部分國(guó)家土地征收中的農(nóng)民土地權(quán)益比較

　　【摘 要】隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，國(guó)家對(duì)征地的需求會(huì)越來(lái)越大。在這個(gè)過(guò)程中，如何維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，對(duì)土地制度改革是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。本文通過(guò)研究世界征地制度的發(fā)展規(guī)律，對(duì)比不同國(guó)家農(nóng)民土地權(quán)益的狀況，指出創(chuàng)建土地發(fā)展權(quán)制度和構(gòu)建土地稅費(fèi)體系是可借鑒之舉。
　　【關(guān)鍵詞】征地制度 征地補(bǔ)償 土地發(fā)展權(quán)
　　
　　征地是指政府為了公共利益需要，依法征用土地的行為。引用威廉配第的一句話：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母?！蓖恋匾恢笔寝r(nóng)民的根本，起著社會(huì)保障的最后一道防線的作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定影響巨大。
　　本文通過(guò)世界征地制度對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的視角，研究總結(jié)其中征地制度的發(fā)展規(guī)律，尋找農(nóng)民權(quán)益差異的根本原因，為我國(guó)征地制度的改革提供一定的參考意義。
　　一 部分國(guó)家農(nóng)民土地權(quán)益現(xiàn)狀
　　基于阿瑪?shù)賮喩目尚心芰嚼碚撜J(rèn)為，公平是指功能性活動(dòng)跟可行能力的結(jié)合。他認(rèn)為，一個(gè)人如果能利用他所擁有的權(quán)力去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，就達(dá)到了公平。這里面包含兩個(gè)要素，一是個(gè)體首先得擁有這部分權(quán)力，這里可以指物權(quán)或者其他的法律賦予的權(quán)力；二個(gè)體能利用這樣的權(quán)力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，也就是有機(jī)制保障個(gè)體實(shí)現(xiàn)這樣的權(quán)力。在征地補(bǔ)償?shù)亩x里面，應(yīng)該是指被征地后，農(nóng)民的生活水平應(yīng)該不低于原來(lái)的生活水平。根據(jù)土地所具有的社會(huì)保障功能屬性，征地補(bǔ)償也必須給予相當(dāng)社保的補(bǔ)償費(fèi)用。所以，土地征收中，農(nóng)民的土地權(quán)益主要包括征地制度的完善，管理機(jī)制的完善，以及補(bǔ)償價(jià)格的合理，救濟(jì)機(jī)制的健全等方面的綜合。
　　1．發(fā)展中國(guó)家的征地制度特征
　　發(fā)展中國(guó)家的征地制度，普遍存在公共利益界定含糊不清、征地補(bǔ)償價(jià)格偏低、征地手續(xù)不規(guī)范等情況。發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)一般比較落后，因此為了城市化和趕超發(fā)展，需要征用大量土地。政府為了保證土地的供給，一般都會(huì)默許這些不規(guī)范的征地行為，忽視農(nóng)民的利益受損。甚至制定相應(yīng)的法律掠奪農(nóng)民的權(quán)力，大肆征用土地，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及商業(yè)開(kāi)發(fā)用地。印度就是典型的例子。
　　印度是聯(lián)邦制國(guó)家，土地征收的最終裁定權(quán)在于地方邦政府，各邦在執(zhí)行聯(lián)邦政府制定的土地總體政策前提下，采用各異的土地征收模式。由于1894年的土地征收法存在諸多不足，引起了不少的社會(huì)矛盾，因此2011年印度頒發(fā)了新的土地法律草案，根據(jù)印度政府2011年9月7日的土地征收、修復(fù)以及移民安置草案（Land Acquisition and Rehabilitation and Resettlement Bill）的規(guī)定，只要符合公共目的，就可以征收土地，但是需要根據(jù)土地的市場(chǎng)價(jià)值，提前支付給被征地者補(bǔ)償。實(shí)際上，在操作過(guò)程中，很多商業(yè)性的開(kāi)發(fā)也享有土地征收的特權(quán)。
　　2．中等發(fā)達(dá)國(guó)家的征地制度特征
　　中等發(fā)達(dá)國(guó)家的征地制度屬于趨于完善的階段，這個(gè)階段農(nóng)民的土地權(quán)益有了更多的保障，救濟(jì)機(jī)制相對(duì)比較完善。經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，大批征地的實(shí)踐，讓他們逐步完善相應(yīng)的法律法規(guī)。當(dāng)然，這些改革主要是來(lái)自社會(huì)的壓力了，而不是政府本身自愿展開(kāi)的。所以可以明顯地發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)過(guò)程中，征地制度的法律法規(guī)的完善是最快的。
