我國地方債管理過程中的基本問題思考

　　【摘 要】地方債的發(fā)行是以財(cái)政分權(quán)為基本前提的，伴隨著我國地方債的發(fā)行及發(fā)達(dá)國家地方債務(wù)危機(jī)問題的出現(xiàn)，如何在公共財(cái)政框架下加強(qiáng)地方債的管理值得思索。由于中央與地方、地方政府與企業(yè)間的財(cái)政關(guān)系，在各類財(cái)政資金運(yùn)用過程中，明確的地方債角色定位是地方債管好、用好的前提和關(guān)鍵。
　　【關(guān)鍵詞】我國 地方債 管理 基本問題
　　
　　一 我國地方債管理過程中需要明確的問題
　　2009年我國開始發(fā)行2000億地方債，財(cái)政部明確規(guī)定：2000億地方債目的主要是用于中央項(xiàng)目的地方配套，以緩解地方建設(shè)資金的不足。地方債投資項(xiàng)目資金使用范圍主要包括：保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、地震災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目等。我國地方債的發(fā)行是由中央政府根據(jù)各地的還債能力等審批和分配額度，并將發(fā)債的主體限定在省級(jí)政府和計(jì)劃單列市這一級(jí)。由地方人大常委會(huì)要求政府對(duì)預(yù)算進(jìn)行修改和調(diào)整后，經(jīng)地方人大常委會(huì)審批通過后，由財(cái)政部代理發(fā)行，同時(shí)代理償還本息。伴隨著我國地方債的發(fā)行，地方債管理過程中一些基本問題亟需明確，即地方債亟待明確角色定位。
　　第一，地方債發(fā)行明確規(guī)定了地方債收支納入地方政府預(yù)算，那么納入哪個(gè)預(yù)算？要不要設(shè)立單獨(dú)的地方債預(yù)算？對(duì)于目前地方各級(jí)政府的投融資平臺(tái)債務(wù)怎么處理？
　　第二，明確地方債的發(fā)行與償還的地方政府責(zé)任及明確地方債本息償還的資金來源，防止超過地方政府實(shí)際財(cái)政力的過大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。那么地方債的償還是以稅收償還為主還是以項(xiàng)目收益償還為主？
　　第三，規(guī)定了地方債以地方公益性項(xiàng)目為主的“建設(shè)公債”原則，明確并細(xì)化了地方債資金的使用范圍。那么是地方債資金項(xiàng)目以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)還是以發(fā)展地域特色為目標(biāo)？如何處理好中央轉(zhuǎn)移支付資金與地方債資金的關(guān)系？
　　第四，規(guī)定了地方債的發(fā)行額度（總額）為：地方財(cái)政支出與地方財(cái)政收入（其中：地方財(cái)政收入＝地方本級(jí)收入+中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付）的差額。那么，地方債額度如何在各省區(qū)之間進(jìn)行分配，在發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)省區(qū)之間如何確定發(fā)行主體？
　　第五，地方政府在負(fù)債的情況下進(jìn)行投資，如何考慮地方債的風(fēng)險(xiǎn)問題與政府資產(chǎn)管理的關(guān)系？
　　二 我國地方債的角色定位
　　地方債是地方政府為籌措財(cái)政收入而發(fā)行的債務(wù)，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度。但由于中央與地方、地方政府與國有企業(yè)間復(fù)雜的財(cái)政關(guān)系，在各類財(cái)政資金運(yùn)用過程中，亟需明確地方債的合理位置。
　　1．我國地方財(cái)政收支系統(tǒng)中的地方債收支
