雙保博弈的歷史重量

十年間，湖南省年均審批新增建設(shè)用地30余萬畝，科學(xué)劃定并嚴(yán)格保護(hù)了全省5040萬畝基本農(nóng)田，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田近400萬畝，全省耕地連續(xù)12年實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，單位GDP建設(shè)用地消耗下降22%，一串串火熱的數(shù)字，讓這段歷史有了沉甸甸的重量。

歷史有重量嗎？

時間是對這一問題最好的解答。從 2002到2012，從十六大到十八大，10年一個刻度。當(dāng)我們從土地這個現(xiàn)代化源動力的視角回首瀟湘10年奮發(fā)的歷程，一串串火熱的數(shù)字，隨即撲面而來，讓這段歷史有了沉甸甸的重量。

十年間，全省年均審批新增建設(shè)用地30余萬畝，各類科學(xué)發(fā)展用地需求實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。實(shí)施環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設(shè)重大工程，科學(xué)劃定并嚴(yán)格保護(hù)了全省5040萬畝基本農(nóng)田，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田近400萬畝，全省耕地連續(xù)12年實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。節(jié)約集約用地水平不斷提高，“十一五”全省生產(chǎn)總值年均增長14.5%，單位GDP建設(shè)用地消耗下降卻高達(dá)22%，億元GDP新增用地消耗面積降低到10.85公頃……

這一組組數(shù)據(jù)，記錄著黨的十六大以來湖南國土資源系統(tǒng)認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞“四化兩型”富民強(qiáng)省戰(zhàn)略，主動作為，積極應(yīng)對，著力破解資源保障難題的成績，也鐫刻著國土資源管理改革探索的足跡。這是彌足珍貴的歷史答卷。

保發(fā)展——芙蓉國里盡朝暉

加快發(fā)展，用地有保障嗎？

世紀(jì)之初看湖南，已進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中期，但全省經(jīng)濟(jì)人均水平偏低，綜合競爭力不強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡的問題沒有根本改變，發(fā)展不足仍然是湖南最大的現(xiàn)實(shí)。加速后發(fā)趕超，實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省的夢想，生動地詮釋了數(shù)千萬湖湘兒女奮起直追的焦灼。然而，正是這種加速度的趕超進(jìn)程，催生了日益突出的發(fā)展瓶頸問題——土地供需失衡，用地缺口嚴(yán)重。

據(jù)統(tǒng)計(jì)， “十五”期間，湖南用地缺口約為10萬公頃；“十一五”期間，國家每年下達(dá)湖南用地計(jì)劃僅有1萬公頃左右，而年用地需求在2萬公頃以上，計(jì)劃缺口很大；到了“十一五”末“十二五”初，大量發(fā)展用地需求與剛性的土地規(guī)劃計(jì)劃約束及資源稟賦間的矛盾更加尖銳。2011年，國家下達(dá)湖南用地計(jì)劃為1萬公頃，與此同時，全省160個重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求為1.8萬公頃，用地缺口達(dá)8000公頃，土地供需矛盾十分尖銳。

國土資源保障服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展任務(wù)如此艱巨，怎么辦？

“要以‘四化兩型’為引領(lǐng)，為湖南經(jīng)濟(jì)騰飛傾力打造資源保障‘航母’。”湖南省國土資源廳黨組書記、廳長方先知毫不猶豫地喊出湖南國土資源人決心保障服務(wù)科學(xué)發(fā)展的最強(qiáng)音，對國土資源能否保障支撐經(jīng)濟(jì)社會合理用地需求這一疑問做出了最好的實(shí)踐詮釋。

圍繞保發(fā)展這一中心任務(wù)，湖南國土資源系統(tǒng)在歷屆廳黨組的帶領(lǐng)下，科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施省市縣鄉(xiāng)四級土地利用總體規(guī)劃，有效優(yōu)化各類各業(yè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局與時序。積極推行差別化用地，科學(xué)統(tǒng)籌區(qū)域用地需求，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)供地政策。建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代土地管理制度，引入了市場機(jī)制，使土地由無償、無期限、無流動向有償、有期限、有流動轉(zhuǎn)變。出臺了關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃管理、嚴(yán)格建設(shè)用地審批、規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等意見，千方百計(jì)擴(kuò)增量、盤存量、強(qiáng)管理，經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展合理用地需求實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。2006-2010年，全省批準(zhǔn)各類建設(shè)用地186萬畝。