　　韓國(guó)與日本一直是近年來(lái)，中國(guó)征地制度改革的主要參考對(duì)象。相似的背景：人多地少；先行的模范作用，可以使中國(guó)結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況，探索自己的征地制度改革道路。韓國(guó)土地征收主要由土地征收委員會(huì)執(zhí)行，土地征收的原則是：符合公共事業(yè)建設(shè)需要，即可對(duì)土地實(shí)行征收或者限制使用等措施；但必須提前給予合理的補(bǔ)償。韓國(guó)的土地補(bǔ)償范圍與日本相近，比較特別的一點(diǎn)是，韓國(guó)規(guī)定了對(duì)同一片土地的不同權(quán)利人分別支付的原則，這對(duì)土地權(quán)利糾紛的解決具有積極的作用。
　　3．發(fā)達(dá)國(guó)家的征地制度特征
　　發(fā)達(dá)國(guó)家的征地制度是比較完善的。經(jīng)濟(jì)從發(fā)展中國(guó)家過(guò)渡到中等發(fā)達(dá)國(guó)家，再最后成為發(fā)達(dá)國(guó)家，使得其一步一步地對(duì)土地制度展開(kāi)改革，盡量消除了來(lái)自強(qiáng)制征地而帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)階段，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)征地的需求減少，因此制度更加規(guī)范了。給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償也接近市場(chǎng)價(jià)值。高額的征地補(bǔ)償，嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的征地程序，也使他們的征地效率有所下降。根據(jù)美國(guó)伊利諾州立大學(xué)的Trefzger和Colwel在1996年的研究也認(rèn)為，土地征收價(jià)格過(guò)高，不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的帕累托效率最優(yōu)。這一方面，日本和德國(guó)是相對(duì)比較典型的國(guó)家。
　　德國(guó)人一直以嚴(yán)謹(jǐn)聞名世界。他們一絲不茍的做事風(fēng)格，在土地征收制度方面也得到了充分體現(xiàn)。德國(guó)《建設(shè)法》規(guī)定，只要符合公共利益原則的土地征收，無(wú)論是個(gè)人或者國(guó)家單位，都可以提出征地申請(qǐng)，然后由地區(qū)專員負(fù)責(zé)審核。征地程序比較簡(jiǎn)單，分為三個(gè)步驟：首先，征地部門提出申請(qǐng)，地區(qū)專員負(fù)責(zé)審核，有必要的時(shí)候，需提交到法院判定；其次，由地區(qū)專員跟被征對(duì)象協(xié)商補(bǔ)償方式；最后，賠償階段，征地工作正式展開(kāi)。德國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是比較細(xì)的，包括征地補(bǔ)償費(fèi)，即被征地的土地所有權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用；營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償；地面附著物的賠償?shù)?。德?guó)征地賠償額的確定也是按照市場(chǎng)價(jià)格給予賠償。不過(guò)，具體操作程序有一些不同，他們是委托房地產(chǎn)評(píng)估委員會(huì)對(duì)被征收的土地進(jìn)行評(píng)估，得出合理的賠償額。如果被征地人不服這個(gè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定數(shù)額，可以通過(guò)向法院提請(qǐng)?jiān)V訟，獲得合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
　　二 三種類型國(guó)家征地制度下農(nóng)民權(quán)益的比較分析
　　根據(jù)可行能力的公平理論分析，農(nóng)民的土地權(quán)益至少包含兩項(xiàng)內(nèi)容，一是土地本身的價(jià)值需要得到公正補(bǔ)償，二是土地所具有的社會(huì)保障功能，需要在被征地中獲得等價(jià)值的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由于這三個(gè)階段的征地制度相對(duì)比較典型，在這三個(gè)發(fā)展階段下，被征地農(nóng)民的權(quán)益現(xiàn)狀也是各不相同。例如，公共利益的范圍認(rèn)定中，補(bǔ)償方式是適當(dāng)補(bǔ)償、公平補(bǔ)償或完全補(bǔ)償，以及是否是提前補(bǔ)償原則，是否有完善的管理機(jī)構(gòu)、是否有合理而有效的救濟(jì)機(jī)制（見(jiàn)下表），這些要。對(duì)保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益至關(guān)重要。以下分別從這些方面進(jìn)行比較分析，探討農(nóng)民的土地權(quán)益狀況。
