環(huán)境公益訴訟破冰

　　直接利害人無力告狀、熱心公益者無權(quán)訴訟，這使大量涉及環(huán)境類社會問題繞道司法途徑，甚至引發(fā)群體性事件。
　　近日，涉及環(huán)境污染等方面事項的公益訴訟，歷經(jīng)多年波折，終有破冰之意。
　　2012年8月31日，經(jīng)過三審，第11屆全國人大常委會第28次會議通過了“關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定”，決定中采納了建立公益訴訟制度(含環(huán)境公益訴訟制度)的建議。
　　上述“決定”規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。
　　在最高法應(yīng)用法學(xué)研究所所長、最高法民事訴訟法修改研究小組辦公室主任孫佑?？磥?，新增的關(guān)于“公益訴訟”的條款是我國法制史上“十分重要的突破”。
　　多年來，國內(nèi)的環(huán)境公益訴訟由于缺乏法律依據(jù)，面對多發(fā)的環(huán)境污染事件，大量的公共環(huán)境利益受損，卻鮮有人提起訴訟。直接利害人無力告狀、熱心公益者無權(quán)訴訟，這使大量涉及環(huán)境類社會問題繞道司法途徑，甚至引發(fā)群體性事件。
　　中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)公開表示，環(huán)境公益訴訟的一個關(guān)鍵點在于原告的主體資格問題沒有解決?！芭e例來說，針對家門口被污染的河流，哪些人在哪些情況下可以向人民法院提起訴訟?”
　　眼下，新增的“公益訴訟”條款，以三個關(guān)鍵詞明確原告的主體資格：“法律規(guī)定的”、“機(jī)關(guān)”及“有關(guān)組織”。
　　檢察機(jī)關(guān)做原告是一種妥協(xié)
　　中國環(huán)境公益訴訟歷史上的里程碑事件發(fā)生在2005年12月。
　　當(dāng)年11月13日，吉林石化公司雙苯廠一車間發(fā)生爆炸。爆炸發(fā)生后，約100噸苯類物質(zhì)(苯、硝基苯等)流入松花江，造成了江水嚴(yán)重污染，沿岸數(shù)百萬居民的生活受到影響。2005年12月7日，在松花江水污染事件發(fā)生后的一個多月，中國律協(xié)環(huán)境與資源法專業(yè)委員會主任委員汪勁是等6人“代表松花江”發(fā)起了一場在司法界被認(rèn)為具有典型性的環(huán)境公益訴訟案。
　　作為法律專業(yè)人士，汪勁等人深知，嚴(yán)格按照《民事訴訟法》“直接利害關(guān)系”的規(guī)定，可能不被法院受理。于是引入鱘鰉魚、太陽島等自然物作為共同原告，構(gòu)建一種新的“直接利害關(guān)系”。在周密準(zhǔn)備訴訟文件后，由汪勁和北大法學(xué)院教授甘培忠自費前往哈爾濱辦理起訴。
　　兩位法學(xué)專家剛到達(dá)哈爾濱，一位黑龍江高院內(nèi)部人士就私底下告訴他們，“你們千里迢迢跑來，但這案子的余地不大?！惫?，向法院遞交訴狀后，黑龍江省高級人民法院立案庭表示拒絕受理。
　　中國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！懊總€人都像是有資格提起環(huán)境公益訴訟，而其實沒法操作。”汪勁告訴《瞭望東方周刊》，“檢舉和控告”是一個寬泛概念，類似向公權(quán)機(jī)關(guān)“報告”，與立法上的“訴權(quán)”不是一種性質(zhì)。
　　無論是《民事訴訟法》還是《行政訴訟法》都要求，原告與所訴的利益有直接利害關(guān)系，而環(huán)境公益訴訟多是為了保護(hù)公共環(huán)境利益，原告與案件本身無直接利害關(guān)系。
　　立法的困局未能影響環(huán)境公益訴訟制度在地方的探索。2007年開始，貴陽、無錫、昆明等地相繼試點設(shè)立了專門受理環(huán)境訴訟案件的環(huán)保法庭。
　　在現(xiàn)行法律放寬訴訟主體資格前，貴陽、無錫兩地先行一步，放寬了對訴訟主體的“直接利害關(guān)系”要求。貴陽規(guī)定“兩湖一庫”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等4家單位具有訴訟主體資格。無錫則進(jìn)一步將環(huán)保社團(tuán)組織、居民社區(qū)物業(yè)管理部門也納入進(jìn)來。
　　盡管對放寬訴訟主體抱著先行先試的態(tài)度，但無錫市環(huán)保法庭還是確定訴訟主體“以檢察院為主”?！斑@樣的選擇是妥協(xié)的結(jié)果，”無錫市中級人民法院環(huán)保法庭庭長趙衛(wèi)民說，“以檢察院作為原告更大的好處是防止濫訴，因為檢察院作為國家機(jī)關(guān)最不可能代表私人利益，同時憲法也規(guī)定它有控告、檢舉、揭發(fā)他人的權(quán)利，作為環(huán)境公益訴訟主體它可能不是最好的，卻是最恰當(dāng)?shù)??！?br/>　　而學(xué)界和司法界對于檢察院的原告資格存在爭議。汪勁認(rèn)為，在檢察院判斷、篩選案件的過程中，面對涉及地方政府的公益訴訟案件，如果檢察院選擇不起訴怎么辦?在人員、編制、財政收入與地方政府皆有關(guān)系的前提下，檢察院的選擇誰來監(jiān)督。