項(xiàng)目建設(shè)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“牛鼻子”，扭住了這個“牛鼻子”，就贏得了發(fā)展主動權(quán)。十六大以來，湖南省委省政府高瞻遠(yuǎn)矚，大手筆推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、環(huán)長株潭城市群兩型社會改革試驗(yàn)及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地各業(yè)發(fā)展項(xiàng)目精彩紛呈，建設(shè)用7f43d1f7552cc078bbbcfb191cd80825地需求十分強(qiáng)勁。為此，湖南省國土資源廳將保障服務(wù)重大項(xiàng)目“落地生根”作為年度重大政治任務(wù)來落實(shí)，著力從規(guī)劃、計(jì)劃、占補(bǔ)、審批、服務(wù)等方面保障重大項(xiàng)目用地落實(shí)。每年年初都對重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求和保障工作進(jìn)行認(rèn)真分析和統(tǒng)一部署，對高速公路、鐵路等重點(diǎn)建設(shè)工程，省廳還以項(xiàng)目為單位，組織市縣召開專門的工作部署會，提高認(rèn)識，明確任務(wù)，將任務(wù)分解到以天計(jì)、以時計(jì)，并層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。對重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地報批改變以往的“下報上批”的工作模式，實(shí)行“主動服務(wù)、提前介入、超前部署、及時跟進(jìn)”。 2006-2010年，累計(jì)落實(shí)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施和新型工業(yè)化等重點(diǎn)項(xiàng)目用地134.6萬畝，占用地總量的72.4%，有效保障了全省重大項(xiàng)目等合理用地需求，為“四化兩型”注入了強(qiáng)勁的資源動力。

守紅線——桃花源里可耕田

地大物博，土地應(yīng)有盡有？

黨的十六大以來，湖南在后發(fā)趕超中展示出驚人的速度，投資、消費(fèi)和出口的三駕馬車勁頭十足，城鎮(zhèn)化率2011年達(dá)45.1%。在城市用地需求劇增的同時，農(nóng)村建設(shè)用地總量不減反增，亂占耕地的勢頭時強(qiáng)時弱……在三湘大地從未有過的發(fā)展 “熱度”面前，湖南強(qiáng)烈感受到土地危機(jī)——怎樣既在短期內(nèi)確保過去上百年未曾有過的用地需求，又避免碰觸耕地紅線？怎樣既考慮資源的可持續(xù)性，又兼顧中國的社會基礎(chǔ)和湖南發(fā)展的現(xiàn)實(shí)可行性？怎樣既有統(tǒng)一的總體目標(biāo)，又與現(xiàn)代化的動態(tài)過程相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省夢想？

“必須立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守住我們賴以生存發(fā)展的根基；必須拓寬視野，創(chuàng)新思路，千方百計(jì)保障科學(xué)跨越發(fā)展的必要用地?！睂τ谶@樣的形勢，方先知說，“這是一場只能勝不容敗的耕地保護(hù)戰(zhàn)?！?/p>

嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任制。與各市州簽訂《湖南省土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任書》，耕地保護(hù)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)離任審計(jì)制，將耕地保護(hù)作為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重要內(nèi)容，同時注重加強(qiáng)部門聯(lián)動與配合，與省農(nóng)業(yè)廳建立了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)聯(lián)席會議機(jī)制，與紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)建立了共同辦案和案件移送制度，衡陽、株洲等地由政府出臺了耕地保護(hù)獎勵辦法，永州、衡陽等地建立了基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督信息員制度，隆回組建村級耕地保護(hù)協(xié)會，冷水灘推行村組耕地保護(hù)信息員制度。2011年在全國耕地年度占補(bǔ)平衡考核中排名第四，在國務(wù)院五部局組織的5年耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)總考評中排名第5，獲評先進(jìn)級別。

紅線要守，也更要建。十六大以來，湖南嚴(yán)格按照國家有關(guān)要求，結(jié)合實(shí)際不斷加大土地整治力度，積極探索“田、水、路、林、村”綜合整治的新路子。

建立完善了農(nóng)村土地整治法規(guī)政策體系，在全國率先出臺了《湖南省土地開發(fā)整理?xiàng)l例》和《湖南省耕地質(zhì)量管理?xiàng)l例》，將農(nóng)村土地整治工作上升到地方性法規(guī)的高度予以明確。2009年，省委省政府下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的意見》和《農(nóng)村土地綜合整治工作考核辦法》。確立了實(shí)施“千村示范萬村整治”的目標(biāo)，明確了工作任務(wù)、措施和要求，將農(nóng)村土地整治列為耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，每年層層嚴(yán)格考核，確保土地整治的數(shù)量和質(zhì)量。

2010年5月，環(huán)洞庭湖地區(qū)千萬畝基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目正式通過國家審批。由此上溯，十六大以來，湖南已全面啟動全省600個村的土地綜合整治，共實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目6287多個，整治土地441.58余萬畝，補(bǔ)充耕地91.97萬畝，平均每年7.66萬畝，連續(xù)12年實(shí)現(xiàn)了耕地“占補(bǔ)平衡”；建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田近400萬畝，新建和改造溝渠9.5萬公里，新修和改善田間道、生產(chǎn)路6萬余公里，做到了田塊規(guī)整、集中連片，旱能灌、澇能排，生產(chǎn)運(yùn)輸方便，對提高糧食產(chǎn)能發(fā)揮了極其重要的作用，為建設(shè)“四化兩型”打下了堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