　　說(shuō)明：產(chǎn)權(quán)是指農(nóng)民手中土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，制度是指征地制度的法律體系、管理機(jī)制等組合，救濟(jì)機(jī)制主要是仲裁和司法程序的救濟(jì)。補(bǔ)償方式中，完全補(bǔ)償是指按照市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，公平補(bǔ)償是指綜合參考各方面而確定的中等補(bǔ)償方式，適當(dāng)補(bǔ)償是最低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
　　由上表可見(jiàn)以下特征：
　　第一，發(fā)展中國(guó)家農(nóng)民的權(quán)益受損最嚴(yán)重，土地制度的不完善，導(dǎo)致救濟(jì)機(jī)制的失靈，“適當(dāng)補(bǔ)償”導(dǎo)致的補(bǔ)償價(jià)格跟土地市值相差巨大的現(xiàn)象普遍。根據(jù)可行能力的公平理論，農(nóng)民首先需要獲得土地權(quán)益的制度保障，也就是功能性活動(dòng)得到保證；其次，是可行能力的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，也就是制度的執(zhí)行情況。發(fā)展中國(guó)家因?yàn)橹贫炔煌晟?，?dǎo)致執(zhí)行起來(lái)無(wú)法可依，農(nóng)民的土地公平權(quán)益受到多方面的侵害。
　　第二，中等發(fā)達(dá)國(guó)家，征地制度相對(duì)比較完善，管理機(jī)構(gòu)分工也更加明確。為了緩和社會(huì)矛盾，中等發(fā)達(dá)國(guó)家的征地補(bǔ)償價(jià)格有所提高，農(nóng)民的權(quán)益受到較多保護(hù)。不過(guò)，由于各國(guó)的國(guó)情不一樣，所以有的采用公有制，有的采用私有制，以及制度的路徑依賴因素，依然普遍存在公共利益范圍比較寬泛，征地范圍過(guò)寬等不合理現(xiàn)象，一般都是采用適當(dāng)補(bǔ)償或者公平補(bǔ)償。
　　第三，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍是土地私有制，征地制度完善，征地程序比較合理，救濟(jì)機(jī)制也較完善，所以農(nóng)民的權(quán)益達(dá)到較高的水平，可以拿到跟市場(chǎng)價(jià)值相近的征地補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國(guó)家征地制度采用“完全補(bǔ)償”方式。
　　三 土地權(quán)益保護(hù)的公平政策選擇
　　綜合以上分析，針對(duì)我國(guó)的征地改革現(xiàn)狀，本文建議我國(guó)應(yīng)建立土地發(fā)展權(quán)機(jī)制，構(gòu)建土地稅費(fèi)體系。土地發(fā)展權(quán)，是指土地在本身具有的使用屬性的情況下，變更為另外一種使用屬性的土地利用方式的權(quán)力。創(chuàng)建土地發(fā)展權(quán)機(jī)制，能使土地的管理變得更加規(guī)范，同時(shí)也能使農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中土地的增值收益。對(duì)土地發(fā)展權(quán)的規(guī)定，能使政府按照規(guī)劃來(lái)開(kāi)發(fā)土地，保證土地的合理開(kāi)發(fā)，避免土地所有者違規(guī)開(kāi)發(fā)的情況。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“漲價(jià)歸公”的土地治理方式，其實(shí)也是土地發(fā)展權(quán)的一種體現(xiàn)。中國(guó)大陸地區(qū)目前還沒(méi)有土地發(fā)展權(quán)的法律規(guī)定，但是實(shí)際運(yùn)作中，我們還是能看到土地發(fā)展權(quán)的影子。例如，農(nóng)田保護(hù)制度就是土地發(fā)展權(quán)限定的一種，但還是不完善的一種制度，因?yàn)楫?dāng)前的模式，只規(guī)定了農(nóng)民有維護(hù)土地利用方式不變的義務(wù)，還沒(méi)規(guī)定農(nóng)民享受土地利用方式改變所能獲得的收益分配的權(quán)力。英美等國(guó)家的土地發(fā)展權(quán)制度是土地制度的一個(gè)重要部分，充分保證了農(nóng)民跟政府權(quán)力義務(wù)的均衡。
　　根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，政府和企業(yè)獲得了征地收益的60%～80%，村集體獲得25%～30%，農(nóng)民僅獲得5%～10%。所以，要改變政府土地財(cái)政的現(xiàn)狀，必須設(shè)計(jì)一套制度，讓政府有一定的利益驅(qū)動(dòng)，能把保障農(nóng)民權(quán)益納入到政府驅(qū)動(dòng)力里面。其中，構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)制度，形成土地稅費(fèi)體系是值得借鑒并實(shí)踐的。
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