“四位一體”的村民自治新模式探析

　　作者簡介：劉衛(wèi)常（1975- ），女，湖南婁底人，中共婁底市委黨校馬列教研室講師，主要研究方向為民主政治、公共管理。
　　 摘 要：“四位一體”的村民自治新模式是以村黨支部為領(lǐng)導核心、村民代表會議為決策主體、村民委員會為執(zhí)行主體、村務監(jiān)事會為監(jiān)督主體的新型村級治理組織構(gòu)架。構(gòu)建“四位一體”的村治新模式，有利于消除村民自治中的不和諧因素，化解村官信任危機，促進村治組織架構(gòu)中各主體之間的良性互動。當前，要理順村治新模式中“四駕馬車”之間的關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)力的相互平衡與制約，推進基層民主不斷完善與發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：四位一體；村民自治；新模式
　　 中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）01-0043-03
　　
　　在過去的幾十年里，以“四個民主”為核心的農(nóng)村基層自治取得了明顯的成效。進入2l世紀以來，面對農(nóng)村一系列新的問題，村民自治出現(xiàn)了“成長的煩惱”和“發(fā)展困境”。［1］確實，在目前的村民自治運作模式中存在著不少問題：村支兩委爭權(quán)不和、相互扯皮、遇事推托；村務公開的內(nèi)容往往“云山霧罩”，誰也看不明白；村里極少召開村民大會或村民代表會議，大小事情都是村干部說了算，村民自治成了“村委自治”或“村委主任自治”；一些村干部主觀武斷，胡亂決策，以權(quán)謀私，貪污腐敗，嚴重損害了群眾利益，而由此引發(fā)的干群矛盾所造成的群體性上訪、抗議事件，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，等等。面對“困境”，當前必須突破原有的發(fā)展模式，著力進行制度創(chuàng)新，建立“四位一體”的村治新模式，使村民自治得以不斷完善和發(fā)展。
　　一、“四位一體”的村民自治新模式的內(nèi)涵
　　近年來，從河北青縣模式中的村民代表會議、浙江溫嶺模式中的民主懇談會，到廣東蕉嶺模式中的村務監(jiān)事會、江蘇連云港海州區(qū)的“三會村治”，這些位于中國大江南北的不同縣級行政單位，率先點亮了農(nóng)村治理探索之路的航燈，村民自治模式得到不斷創(chuàng)新和發(fā)展。筆者認為，當前可整合這些創(chuàng)新模式，著力構(gòu)建以村黨支部為領(lǐng)導核心、村民代表會議為決策主體、村委會為執(zhí)行主體、村務監(jiān)事會為監(jiān)督主體的“四位一體”的新型村級治理組織構(gòu)架，使村黨支部、村民代表會議、村委會、村務監(jiān)事會這“四駕馬車”并駕齊驅(qū)、相互制衡、協(xié)同治理。這種格局有利于進一步發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導核心作用，理順村支兩委關(guān)系，加強村務監(jiān)督，遏制村官腐敗，提高農(nóng)民的參政意識和民主意識，有利于破解村民自治中存在的難題，推進基層自治更上一個臺階。
　　二、“四位一體”的村民自治新模式對推進基層民主政治發(fā)展的現(xiàn)實價值
　　黨的十六大提出了“完善村民自治，健全黨組織領(lǐng)導下的充滿活力的村民自治機制”［2］的要求。十七大報告也指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”［3］創(chuàng)建“四位一體”的村民自治新模式，對推進基層民主發(fā)展具有重要的現(xiàn)實價值。
　　1．“四位一體”的村治新模式有利于消除村民自治中的不和諧因素，使農(nóng)民真正享受民主帶來的實惠，讓民主制度在基層扎根