抓節(jié)約——敢教日月?lián)Q新天

用地?zé)o限制？

從2002到2012，在這10年間，湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了前所未有的深刻變化，仍然不減速度的經(jīng)濟(jì)增勢，在為小康社會打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的同時，來到一個關(guān)鍵路口：一邊是建設(shè)用地需求持續(xù)增長，耕地總量和人均占有量不斷減少；一邊是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型步入關(guān)鍵期，資源環(huán)境瓶頸進(jìn)一步加重……嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)倒逼國土資源管理全面走上節(jié)約集約道路。

規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約。湖南堅(jiān)持規(guī)劃先行，加快推進(jìn)全省土地利用總體規(guī)劃修編，統(tǒng)籌安排土地利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序。積極探索土地利用規(guī)劃進(jìn)村工作。在長沙等地試點(diǎn)推進(jìn)村級規(guī)劃合一，通過編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌村域內(nèi)土地利用、村莊建設(shè)、國土整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)。完善規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，實(shí)行重大規(guī)劃銜接制度、重大項(xiàng)目規(guī)劃審查制度、規(guī)劃動態(tài)管理制度和規(guī)劃實(shí)施評價制度。

嚴(yán)格監(jiān)管考核。全面運(yùn)行土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)。從2009年3月1日起，全省縣級以上國土資源管理部門全面運(yùn)行土地市場監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)。建立建設(shè)用地批后監(jiān)管、建設(shè)用地供應(yīng)備案制度和用地核查制度，對建設(shè)用地審批、供應(yīng)、利用和補(bǔ)充耕地、違法用地查處實(shí)行全程動態(tài)監(jiān)管。健全土地利用動態(tài)監(jiān)測體系。充分運(yùn)用現(xiàn)代遙感、信息等技術(shù)，及時全面準(zhǔn)確掌握每塊土地的類別、權(quán)屬、面積、分布和利用狀況，完善土地利用數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)土地資源變化信息的快速更新，對土地開發(fā)、利用、閑置等情況進(jìn)行適時監(jiān)測，定期公布監(jiān)測結(jié)果，并作為新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)安排的依據(jù)。健全國土資源、紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)及相關(guān)部門聯(lián)席會議制度和協(xié)作配合機(jī)制，對違反規(guī)劃計(jì)劃、未批先用、征地補(bǔ)償安置和補(bǔ)充耕地不到位的，及時制止，堅(jiān)決查處，嚴(yán)格問責(zé)。

完善引導(dǎo)節(jié)約集約用地機(jī)制。十六大以來，湖南省委省政府先后三次出臺文件，著力從規(guī)劃計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、考核評價、模式探索等方面完善政策體系，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。一是加大市場配置力度，全面落實(shí)經(jīng)營性國有建設(shè)用地招拍掛出讓制度，全省土地供應(yīng)招拍掛出讓比例由2003年的36%提高到2009年的89%，長沙、湘潭等地已實(shí)行網(wǎng)上招拍掛。二是積極探索節(jié)地型城市建設(shè)模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。在長沙新河三角洲、武廣客運(yùn)專線黎托客運(yùn)站等地開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)。新河三角洲實(shí)施人車分流節(jié)約集約用地新模式。與傳統(tǒng)開發(fā)相比，總建筑面積由300萬平米增加到600萬平米，容積率由2.0增至2.8，開發(fā)強(qiáng)度提高了40%，相當(dāng)于節(jié)約土地58.62公頃。黎托客運(yùn)站將兩個鐵路編組安排在一起，進(jìn)行立體疊加組合，利用地形高差實(shí)行人車豎向分流，按原規(guī)劃需基礎(chǔ)設(shè)施用地1093公頃，采用該節(jié)地模式，僅用地640公頃，預(yù)計(jì)節(jié)地率40%左右。

發(fā)展是硬道理，節(jié)約集約是大戰(zhàn)略。十六大以來，通過嚴(yán)格實(shí)施節(jié)約集約用地戰(zhàn)略，湖南科學(xué)發(fā)展取得明顯成效，長株潭城市群獲批全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，全省萬元GDP能耗下降20.4%，全省七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值增長31.1%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模工業(yè)增加值的比重達(dá)33%，為全面建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作出了有益探索。

今天，歷史又走到一個新的起點(diǎn)。處于又一個社會大變革、發(fā)展大轉(zhuǎn)折中的湖南國土資源事業(yè)，將在科學(xué)保護(hù)、合理開發(fā)利用資源，保障和服務(wù)“四化兩型”建設(shè)中發(fā)揮更大作用，為“兩個加快”、“兩個率先”作出更大貢獻(xiàn)。</