　　趙衛(wèi)民承認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)作為原告發(fā)起環(huán)境訴訟“的確沒有太多積極性”，畢竟檢察院沒有專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)這方面的工作，再加上檢察院也不一定具備搜集環(huán)境公益訴訟證據(jù)的專業(yè)能力。
　　“零訴訟”與訴訟難
　　無錫、貴陽兩地的環(huán)保法庭試圖建立起一套環(huán)境公益訴訟的獨特立案規(guī)則和審判規(guī)則，這項工作被趙衛(wèi)民形容為“像是造房子”。當(dāng)時，“造好的房子”并沒等來“房客”。2008年5月無錫環(huán)保法庭成立，一直到2009年上半年，受理的環(huán)境公益案件仍然是零。
　　云南、貴陽的環(huán)保法庭也曾面臨同樣局面。昆明環(huán)保法庭甚至在成立后近20個月內(nèi)無案可辦。這樣的局面與環(huán)保法庭成立之初的各界熱切期待形成鮮明對比。
　　據(jù)公開報道，全國范圍內(nèi)共有15個省(直轄市)設(shè)立了77個環(huán)保法庭，但環(huán)境公益訴訟的案源普遍很少。從2009年至2012年6月，官方背景的中華環(huán)保聯(lián)合會作為原告提起的環(huán)境公益訴訟有6起，其中勝訴2起，調(diào)解結(jié)案3起。
　　2011年10月19日，云南曲靖中院受理了自然之友等組織就鉻渣污染事件提起的公益訴訟。這是國內(nèi)法院受理的首起由民間環(huán)保組織提起的公益訴訟。
　　進(jìn)入司法程序的環(huán)境公益訴訟數(shù)量稀少，與此同時，涉及環(huán)境的糾紛事件數(shù)量卻不少。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》表明，截至2008年年底，涉及環(huán)境的來信數(shù)量已達(dá)8萬封左右，來訪數(shù)量約7萬批。當(dāng)年全國法院一審環(huán)境污染損害賠償案件為1509件。另據(jù)不完全統(tǒng)計，眼下我國每年的環(huán)保糾紛案件有10多萬件，但起訴到各級法院的則不足1％。
　　即使在利益關(guān)系比較明確的環(huán)境案件中，法律維權(quán)之路也不大好走。據(jù)中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心的統(tǒng)計，其辦理的環(huán)境案件中，超過30％的起訴長期不被受理，約25％的案件污染受害者敗訴，部分雖然勝訴但得不到有效執(zhí)行，污染受害者勝訴且被執(zhí)行的案件約占三分之一。有業(yè)內(nèi)人士指出，在環(huán)境案例中，通過法律維權(quán)，要面臨原告資格認(rèn)定以及鑒定舉證等難題，對普通公民和民間組織來說，事實上是艱難的。
　　地方條例登臺
　　2009年7月，無錫市環(huán)保法庭正式立案受理了第一起環(huán)境公益訴訟，中華環(huán)保聯(lián)合會訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛一案。
　　作為開庭第一案，這場環(huán)境公益訴訟的原告是中華環(huán)保聯(lián)合會。中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心督察訴訟部部長馬勇告訴《瞭望東方周刊》，作為一家在北京辦公的環(huán)保組織，如果沒有當(dāng)?shù)厮痉ㄏ到y(tǒng)的支持，介入環(huán)境公益訴訟會比本地組織更難一些。
　　當(dāng)時，環(huán)保聯(lián)合會工作人員原本是想為無錫當(dāng)?shù)卦馐芊蹓m污染的群眾做一次法律援助，結(jié)果在調(diào)研的過程中，他們發(fā)現(xiàn)江陰港集裝箱有限公司對長江水體有污染，形成了對公共環(huán)境利益的侵害，于是決定啟動環(huán)境公益訴訟。
　　“對于立不立案，我們心里沒底?！瘪R勇說，遞交訴狀的日子是周五，本以為至少要等一周才能收到回復(fù)，沒想到周一下午就被告知已經(jīng)立案。
　　同樣在2009年，貴陽清鎮(zhèn)環(huán)保法庭也迎來了環(huán)境公益訴訟第一案。圍繞貴陽市重要飲用水源百花湖的保護(hù)，貴陽清鎮(zhèn)環(huán)保法庭受理了中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局行政不作為的公益訴訟案。