　　構(gòu)建“四位一體”的村民自治模式，徹底變革過去“村兩委”的組織構(gòu)架和治理模式，能有效破解原組織結(jié)構(gòu)所出現(xiàn)的制度效率低下的問題，不僅可以改善村級治理機制，保障村民行使民主權(quán)利，也可打破固有的利益格局，有利于更好、更快地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟；不僅能監(jiān)督“村兩委”權(quán)力的行使，使權(quán)力在陽光下透明運行，還能保障信息的暢通和村務處理的透明與公正，切實維護農(nóng)民利益，確保農(nóng)村社會的和諧與發(fā)展。在這種新模式下，農(nóng)民真正當家作主，享受到民主帶來的實惠，他們就會擁護這種民主，傳承這種民主，使民主制度深深扎根于農(nóng)村。正如亨廷頓所說：“如果農(nóng)民默許并認同現(xiàn)存的社會制度，他們就會為該制度提供一個穩(wěn)定的基礎(chǔ)。如果它積極反對這個制度，它就會成為革命的載體?！保?］
　　2．“四位一體”的村治新模式有利于化解村官信任危機，解決村民的民主訴求，改善基層生態(tài)環(huán)境
　　村官掌握的是社會性公共權(quán)力，有權(quán)力就要受監(jiān)督。徐勇指出：“受監(jiān)督的權(quán)力能夠把村民的意志更集中起來，村官行使權(quán)力便更有底氣……被監(jiān)督的權(quán)力更有力量?！保?］在我國目前的現(xiàn)狀下，由于缺乏有效的監(jiān)督制約機制，農(nóng)村中彌漫著對村官的信任危機。農(nóng)民對村官的不信任又導致大量的公共事務沒人辦、沒人管，造成了公共資源的極大浪費，影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。“由民做主”理念的確立，必然要求解決權(quán)力濫用和異化等問題。在“四位一體”的村民自治模式中，村務監(jiān)事會能有效地控制村干部的行為失范和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進村務公開化、透明化，從而減少村干部對村民利益的侵害，減少村民的不滿情緒以及村民與村干部的沖突。同時，村“兩委”也可以通過監(jiān)事會及時了解村民的所需、所想，使一些矛盾能就地、及時化解；而當村民對村干部產(chǎn)生誤解時，村務監(jiān)事會能協(xié)助“兩委”向村民解釋，及時消除誤解。這就能有效促進村民團結(jié)，緩解干群關(guān)系?？梢哉f，構(gòu)建“四位一體”的村民自治新模式，是化解村官信任危機、改善基層政治生態(tài)的一個重要舉措。這一模式既能使村民有效參與村莊事務的管理和決策，推動鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展，又因解決了對村權(quán)力的有效監(jiān)督而遏制了腐敗。
　　3．“四位一體”的村治新模式有利于促進村治組織架構(gòu)中各主體之間的良性互動，更好地優(yōu)化基層民主發(fā)展的環(huán)境
　　傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)是黨支部與村委會的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，村民代表會議制度很難有生存空間，無法對黨支部與村委會的權(quán)力產(chǎn)生有力的制衡作用?！八奈灰惑w”的村民自治模式形成了領(lǐng)導權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互促進又相互制約的村級公共權(quán)力制衡機制，能有效解決村民自治的現(xiàn)實困境。村黨支部領(lǐng)導全村包括村民代表會議的工作，但必須依據(jù)法律和黨內(nèi)條規(guī)辦事；村民代表會議是村內(nèi)的決策性權(quán)力組織，要向全體村民負責，接受監(jiān)督；村委會是執(zhí)行機構(gòu)，在不違反法律、法規(guī)的前提下，無條件地執(zhí)行村民代表會議所做出的決議、決定；村務監(jiān)事會對黨務、村務及村干部的行為進行監(jiān)督，把矛盾化解于未然之中，真正做到“給干部以清白，給村民以明白”。這種模式使農(nóng)村社會變得既具活力又穩(wěn)定有序。廣大農(nóng)民對決策的參與和監(jiān)督，不僅不會使決策效率低下，反而能增強決策的透明度和公信度，能有效防止決策失誤并提高決策的可行性。不僅如此，直接選舉、民主決策、公開監(jiān)督又能使腐敗現(xiàn)象得到有效遏制。
