廣東外來工新政

　　
　　2011年12月12日，中山大學(xué)南校區(qū)梁琚堂。廣東省委常委、常務(wù)副省長肖志恒正在宣讀廣東省委書記汪洋的一封賀信：“‘圓夢計劃’通過每年資助萬名新生代農(nóng)民工接受本科或?qū)？凭W(wǎng)絡(luò)教育的形式，為新生代農(nóng)民工的成長提供了一條向上的通道?！薄跋Ｍ麄儫釔蹚V東、給力廣東，做廣東建設(shè)和發(fā)展的主人……”
　　“圓夢計劃”是由共青團廣東省委聯(lián)合廣東省教育廳等單位共同實施的項目，資助在粵務(wù)工青年參加以網(wǎng)絡(luò)遠程教育為主的高等學(xué)歷教育。這是廣東省近期推出的關(guān)于外來務(wù)工者的眾多新政之一。
　　在最近的人大代表選舉中，廣東省產(chǎn)生了超過70名外來務(wù)工人員代表，由此改變了中山市等地人大代表無外來工的歷史。幾乎與此同時，該省延續(xù)了從優(yōu)秀外來工中選拔基層公務(wù)員和事業(yè)單位職員的做法，并進一步打破學(xué)歷、戶籍限制，將學(xué)歷標準降低到中專。
　　惠及面更大的措施也在推行，最引人注目的是“積分入戶”政策。2011年前10個月，廣東已有10. 36萬名農(nóng)民工通過“積分入戶”城鎮(zhèn)。
　　除此之外，萬名外來工參加的“外來工廣東文化景觀游”、農(nóng)民工博物館建設(shè)等活動，都很吸引媒體眼球。
　　廣東省外來人口政策制定的主要參與者，省社科院勞動人口研究所原所長鄭梓楨告訴《望東方周刊》：“廣東省很多外來工政策都是幾年前就有了，由于大墩村事件等因素，最近政策比較密集，推廣力度也在加大?！?br/>　　通道制度有沒有變形
　　4年前，馬曉鳳和另外5名外來工一道，成為廣東省歷史上首批外來工人大代表。
　　6名先行者被賦予厚望?！爱斶x后媒體都來找我，當時我有點懵。我還收到很多來信，工友們也都來找我。”馬曉鳳告訴《望東方周刊》。
　　2011年，外來工人大代表再次成為輿論關(guān)注對象。超過70名外來務(wù)工人員在廣東省各地當選人大代表，值得注意的是，廣州市的3名人大代表中，有兩名產(chǎn)生在曾經(jīng)爆發(fā)涉外來工群體性事件的新塘鎮(zhèn)。
　　2011年6月，增城市新塘鎮(zhèn)大墩村，一名治保會工作人員勸阻外來工孕婦占道經(jīng)營時，雙方發(fā)生肢體沖突，進而引發(fā)了大規(guī)模聚眾滋事事件。
　　事后，時任廣州市長萬慶良說：“新塘事件反映了廣州在大量流動人口聚居區(qū)如何加強社會管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，服務(wù)還不夠完善，這對我們敲響了警鐘。”廣州市委市政府的主要負責(zé)人也多次表示要為外來工參政議政創(chuàng)造條件和渠道，讓“新廣州人真正融入廣州”。
　　選舉外來工為人大代表用意明確。9月21日的中共廣東省委機關(guān)報《南方日報》就此刊發(fā)評論：這是廣東暢通外來工表達渠道，從制度上打通外來工融入廣東的舉措之一。馬曉鳳說：“外來工當人大代表非常不容易，這是進步的體現(xiàn)?！?br/>　　參政議政的制度通道并不僅局限于人大。2011年7月，廣東省委十屆九次全會上，廣東省人力資源和社會保障廳廳長歐真志說，要從優(yōu)秀農(nóng)民工中吸收人才，參與社會管理。比如開展專項考試，讓他們到基層機關(guān)、事業(yè)單位工作，包括街道、社區(qū)等，這就增加了他們的參與權(quán)和歸屬感，也可以加強社會管理。
　　當月，廣東省發(fā)出《公告》，從優(yōu)秀工人、農(nóng)民中選拔250名基層公務(wù)員和事業(yè)單位職員，其中120個名額分配給外來務(wù)工者。這一數(shù)字，比2010年首次嘗試選拔的50名增加了一倍多。
　　120人中，包括機關(guān)公務(wù)員60名（30名為縣級人力資源社會保障、公安等部門公務(wù)員，30名為鎮(zhèn)街公務(wù)員）、事業(yè)單位職員60名（主要是與服務(wù)管理外來工密切相關(guān)的崗位）。
　　同樣身為廣東省首批農(nóng)民工人大代表的張志亞，如今已經(jīng)是深圳市坪山區(qū)家德工業(yè)園區(qū)經(jīng)理、黨支部書記。他告訴《望東方周刊》：“上任以來，我一直和外來人口打交道，為大家提供服務(wù)更方便?！?br/>　　盡管對這些措施不乏贊譽，但仍然有人對上述新政表示質(zhì)疑。