　　開庭前，清鎮(zhèn)市國土資源局與環(huán)保聯(lián)合會進(jìn)行溝通，希望不要上法庭，但環(huán)保聯(lián)合會堅持認(rèn)為既然地方法院已嘗試拓寬原告資格，就應(yīng)該完整地走完司法過程。開庭后，清鎮(zhèn)市國土資源局表示履行了行政職責(zé)，并出具了履行行政職責(zé)的文件?！鞍凑招姓V訟法，我們只能當(dāng)庭撤訴，但這樣也達(dá)到t5rhel5HMzlMvlM26bSf2g==了目的?！瘪R勇說。
　　馬勇告訴本刊記者，到2010年底，中華環(huán)保聯(lián)合會再度在貴陽提起一個環(huán)境公益訴訟，狀告烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠生產(chǎn)廢水污染南明河，當(dāng)時法院的受理態(tài)度相當(dāng)積極。
　　“上述案件受理時，其實我方提供的證據(jù)相對薄弱，于是申請了證據(jù)保全。一位法官感嘆說做了那么多年司法工作，還是第一次做這種證據(jù)保全。”馬勇說，先是讓環(huán)保聯(lián)合會自己去偵察，也就是確認(rèn)企業(yè)偷排污染物的時間。
　　當(dāng)日凌晨三四點，貴陽清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭因為擔(dān)心發(fā)生意外，幾乎出動了全部法警隨同環(huán)保聯(lián)合會取證，在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)該企業(yè)確實正在大量排污，一位法官現(xiàn)場執(zhí)法。
　　貴陽清鎮(zhèn)環(huán)保法庭的積極態(tài)度背后有一個特殊的背景，即2010年，貴陽市人大通過了《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，對環(huán)境公益訴訟的主體資格做了明確規(guī)定，環(huán)保機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)構(gòu)、環(huán)保公益組織都可以作為原告。在貴陽市境內(nèi)做環(huán)境公益訴訟從此有法可依了。
　　貴陽市環(huán)保法庭亮出“地方條例”的尚方寶劍，但并非每個地方都具備條件。趙衛(wèi)民告訴本刊記者，地方法院還是有所擔(dān)憂的，“畢竟是司法機(jī)關(guān)，不是立法機(jī)關(guān)”。
　　仍需司法解釋來突破
　　2010年年末，最高人民法院副院長萬鄂湘來到無錫環(huán)保法庭考察，他鼓勵無錫環(huán)保法庭大膽地開展司法實踐創(chuàng)新工作。就在這一年，最高法制定了保障和促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的司法文件，其中明確提出支持環(huán)境公益訴訟。
　　環(huán)保法庭的探索盡管效果不盡如人意，但在一些法學(xué)界人士看來，各地的實踐經(jīng)驗仍將成為眼下環(huán)境公益訴訟立法破冰的重要基礎(chǔ)。
　　汪勁說，公益訴訟涉及的很多問題，與我國現(xiàn)行體制存在一定矛盾，完全放開，會有這樣那樣的擔(dān)心，但眼下，環(huán)境問題已經(jīng)突出到必須著手解決。
　　“程序上好處理，而其他方面，比如賠償標(biāo)準(zhǔn)，這些在實踐當(dāng)中可謂五花八門?！蓖魟耪f，環(huán)境公益訴訟立法上面臨的困境，不僅要通過國務(wù)院的主管部門來解決，更重要是通過地方的實踐和試點，“把所有經(jīng)驗收集上來以后，法律才能明確”。
　　2010年，全國人大常委會決定啟動民事訴訟法的再次修改。最高人民法院在受托起草的“民事訴訟法修改建議草案”中，寫進(jìn)了建立公益訴訟制度的建議。
　　2011年3月，萬鄂湘公開表示，“正在謀求在民事訴訟法修改時，增加環(huán)境公益訴訟的相關(guān)條文?！薄碍h(huán)境公益訴訟的瓶頸就在于立法，立法不突破，下面很難推動?！?br/>　　針對本次新增的“公益訴訟”條款中對訴訟主體的規(guī)定，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授趙繪宇撰文指出，三個關(guān)鍵詞中“機(jī)關(guān)”與“組織”顯然具有籠統(tǒng)性與模糊性；而“法律規(guī)定的”則又有援引其他法律的意思，現(xiàn)今的法律中，真正突破了公益訴訟原告資格的，就是該部剛修訂的法律——又到哪找別的法律呢?也許是指未來要出臺的法律或司法解釋?對此，汪勁認(rèn)為，“在具體實施的時候，可能需通過最高人民法院的司法解釋來解決