　　“四位一體”的村級治理模式能充分整合農(nóng)村各級各類資源，實現(xiàn)各主體之間的良性互動，從而充分調(diào)動村民的積極性，真正實現(xiàn)農(nóng)民當家作主，從整體上對村級工作進行全面規(guī)劃，促進又好又快發(fā)展，使基層民主有一個良好的政治環(huán)境。
　　三、理順村治新模式中“四駕馬車”之間的關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)力的相互平衡與制約，推進基層民主不斷完善與發(fā)展
　　“四位一體”的村民自治運行模式是基層民主進程中的一個新發(fā)展。這“四駕馬車”若并駕齊驅(qū)，則飛速前行；若相互推諉，則寸步難行。因此，要按照領(lǐng)導、決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的要求，分離村級自治權(quán)，構(gòu)建由村黨支部行使領(lǐng)導權(quán)、村民代表會議行使決策權(quán)、村委會行使執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)、村務監(jiān)事會行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)力框架，實現(xiàn)權(quán)力的均衡與制約，有效化解村級治理中的矛盾，不斷推進基層民主的發(fā)展。
　　1．發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導核心作用，統(tǒng)管全局
　　
　　從制度變遷的類型學角度看，“村民自治無論何時都必須依賴執(zhí)政黨的推動”［6］。黨的領(lǐng)導是村民自治健康發(fā)展的政治保證，沒有黨的領(lǐng)導就不可能有真正意義上的村民自治。然而，由于村黨支部和村委會權(quán)力界限不清，往往呈現(xiàn)兩委爭權(quán)現(xiàn)象，要么黨組織領(lǐng)導作用弱化，要么“黨政不分”、“以黨代政”，使村支兩委關(guān)系惡化。因此，如何將村黨支部的領(lǐng)導作用落到實處就成為村民自治中亟待解決的重要問題。
　　在村民自治中，黨支部的領(lǐng)導核心作用是由我國民主政治的性質(zhì)決定的，也是由農(nóng)村基層黨組織的地位和作用決定的。這就要求村黨支部在村級事務治理中善于加強領(lǐng)導，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，提高黨組織的影響力和凝聚力。村民委員會、村民代表會議、村務監(jiān)事會都必須在黨支部的領(lǐng)導下依法開展自治活動和各項工作。村黨支部的核心作用表現(xiàn)在：協(xié)調(diào)好村委會、村民代表會議、村務監(jiān)事會三者之間的關(guān)系；做好選舉工作，保證民主選舉的真實性、合法性，將能干事、會干事、愿干事的人通過民主選舉的渠道輸送到村級組織中來；廣泛收集民意，將上級黨和政府的政策制定成符合本地實際的措施、方案，完善經(jīng)濟管理、社會治安、移風易俗、計劃生育等方面的制度。村黨支部通過組織引導村民代表積極參政議政、科學決策，通過組織黨員帶動群眾落實村代會決議、實行民主管理、帶領(lǐng)黨員群眾對村委會和村政、村務工作進行監(jiān)督等活動，體現(xiàn)黨在基層的實實在在的領(lǐng)導。
　　2．確立村民代表會議的決策主體作用，實現(xiàn)民主、科學決策
　　村民自治制度的核心是村莊公共事務的民主決策，凡涉及村民利益的重大村務，均應召集村民代表會議由群眾民主決策。然而，在現(xiàn)行體制下，村民代表的產(chǎn)生以及村民代表會議的召開都在村干部的控制之中，村民代表會議很少召開。即使召集了，其議題往往是通報村務，很少討論、決定村莊公共事務。村務主要由村級領(lǐng)導班子或村莊“權(quán)力精英”決策、管理，這導致決策不民主甚至失誤，有損集體利益和群眾個人利益。
　　在“四位一體”的村治組織架構(gòu)中，村民代表會議是決策機構(gòu)，對村內(nèi)重大事務的決策具有最高權(quán)威性。它有權(quán)制定村規(guī)民約，有權(quán)聽取村委會的工作匯報和村務辦理情況，有權(quán)糾正村干部侵害村民利益的行為；對村干部有監(jiān)督評議權(quán)，對村里重大立項和收支預算有審批權(quán)，對不合格的村委會成員有撤換、補選的權(quán)力等。在村莊治理中，必須確立村民代表會議的決策作用，明確規(guī)定重要村務必須經(jīng)村民代表會議通過，否則就無效，以便做到民主、科學決策。同時，要通過制度和機制保障村民代表會議決策權(quán)的行使，充分發(fā)揮其在村莊治理中的作用；確保村民參與村內(nèi)事務的廣泛性和有效性，突出群眾的主體地位，使決策在最大程度上體現(xiàn)群眾意愿，體現(xiàn)村民當家作主的本質(zhì)。