　　中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授陳天祥告訴《望東方周刊》：“這些政策都是象征性的。”持陳天祥的觀點的并非少數(shù)。制度通道打開的窗口過小，是持異議者的共同觀點。
　　2010年，廣東省開始決定從珠三角的優(yōu)秀外來務(wù)工人員中公開考錄基層公務(wù)員時，報名者寥寥。當時，有外來工認為報名條件門檻過高。盡管2011年門檻降低，但結(jié)果似乎也不理想。
　　據(jù)廣東省組織部門介紹，廣東2010年首批招錄的外來工公務(wù)員來自國內(nèi)11個省區(qū)市，大學(xué)以上學(xué)歷的占88%，平均28. 3歲?！爸贫葓?zhí)行過程中實際上是變形的，說是從工人中招收，一看簡歷全都是大學(xué)生，沒有讀過大學(xué)的很難考進去。”陳天祥說。
　　能入戶者仍是極少數(shù)
　　相比極少數(shù)人受惠的參政議政通道，惠及面更廣泛的“積分入戶”制度更加受到人們的關(guān)注。
　　2008年，當選人大代表不久的馬曉鳳提出了“吸引優(yōu)秀外來農(nóng)民工入戶城市戶籍”的提案。她認為這是她最重要的提案之一，“當時各地也有相關(guān)政策，但全省沒有統(tǒng)一，有的地方入戶條件放得比較寬，但像廣州這樣的地方就比較難?！?br/>　　馬曉鳳做過一些調(diào)研走訪，并常和工友聊天，了解外來工的需求。其他幾名代表的提案也反映了這種需求的普遍性。“我們幾個農(nóng)民工代表也經(jīng)常聯(lián)系交流，我們的提案很多是重合的，其中一個就是關(guān)于入戶籍的?！瘪R曉鳳說。
　　“很多人在廣州工作了很多年，有了房子和固定工作，很想在廣州安定下來但入戶無門。還有很多人，因為戶口問題，子女只能在老家留守?！瘪R曉鳳說，“放開戶籍地入口才是真正對外來工敞開懷抱。”
　　兩年后，廣東省統(tǒng)一政策正式出臺。2010年6月7日，省政府出臺《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》，對外來農(nóng)民工在學(xué)歷、技能、參加社保情況、居住年限、社會貢獻等方面進行量化評分，滿足積分要求后，可申請在城鎮(zhèn)落戶。
　　雖然有了政策，但對于龐大的外來工群體來說，夠上積分能入戶者仍是極少數(shù)。廣東對于積分落戶遵循“總量控制”的原則。2010年，全省農(nóng)民工入戶指標為10萬人。根據(jù)2010年進行的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，廣東省常住人口超過1. 04億人。這其中，戶口登記地在其他縣（市、區(qū)）且離開戶口登記地半年以上的人口為3128萬人，占常住人口的30. 00%，其中外省人口接近2150萬。
　　“個人素質(zhì)”很重要
　　鄭梓楨是廣東省“積分入戶”制度的主要設(shè)計者?？紤]到廣東省的人口承載能力、財政支付能力等諸多因素，他說：“政策制定時就沒有考慮讓所有人進來?！?br/>　　關(guān)于廣東省和珠三角的人口承載能力已有諸多討論。盡管尚無定論，但取得較大共識的是，要將外來人口和本地人口的社會保障等待遇全部拉平，富裕如廣東省，當下也無能為力。
　　這從兩組數(shù)據(jù)一望可知。
　　2011年7月公布的數(shù)據(jù)顯示，廣州登記流動人口數(shù)量為726萬，基本相當于戶籍人口。截至2010年11月1日零時，東莞市常住人口為822萬人，其中，至少630萬以上的人口為非東莞戶籍人口。盡管經(jīng)歷金融危機的沖擊，大量外來人口外流，但是外來人口的比例仍然高達將近77%。根據(jù)2011年10月底的數(shù)據(jù)，深圳登記在冊的非戶籍人口達到了1280萬人，這一數(shù)據(jù)占到全市總?cè)丝诘?5%。
　　另一個參考指標來自國務(wù)院參事、全國人大教科文衛(wèi)委員會委員馬力，他曾測算過，若要完全拉平城市居民和農(nóng)民間的待遇差距，政府每年的一次性投入需達到人均33萬元。
