界水域、“8.1”蘇滬邊界水域、“12.6”皖蘇邊界水域等多次違法采砂聯(lián)合打擊行動和2010 年“2.5”鄂贛邊界水域涉砂船舶專項整治與執(zhí)法行動。2010年6月1日至9月30日，水利部、交通運輸部和沿江省市組織聯(lián)合開展了近年時間最長、規(guī)模最大、范圍最廣、力度最強、影響最深的一次大型聯(lián)合行動：長江干流涉砂船舶專項整治與執(zhí)法行動。行動涉及水利、交通、公安等多個部門，覆蓋長江干流8個?。ㄊ校拈L江干流宜賓以下至長江口2808公里水域，查處治安案件859起，處罰違法人員863人。該次活動使長江干流涉砂船舶第一次得到了專門的、全面的、系統(tǒng)的整治，取得了顯著成效。

健全法律法規(guī)：近年來，相關(guān)部委、沿江省市進行了一系列的研究探索和制度建設。長江水利委員會在長江航務管理局的配合下，完成了《長江中下游采砂規(guī)劃報告》和《長江上游宜賓以下河道采砂規(guī)劃報告》修訂和編制的調(diào)研及專題論證工作，完成了對14項涉及航道的吹填采砂的許可和現(xiàn)場通航管理工作。長江航務管理局重新修改印發(fā)了《長航局采砂通航管理辦法（試行）》，進一步明確了長航局及局屬海事、航道、公安和三峽通航管理部門和地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組的采砂通航管理職責，強化了與長江水利委員會及沿江省市涉水行政主管部門密切合作的工作要求，并指導局屬各單位健全了以該辦法為基礎(chǔ)的一系列管理制度。

長江涉砂船舶的管理對策

加大對長江水上涉砂作業(yè)船舶管理范圍。在涉砂船舶管理中，主要針對于采砂船舶，而對于水上整個涉砂作業(yè)鏈的其它作業(yè)設施，如運砂船舶、水上裝卸作業(yè)設施甚至港口作業(yè)碼頭等，管理相對不足。而實際上由于受經(jīng)濟條件、設計條件、建造條件的限制和歷史淵源等原因的影響，未持有有效的國籍證書、產(chǎn)權(quán)證書、配員證書、船員證書，船況很差，甚至有抱著僥幸心理，未經(jīng)船員培訓考核部門培訓考核就進行無證施工或參與運輸?shù)默F(xiàn)象比比皆是，安全隱患重重。因此長江涉砂船舶的管理范疇應包括在長江干線從事河道采砂、裝卸、運輸作業(yè)的船舶或浮動設施，包括了采砂船舶、運砂船舶、水上裝卸作業(yè)設施和港口作業(yè)碼頭（砂場）相關(guān)設施等。

明確責任主體，形成合作機制。按照現(xiàn)行《憲法》、《組織法》和國務院“三定”規(guī)定等法律法規(guī)以及現(xiàn)行行政管理體制，各級涉水行政主管部門是水利管理、水資源管理、河道管理等方面事權(quán)的主管機關(guān); 各級交通運輸部門是航道管理、水路運輸、內(nèi)河交通安全、航標管理、船舶和船員管理等方面事權(quán)的主管機關(guān)。長江河道采砂管理實行地方人民政府行政首長負責制，長江采砂船舶問題管理體制較為復雜，管理機構(gòu)和部門較多，涉及部門主要包括了交通運輸部長江航務管理局、水利部派出機構(gòu)長江水利委員會、長江海事管理機構(gòu)、長江航道管理機構(gòu)、各級涉水行政主管部門、長江航運公安機關(guān)和長航局和長江委應指定所屬主管職能部門。要形成管理的合力，必須明確各自職責，建立多部門密切合作的機制，共同推進涉砂船舶的管理。

加強法規(guī)建設，完善采砂管理的法律法規(guī)。從政策法規(guī)上制定既符合實際情況又便于操作的處罰規(guī)定，如小型涉砂船處罰辦法，非法銷臟的砂場、運輸船舶等的管理處罰辦法等。對現(xiàn)行的處罰限額進行調(diào)整，解決底線不低，高限不高的尷尬 。完善法規(guī)盲區(qū)，細化相關(guān)定義。一是要進一步完善《長江河道采砂管理條例》等法律法規(guī)，例如對《條例中》“情節(jié)嚴重”等定義含糊詞語進行具體界定；二是要通過相關(guān)法律法規(guī)對于“非法采砂組織者”(如“帶泵人”等)的相關(guān)法律責任進行明確；三是對于可采期沒有取得采砂許可證和已完成采砂作業(yè)的采砂船的管理進行明確規(guī)定；四是對河道與航道整治、吹填固基等公益性采砂船舶，對其未經(jīng)審批或違法采砂行為的處罰進行相應法律責任規(guī)定；增加對于裝運偷采江砂的運砂船、“三無船只”（無船名船號、無船舶證書、無船籍港）的法律責任規(guī)定。

積極運用現(xiàn)代科技手段，加強涉砂船舶監(jiān)管。目前長江干流沿線已經(jīng)建立了船舶VIT、AIS監(jiān)控網(wǎng)絡，可以實現(xiàn)對船舶的實時在線監(jiān)控。因此對于涉砂船舶應強制安裝AIS船載設備，并在船載設備中增加視頻監(jiān)控，可以實現(xiàn)對于涉砂船舶整個航行和作業(yè)過程的監(jiān)控管理。另外，積極利用已有的CCTV視頻系統(tǒng)和增設新的進行觀測，對采運砂船在其施工水域和運輸路徑上進行全天候監(jiān)控，使涉砂船不敢貿(mào)然違章，自覺納入規(guī)范管理。

加大宣傳力度，營造輿論氛圍。應積極圍繞規(guī)范河道采砂管理、加強涉砂船舶管理、嚴厲打擊違法采砂的主題，組織多種形式的宣傳，營造了良好的輿論氛圍。特別在治理專項行動中，長江委組織新聞記者等有關(guān)人員為中國水利報、水利部門戶網(wǎng)站撰寫專項行動的深度報道；長航局組織《中國水運報》記者采寫的《長江啟動涉砂船舶專項整治執(zhí)法行動》一文引起了交通運輸部副部長關(guān)注，并在報紙上做了重要批示，等等舉措，引起了社會的高度關(guān)注，獲得了廣泛的支持和配合，有力地推動了專項行動的順利開展。宣傳成為治理取得成效的重要條件。

（作者單位：長江航道規(guī)劃設計研究院）