　　3．加強村委會的日常管理職能，有效執(zhí)行村務決策
　　村民委員會是村務的執(zhí)行和管理機構(gòu)，負責村莊公共事務的具體管理和村務決策的執(zhí)行?？墒?，在實踐中，不少村民委員會并沒有按制度要求積極、有效地開展村民自治活動。相反，其主要精力投入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派政務的落實上，成為了一個“準政府”機構(gòu)，其角色和功能呈現(xiàn)出“行政化”傾向，沒有管好該管的事。
　　在“四位一體”的村治模式中，村委會應在黨支部的領(lǐng)導下，在法律和政策允許的范圍內(nèi)，組織村民依法開展自治活動、管理全村事務。村委會要堅持發(fā)揚民主，按照民主程序，將重大事務提交村民代表會議討論通過，并負責具體落實。它的主要職責在于：執(zhí)行并具體組織實施村民代表會議的決議決定；辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，維護本村社會治安；支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟；保障村民合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，依法管理本村土地和其他財產(chǎn)；執(zhí)行上級政府交辦的任務，協(xié)助政府機關(guān)做好工作。村委會要直接對村民代表會議負責并報告工作，并受其監(jiān)督，同時還要自覺地接受黨支部的領(lǐng)導，接受黨組織和全體村民的監(jiān)督?？傊逦瘯粌H要對上負責，更要對下負責，切實為群眾辦實事。
　　4．強化村務監(jiān)事會的監(jiān)督作用，保障村民自治的良性運行
　　當前的村莊治理中，權(quán)力失衡的村級政治需要強有力的監(jiān)督。村民代表會議制度本來是為監(jiān)督村干部公共權(quán)力的行使而設(shè)置的，但在實踐中，村民代表會議制度對村干部的監(jiān)督與控制常常流于形式。因而，設(shè)立獨立的村務監(jiān)事會是非常必要的，它能有效預防和遏制腐敗，增強群眾對干部的信任，確?！叭罕姺判?，工作舒心，上級省心”。
　　在“四位一體”的村治組織架構(gòu)中，村務監(jiān)事會是民主政治中的權(quán)力制衡機構(gòu)，能確保依法治村的實現(xiàn)。監(jiān)事會在村黨支部領(lǐng)導下代表村民獨立行使監(jiān)督權(quán)，全程參與村務決策和管理活動，監(jiān)督村干部正確履行工作職責，使民主監(jiān)督滲透到村民自治的全過程。它可以對村干部貫徹落實黨的路線、方針、政策及村級管理制度執(zhí)行情況實行監(jiān)督；對執(zhí)行村民代表會議的情況及時進行跟蹤監(jiān)督；對村“兩委”工作運行情況、廉潔情況以及黨務、村務、財務公開情況進行嚴格監(jiān)督。這樣，能大大改變以往事后監(jiān)督的“馬后炮”狀況，把村干部的腐敗行為消滅在萌芽狀態(tài)。此外，它還可協(xié)助黨委對村干部進行年終述職考評，對不稱職的村“兩委”干部可以提出罷免。制度創(chuàng)新會產(chǎn)生鯰魚效應。對村干部、村黨務、村務的監(jiān)督，必然會提高重要村務決策的公開性、科學性以及村干部行使權(quán)力的公正性，能有效維護村集體和村民的利益，改變村民對村級公共事務的漠然態(tài)度，激發(fā)村民的自治活力。
　　總之，只有明確村黨支部、村民代表會議、村委會、村務監(jiān)事會的權(quán)力行使范圍，才能實現(xiàn)各項工作的有機銜接，使領(lǐng)導者、決策者、具體執(zhí)行者、監(jiān)督者各司其責，從而建立起一種縱向上的服從負責關(guān)系和橫向上的分權(quán)制衡、制約關(guān)系，確保村民自治的良性運行。
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