　　本地人口和外地人口的嚴重倒掛，使得“積分入戶”顯得成效不彰。例如，深圳市在2010年獲得了4600個指標，顯然不夠解渴。但是，面對數(shù)倍于本地戶籍人口的常住人口，要短期實現(xiàn)所有待遇一致也不現(xiàn)實。
　　鄭梓楨說：“積分入戶”主要是做政策引導(dǎo)。廣東省只是出一個指導(dǎo)政策，具體的由各市來做。廣東省拿這個考核21個市，看他們有沒有執(zhí)行，執(zhí)行得怎樣。農(nóng)村人口進城是大勢所趨，我們要做的首先要提高思想覺悟，只要有可能，接下來會加大力度。
　　導(dǎo)向作用還體現(xiàn)在對外來工的選擇：尤為明顯的是，在個人素質(zhì)、社保情況、社會貢獻等眾多指標中，個人素質(zhì)在“積分入戶”的整個指標體系中占有較高比重，體現(xiàn)了這一政策向高學(xué)歷、高技能人才傾斜的導(dǎo)向。
　　在廣東經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的大背景下，這一舉動自然而然地被認為是廣東爭奪人才，改善勞動力結(jié)構(gòu)的有效之道。
　　反對者亦有。一位當?shù)匮芯空吒嬖V《望東方周刊》，廣東不應(yīng)該主要通過吸引外來人口來解決轉(zhuǎn)型升級的問題?！斑@個說法比較動聽”，但是，廣東自己有9000萬人口，有足夠的智力資源，沒有理由舍近求遠?！八?，外來人才進入的通道，象征意義大于實際意義?！?br/>　　
　　各個層面的平等化
　　“積分入戶”政策無力全面普及，廣東省幾乎在同期推出了力求涵蓋所有外來人口的措施。2009年年底推出的《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009- 2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）在不少方面可謂領(lǐng)全國之先。
　　鄭梓楨是《規(guī)劃綱要》第一稿的主持者。與“積分入戶”政策的制定不同，“‘積分入戶’是我們先做，然后省委省政府吸取我們的意見，《規(guī)劃綱要》則是省里提出讓我們做的?！?br/>　　在《規(guī)劃綱要》中，廣東省確定推進基本公共服務(wù)均等化的首要原則是“公平優(yōu)先，兼顧效率”。
　　在推進基本公共服務(wù)均等化的保障機制方面，《規(guī)劃綱要》在“調(diào)整完善財政體制”之后，提出“實施人口遷移”，“通過實施人口遷移，將流動人口納入基本公共服務(wù)均等化范圍”。
　　《規(guī)劃綱要》將基本公共服務(wù)的內(nèi)涵總結(jié)為基礎(chǔ)服務(wù)類和基礎(chǔ)保障類兩方面，分別涵蓋公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通和生活保障（含養(yǎng)老保險、最低生活保障、五保）、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障各四項內(nèi)容。
　　鄭梓楨說：“這八個方面，有六方面是完全平等的。養(yǎng)老保障，就業(yè)保障，外來工都可以買，公務(wù)員外來人員也可以考。做得不夠的是住房保障和公共教育，現(xiàn)在可以隨意租賃，但公租房廉價房沒有做到平等；公共教育正越來越平等，但還有差別。差別在哪兒？不能保證進公立學(xué)校?！?br/>　　盡管藍圖已出，但針對外來工的基本公共服務(wù)在不同人群間的評價依然參差不一。
　　來自湖南的王淮（化名）是一名出租車司機。年過不惑的他已獨自一人在東莞工作了7年多。開了好幾年車，他的五險一金從沒買過，“公司不給上”。不過他還是自己買了“意外傷害險”。他告訴《望東方周刊》：“有的企業(yè)給上保險，也和本地人差距很大。本地人交一千多，外地人就一兩百?！?br/>　　相比私營企業(yè)，國有企業(yè)的保障情況更好。馬曉鳳說：“我們同工同酬，醫(yī)保、社保都有。”但差別也存在，而且“也是逐步完善的，社保本來都有，醫(yī)保后來有，這兩年開始交公積金?！?br/>　　廣東省社會科學(xué)院競爭力研究中心主任丁力告訴《望東方周刊》：“廣東從積極的角度給外來人口通道，這種舉措反映了廣東政府的誠意和善意，但是中央的游戲規(guī)則變動之前，廣東無能力埋大單?！?br/>　　“中央要給明確說法，誰為跨省域的流動人口的福利埋單？遷出地政府要不要承擔責(zé)任？”丁力說。