　　地方債是為彌補(bǔ)地方財(cái)政收支差額而發(fā)行的。由于資金的性質(zhì)和用途不同，地方財(cái)政收支系統(tǒng)具體可區(qū)分為公共收支、社?；鹗罩А⒄曰鹗罩Ш蛧匈Y本預(yù)算等。除公共收支預(yù)算外，其他預(yù)算都是?？顚Ｓ茫卸嗌倩ǘ嗌佟Ｒ虼?，地方債資金是用于彌補(bǔ)地方政府公共收支差額的，因此地方債資金使用需要放在公共財(cái)政的框架內(nèi)來討論。由于公共財(cái)政要求經(jīng)常性收支必須維持平衡，地方債資金不能用于彌補(bǔ)地方經(jīng)常性財(cái)政赤字，而且地方債也不能用于競爭性領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目，因?yàn)檎荒艽媸袌龅淖晕艺{(diào)節(jié)。地方政府公債的投向應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于地方的基礎(chǔ)性和公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。事實(shí)上，各國都原則上限定發(fā)行地方債只能籌集投資性經(jīng)費(fèi)，即彌補(bǔ)公共收支中建設(shè)性資金不足。隨著民生財(cái)政建設(shè)的發(fā)展，公共支出用于民生支出的比重逐漸提高，地方債資金也越來越傾向于民生建設(shè)方面的支出。
　　2．多口徑下的地方財(cái)政收入與地方債的發(fā)行與償還
　　地方債的發(fā)行包括發(fā)行主體的選擇和發(fā)行額度的確認(rèn)。一般發(fā)行主體的選擇和發(fā)債額度的確認(rèn)取決于地方政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱和地方政府的償還能力。如何衡量地方政府的財(cái)政能力及其償債能力，取決于地方財(cái)政收支的差額。由于我國地方政府存在不同口徑的地方財(cái)政收入，因此，在既定的地方財(cái)政支出前提下，需要首先明確不同統(tǒng)計(jì)口徑下地方財(cái)政收入的界定（表1）?？紤]地方財(cái)政公共收入的實(shí)際構(gòu)成，目前地方債的發(fā)行以地方財(cái)政收入為實(shí)際參照，以地方本級(jí)收入即地方一般預(yù)算收入為償還資金來源。但考慮到實(shí)際地方資本性收入如地方政府性基金收入情況，必須加強(qiáng)地方本級(jí)財(cái)政收入的預(yù)算管理和公共預(yù)算范圍的合理界定。
　　3．地方各類財(cái)政資金與地方債資金的使用
　　第一，地方財(cái)政收入的使用。地方一般預(yù)算資金與中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付即通常所說的地方財(cái)政收入，是地方政府可自由支配的財(cái)政資金，可用于公共預(yù)算中經(jīng)常性支出也可用于建設(shè)性支出。作為地方公共收支系統(tǒng)的公共收入，地方一般預(yù)算資金與中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付都用于公共預(yù)算范疇的政府支出活動(dòng)。其中，地方一般預(yù)算資金是地方的稅收收入和非稅收入總和；稅收返還是基于地方既得利益將增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅的一定比例返還給地方的收入；中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金則是中央根據(jù)地方的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額和地方財(cái)政需要的差額，并考慮地方實(shí)際收支計(jì)算出來的，是根據(jù)客觀因素得出的地方可以取得的財(cái)政收入，其資金用于彌補(bǔ)財(cái)政能力弱的地方政府（見表2）?？傊?，地方財(cái)政收入納入地方政府公共預(yù)算使用。
　　第二，地方基金收入的使用。地方基金收入包括社會(huì)保障基金收入和政府性基金收入。地方基金收入與通常意義的財(cái)政收入不同，屬于?？顚Ｓ檬杖?，有明確的使用用途。如社?；鹗杖胗糜谏鐣?huì)保障共濟(jì)支出；政府性基金收入職能用于地方特定的資本性支出，如一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
　　第三，地方國有資本經(jīng)營收入使用。地方國有資本收入主要包括從國家出資企業(yè)分得的利潤、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、從國家出資企業(yè)取得的清算收入及其他國有資本收入，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排等。
　　第四，地方債資金的使用。地方債資金是用于彌補(bǔ)地方財(cái)政收入（地方一般預(yù)算收入與中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付）的不足，其資金用于公共預(yù)算中的資本性支出，與其他債務(wù)資金使用不同。需注意以下兩方面區(qū)別：