　　陳天祥說：“外來工不僅僅是廣東問題，這是城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)的問題，不是短期內(nèi)能夠解決的。”
　　需要統(tǒng)籌的財政賬
　　對于存在的差距，目前較大的共識是，基本公共服務(wù)要保障的是“底線均等”。
　　正如《規(guī)劃綱要》中寫的：均等化并不是強調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務(wù)，其實質(zhì)是“底線均等”。
　　但對于“底線均等”的量化目標，尚未有人提出量化結(jié)果。
　　和廣東省相似，馬力也曾退而求其次，測算了另一個數(shù)據(jù)：如果僅僅向農(nóng)民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和市政設(shè)施四項基本的公共服務(wù)，則平均每人每年需增加投入3000元。這一數(shù)據(jù)，也可作為外來工群體的參考。
　　2010年，廣東省全省人均基本公共服務(wù)支出為1232元，經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)，人均基本公共服務(wù)支出也不過1321元。
　　廣東省近年來在民生方面的支出一直有可觀增長。從2007年到2010年全省的基本公共服務(wù)支出依次是723. 8億元、941億元、1075億元和1287億元，每年都超過當年的GDP增長幅度。
　　截至2010年，廣東省已經(jīng)連續(xù)20年財政收入總量居全國之首。不過，財政實力雄厚的廣東，也有一本難念的經(jīng)。
　　作為改革前沿，踐行“讓一部分人先富起來”的同時，廣東省的發(fā)展失衡也極為嚴重。據(jù)2005年的一項數(shù)據(jù)，廣東全省68個縣（市），面積占全省總量的83. 8%，人口占全省總數(shù)的63. 2%，但財政收入僅占6. 5%。
　　除了要面對數(shù)千萬外來人口愈發(fā)強烈的需求之外，廣東同樣要面對本省東西兩翼、粵北山區(qū)等經(jīng)濟發(fā)展較為落后地區(qū)的發(fā)展難題，這些在廣東省財政支出序列中自然處于重要地位。
　　在2011年年初的廣東省十一屆人大四次會議上，廣東省設(shè)定了2011年的新目標，廣東省級財政支出中有42. 44%將用于均衡區(qū)域基本公共服務(wù)水平、幫助市縣增強發(fā)展后勁；有35. 27%將用于改善民生、提供基本公共服務(wù)，兩項合計占總支出的77. 71%。
　　具體到各地市，又面臨著另外的難題。
　　目前外來工最為關(guān)心的問題之一是子女入學(xué)教育。但教育問題，尤其是義務(wù)教育問題，正是地方政府事權(quán)與財權(quán)不相匹配的主要表現(xiàn)所在?；鶎诱缲撝饕霓k學(xué)任務(wù)，但其財政收入無法提供足夠的支持，這已是老生常談。
　　2010年，廣州下發(fā)文件：以后凡在廣州居住半年以上，有固定住址、固定工作和收入來源的來穗務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工，可為其6至15周歲的同住子女申請接受義務(wù)教育。2011年，廣州市財政安排專項資金5000萬元，用于推進來穗務(wù)工就業(yè)人員隨遷子女接受義務(wù)教育工作。
　　然而另一個值得注意的事實是，目前即便在省會廣州，所有義務(wù)教育階段非廣州戶籍學(xué)生51. 09萬人中，在公辦學(xué)校就讀的人數(shù)也不到一半，為20. 51萬人。在僧多粥少的局面下，“積分入戶”政策的導(dǎo)向作用再次發(fā)揮：優(yōu)秀外來工子女更可享受本市戶籍學(xué)生義務(wù)教育免學(xué)雜費和課本費的政策。
　　新生代新政策
　　馬曉鳳的孩子還不到3歲，尚沒有上學(xué)的煩惱。而且，她已經(jīng)基本滿足了“積分入戶”的條件，這將成為她給孩子最好的禮物。這位十多年前高中畢業(yè)后就來到廣東打工的東北妹子，已經(jīng)打算把自己的未來寄托在這個城市。
　　王淮卻做出了完全不同的選擇。“2008年金融危機以后，生意差了很多。不過總的來說，在這兒賺錢的機會還是比在老家多，”王淮說，隨即他話鋒一轉(zhuǎn)，“但我沒打算在東莞落戶，我在老家有地有房，這兒房子一萬多一平米，誰買得起？”
　　2011年6月份舉行的加強和創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理暨全國“一盤棋”機制建設(shè)會議提供的最新監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，67. 8%的流動人口希望落戶于大城市。這一數(shù)據(jù)的背景是新生代流動人口正成為這一群體的多數(shù)，其中“80后”就達到42. 8%。新生代流動人口思想活躍、精力充沛、社會影響力較上一代加大，他們提高收入、融入城市的愿望也更為迫切。
　　新生代農(nóng)民工不僅僅是一個新名詞，這一群體體現(xiàn)出的新特性正使其成為轉(zhuǎn)型中國的一股重要力量。本刊記者從權(quán)威渠道獲悉，中央有關(guān)部門十分重視對此群體的研究。
　　鄭梓楨說：“改革開放之初，農(nóng)民工過來只想賺錢，勞保住房都沒有要求，更不要說當人大代表。發(fā)展到現(xiàn)在，不光是子女讀書、入戶問題，更高的要求還在后面?！?br/>　　張志亞說：“我跟基層打交道多，新生代勞務(wù)工和上一代不一樣，他們文化水平高一些，不光追求工資，還有更多追求，他們想融入城市，還想要向上流動的空間?！?br/>　　針對新生代農(nóng)民工展現(xiàn)出的新特性，廣東省亦在做探索。2011年8、9月，共青團廣東省委、廣東省人力資源和社會保障廳等共同舉辦的廣東首屆新生代農(nóng)民工“玫瑰節(jié)”，試圖解決農(nóng)民工婚戀問題。除此之外，廣東省還發(fā)起了青年產(chǎn)業(yè)工人作家協(xié)會、青工手
　　“圓夢辦”的理想
　　“圓夢計劃”也是最新產(chǎn)物之一。這一計劃最初緣起于深圳富士康事件，“圓夢計劃”聯(lián)席會議辦公室相關(guān)負責(zé)人告訴《望東方周刊》，那之后，團廣東省委開始反思并“深入了解他們最迫切、最核心、最基本、最普遍的訴求”。
　　為此，2010年10月，共青團廣東省委主要負責(zé)人率10多名團干部赴東莞長安鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，用5個工作日的時間與青年農(nóng)民工在流水線工作、在飯?zhí)糜貌汀⒃诓賵龌顒?。同時，他們與北京大學(xué)戰(zhàn)略研究所團隊開展專題調(diào)研。經(jīng)過反復(fù)論證，團廣東省委推出了“圓夢100——新生代農(nóng)民工骨干培養(yǎng)發(fā)展計劃”。
　　這項網(wǎng)絡(luò)遠程教育計劃有著和一般網(wǎng)絡(luò)教育明顯不同的特點。其最大區(qū)別在于，“圓夢計劃”增設(shè)了黨團知識模塊，“目的在于幫助農(nóng)民工學(xué)員了解黨、擁護黨、熱愛黨，并影響帶動身邊的工友們永遠跟黨走，培養(yǎng)一批黨團組織在基層一線的工作骨干”。
　　新生代農(nóng)民工正處在世界觀、人生觀和價值觀形成的關(guān)鍵時期，為此，“圓夢100”班還將配備1位“人生導(dǎo)師”，主要由社會各界青年精英代表擔任，“主要職責(zé)為引導(dǎo)學(xué)員堅定理想信念，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀”。
　　2011年上半年，“圓夢計劃”在北大開辦春季班，招生100人。到年底，招生規(guī)模迅速擴大至1萬人。為此，廣東省通過財政資金、社會捐助、合作院校減免學(xué)費等方法為農(nóng)民工學(xué)生減免了絕大部分費用，目前總投入超過1億元。
　　在12月12日的入學(xué)典禮上，教育部副部長魯昕透露，下一步教育部將組織更多的高校參加實施“圓夢計劃”，為更多的新生代產(chǎn)業(yè)工人圓大學(xué)夢。
　　作為先行者的廣東省，對于“圓夢計劃”也賦予了諸多希望。省“圓夢辦”負責(zé)人表示，希望此項計劃能夠助推廣東經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，同時希望計劃成為推動新生代農(nóng)民工群體“自我管理、自我服務(wù)”的骨干培養(yǎng)工程，以及“黨在新生代農(nóng)民工群體中基本可依靠力量的培養(yǎng)工程”。