　　一是與相關(guān)債務(wù)資金范疇加以區(qū)別。明確地方債的角色定位不僅需要明確地方債在公共收支中的位置，同時(shí)還要明確地方債、地方融資平臺(tái)債及國有企業(yè)債之間的界限。（如表3）首先，國有企業(yè)債不同于地方債，其發(fā)債主體主要是國有獨(dú)資企業(yè)或國有控股企業(yè)等大型國有機(jī)構(gòu)，企業(yè)債主要用于國有企業(yè)本身的長期發(fā)展。其次，與地方債不同，我國地方融資平臺(tái)債務(wù)是地方各級(jí)企事業(yè)法人代理地方政府發(fā)行的債務(wù)，多屬于收益型債券。目前，我國地方債管理過程中，問題最大的是地方融資平臺(tái)債務(wù)成為事實(shí)上地方政府性債務(wù)的主體。一方面，地方融資平臺(tái)債務(wù)不納入政府財(cái)政預(yù)算管理，沒有嚴(yán)格的額度限制；另一方面，由于地方融資平臺(tái)債務(wù)資金大都投入到市政建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)鹊胤降墓嫘?、基礎(chǔ)性項(xiàng)目上，投資回報(bào)周期長、收益率低或者達(dá)不到預(yù)期的收益率，加上重復(fù)建設(shè)和效率低下等原因，地方政府尤其是財(cái)政成為其債務(wù)償還的最終兜底，增加了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，從地方債管理角度講，地方債首先應(yīng)是納入地方政府預(yù)算的債務(wù)，地方融資平臺(tái)債務(wù)與真正意義的地方債區(qū)別即在于此。
　　二是與財(cái)政投融資資金的區(qū)別。財(cái)政投融資是以國家財(cái)政信用方式，以政策性銀行為載體，在全國范圍內(nèi)，通過財(cái)政性資金的有償使用來實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)。在實(shí)踐中財(cái)政投融資的低息貸款也用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。而地方債資金則是以地方政府信用為依托籌集財(cái)政資金，在公共財(cái)政框架下無償?shù)赜糜诘胤焦参锲返奶峁ㄒ姳?）。
　　
　　4．地方債與地方政府資產(chǎn)的關(guān)聯(lián)性
　　地方債的償還問題是防止地方債風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。地方債償債能力是指負(fù)債到期時(shí)的償付能力，償債能力的計(jì)量方法之一是主體資產(chǎn)的公允價(jià)值等于或大于它的負(fù)債、程度，償債能力的會(huì)計(jì)恒等式為：
　　資產(chǎn)＝負(fù)債＋凈償債能力
　　由于地方債資金的使用最終會(huì)形成一定的資產(chǎn)，因此地方債的問題不能只盯著負(fù)債問題，還要考慮地方債投資形成的資產(chǎn)狀況，因?yàn)榈胤秸Y產(chǎn)相當(dāng)于地方的一筆儲(chǔ)蓄。而且由于地方政府負(fù)債投資所產(chǎn)生的產(chǎn)能過剩、庫存積壓、投資低效益及污染等問題，政府資產(chǎn)及其收益影響了地方債的最終償還。因此，地方債問題離不開對(duì)地方政府資產(chǎn)的綜合考察。
　　三 角色定位下的我國地方債管理思路
　　1．界定地方債的基本內(nèi)涵
　　第一，地方債不應(yīng)是國債功能的下放。國債是以國家信用為基礎(chǔ)，是中央政府為籌集財(cái)政資金而發(fā)行的一種政府債券。而地方債是以地方政府信用為基礎(chǔ)，由地方政府發(fā)行的債券。雖然在中央集權(quán)體制下我國的地方債制度不可避免地要受到中央的干預(yù)，并與國家財(cái)政政策密切相關(guān)，但地方債的發(fā)行、使用與償還還是以財(cái)政分權(quán)為基本前提的。
　　第二，我國的地方債不同于國外的市政債券。美國是世界上市政債券最發(fā)達(dá)的國家，其市政債券主要有兩種形式。一是以稅收收入作為擔(dān)保的一般責(zé)任債券和主要以項(xiàng)目收益來償還的收益?zhèn)?。其中，一般?zé)任債券由于以地方財(cái)政收入進(jìn)行償還，屬于真正的地方政府債券；二是收益?zhèn)?，收益?zhèn)m然由政府代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，并在一定程度上體現(xiàn)政府意圖，但一般不是以財(cái)政收入而是主要以項(xiàng)目自身收益來償還，項(xiàng)目本身不是作為公共產(chǎn)品無償提供而是有償使用的公用事業(yè)等。而且，市政債券的發(fā)行主體不限于某級(jí)政府而是各級(jí)政府。在我國現(xiàn)有體制下，發(fā)行地方債的主體僅限于省級(jí)政府，更確切地說，是有償還能力的地方政府。
　　2．明確中央政府在地方債運(yùn)行過程中充當(dāng)?shù)慕巧胤截?cái)政健全性的監(jiān)控者
　　一是以地方財(cái)政能力或償還能力為依據(jù)，確定地方債發(fā)行主體。地方債的發(fā)行是以分權(quán)和市場化為前提的，發(fā)債歸根究底還要取決于地方的償債能力。雖然都是作為地方財(cái)政的補(bǔ)充財(cái)源，但地方債與中央轉(zhuǎn)移支付資金不同，轉(zhuǎn)移支付資金的使用體現(xiàn)的是向財(cái)政能力較弱的地方政府傾斜，而地方債發(fā)債主體和發(fā)債額度的選擇則與地方政府的財(cái)政能力或償還能力有關(guān)。財(cái)政部2011年10月20日印發(fā)的《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》就充分說明了這一點(diǎn)；二是在當(dāng)前允許普遍發(fā)債的情況下，除額度的不同外，還應(yīng)區(qū)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。對(duì)于中西部落后地區(qū)發(fā)債，應(yīng)明確發(fā)展均等化公共事業(yè)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)債，應(yīng)著眼于地域特色發(fā)展。如果一定要在公共服務(wù)均等化和實(shí)現(xiàn)地方特色發(fā)展之間進(jìn)行選擇的話，地方債使用重點(diǎn)應(yīng)該放在后者上；三是加強(qiáng)對(duì)地方債發(fā)行的定量管理。中央應(yīng)對(duì)地方政府（限定在省級(jí)政府及計(jì)劃單列市）的地方債進(jìn)行定量管理，設(shè)置確定的控制指標(biāo)，防止超過地方政府實(shí)際財(cái)政力的債務(wù)負(fù)擔(dān)，以避免引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)。四是明確地方財(cái)政部門對(duì)地方債管理的職責(zé)，將地方債資金全部納入地方財(cái)政預(yù)算管理。
　　3．認(rèn)真梳理現(xiàn)有地方債務(wù)，解決地方政府變相發(fā)債問題
　　一是對(duì)現(xiàn)有地方債務(wù)進(jìn)行分類匯總，實(shí)行分類管理，明確債務(wù)的償還責(zé)任和資金來源。在“建設(shè)資金債”的基本功能界定下，明確地方債資金使用范圍為地方公益性建設(shè)項(xiàng)目，并以法律的形式加以確定。在此基礎(chǔ)上，區(qū)分有收益、無收益或收益少的地方建設(shè)項(xiàng)目，確定相應(yīng)償還資金來源。對(duì)于無收益或收益少的項(xiàng)目（如教育、衛(wèi)生、公共服務(wù)方面的債務(wù)投資）償還資金以地方一般預(yù)算收入為來源；對(duì)于有收益的項(xiàng)目（如高速公路建設(shè)等）償還資金以項(xiàng)目收益償還為主；二是取消或規(guī)范地方各級(jí)融資平臺(tái)建設(shè)。對(duì)于資信不符合市場要求的地方融資平臺(tái)堅(jiān)決予以取締；對(duì)于有一定資信條件的地方融資平臺(tái)給予其企業(yè)債發(fā)債資格，按照市場化運(yùn)營方式進(jìn)行投融資，取消政府財(cái)政擔(dān)保等，并定期進(jìn)行資信評(píng)估，杜絕政府或有負(fù)債或隱性負(fù)債。
　　4．進(jìn)一步完善地方政府預(yù)算制度，將地方債全部納入地方一般公共預(yù)算
　　全面設(shè)計(jì)包括一般公共預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和政府性基金預(yù)算的地方預(yù)算體系，合理界定各個(gè)預(yù)算范圍，完善部門預(yù)算制度，綜合分析地方的財(cái)力狀況、承受能力。同時(shí)建立專門的地方債預(yù)算，加強(qiáng)地方政府的資產(chǎn)與負(fù)債的綜合管理，從“債務(wù)融資——債務(wù)投資——資產(chǎn)形成及收益”等方面進(jìn)行全方位地方債管理，綜合解決地方債的發(fā)行和償還，確保地方債資金的取之有度和用之有效。