知情權(quán)：具有憲法地位的基本人權(quán)

幾個(gè)月前還對吳玉章獎(jiǎng)懵懵懂懂，真沒想到能獲此殊榮。這份獎(jiǎng)拿在手里沉甸甸的，有點(diǎn)意外、也有驚喜，更是一份激勵(lì)。感謝吳玉章基金會(huì)的辛勤工作，也感謝所有對此書做出貢獻(xiàn)的師長和學(xué)友。

《新聞愛好者》得知我獲獎(jiǎng)的消息，立刻打電話讓我寫點(diǎn)感想或?qū)Ρ緯膭?chuàng)作與內(nèi)容作個(gè)簡介，感謝他們的重視和對學(xué)術(shù)的尊重，我欣然接受了這一任務(wù)，也趁機(jī)整理一下頭緒，寫一寫過去那些無法寫進(jìn)書稿和論文卻已融入生命的苦樂與思考，不然，時(shí)過境遷，它們都快爛在肚子里了。

一、選題思路

從2004年開始，我就把知情權(quán)作為博士論文寫作，到畢業(yè)后的無數(shù)次修訂和2010年的出版，這本書凝聚了眾多師長和朋友的幫助。

剛接到復(fù)旦大學(xué)博士生錄取通知書，導(dǎo)師就“迫不及待”地把我的學(xué)位論文確定在知情權(quán)研究的范圍內(nèi)。導(dǎo)師憑他多年的政治敏感和學(xué)術(shù)睿智，給我準(zhǔn)備了一個(gè)學(xué)術(shù)富礦。然后，他留給我足夠的時(shí)間并為自己儲(chǔ)備了足夠的耐心，等我自己慢慢地去揣摩、去發(fā)現(xiàn)它的價(jià)值。同時(shí)，導(dǎo)師沒有為我限定太多的條條框框，而是充分尊重我的研究興趣，讓我去尋找研究的路徑，并在關(guān)鍵時(shí)候?yàn)槲抑更c(diǎn)迷津，在這個(gè)過程中我深刻地體會(huì)到了打破砂鍋問到底和不斷探尋的學(xué)術(shù)樂趣。

知情權(quán)涉及人們生活的方方面面，那么，怎樣選擇一個(gè)切入點(diǎn)開始我的研究，一直是我很苦惱的一個(gè)問題。同時(shí)，還有很多問題令我困惑，比如說，為什么知情權(quán)定義眾說紛紜、各執(zhí)其詞？為什么知情權(quán)在民主政治生活中這么重要，卻在二戰(zhàn)后才被提出來？從學(xué)理上如何溯源？知情權(quán)究竟是什么性質(zhì)的權(quán)利？為什么如此重要的權(quán)利卻一直被政府和人民所忽視？如何在信息傳播層面上，更大地發(fā)揮媒體的作用？如何在法律層面上，保障公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)？

現(xiàn)當(dāng)代的知情權(quán)研究，缺乏專題性的深入，要么是比較微觀層面的研究，如討論知情權(quán)的概念，知情權(quán)與表達(dá)權(quán)的區(qū)別，知情權(quán)是不是憲法權(quán)利，知情權(quán)是積極權(quán)利還是消極權(quán)利，突發(fā)事件報(bào)道如何保障知情權(quán)等；要么是比較籠統(tǒng)的研究，如研究知情權(quán)的重要意義、知情權(quán)與信息公開，知情權(quán)與隱私權(quán)。所以，我選擇了從一個(gè)比較中觀的層面，研究知情權(quán)的法律保障。這樣的選題，（1）既能包含我對知情權(quán)基本理論的思考，厘清一些理論上的爭議；（2）也能讓我從新聞傳播的視角，分析媒體在政府信息公開中的主渠道地位，探討媒體如何幫助公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)；（3）還有一個(gè)原因是，這樣的選題能夠發(fā)揮我的學(xué)術(shù)專長，我本科和碩士都是法律專業(yè)，近年來一直從事新聞法研究，所以，我力爭論文能把新聞與法律的知識(shí)結(jié)合起來；（4）當(dāng)然，更重要的是，當(dāng)前知情權(quán)在立法層面的缺失、公眾在要求政府信息公開時(shí)的無奈，和由此引發(fā)的一系列案件，讓我深感知情權(quán)的法律保障問題，才是最亟待研究的課題。

二、研究困難

知情權(quán)研究的學(xué)科交叉性很強(qiáng)，專業(yè)性也很強(qiáng)。

它既是新聞傳播學(xué)中的一個(gè)核心問題，也是法學(xué)領(lǐng)域的重要課題，還關(guān)系到政治學(xué)的大量問題，如責(zé)任政府、市民社會(huì)的建構(gòu)等。

知情權(quán)制度的涉及面如此之廣，那么多的線索、那么多的制度，論文結(jié)構(gòu)和篇幅的掌控非常困難。

剛開始的時(shí)候，每一章寫下來都有七八萬字，但為了不偏離邏輯主線，不得不忍痛割愛，比如，“知情權(quán)的法律價(jià)值”一萬多字，已經(jīng)在法學(xué)核心期刊《太平洋學(xué)報(bào)》發(fā)表，但因放在書中文氣不順，就舍棄了；頗覺得意的“傳媒與公眾知情權(quán)”也在孫旭培老師的建議下刪掉了，孫老幽默地說：“這一章寫得雖好，但有點(diǎn)像在一件很珍貴的皮衣上補(bǔ)了塊花布。”

國外的第一手資料比較缺乏，國內(nèi)的研究成果并不多，這給論文的寫作帶來很多困難。

無論在國外還是在中國，知情權(quán)的研究歷史都很短。知情權(quán)概念是在二戰(zhàn)后提出的，政府信息公開的普遍立法，在世界上也只有短短的幾十年歷史。中國有關(guān)知情權(quán)和信息公開的立法探索，也是近幾年剛剛開始，基本理論的認(rèn)知還存在很多分歧，論著幾乎沒有。

在國內(nèi)研究中，當(dāng)時(shí)直接與知情權(quán)相關(guān)的論著只有三本：劉杰著《知情權(quán)與信息公開法》主要對美、日、中三國信息公開立法的背景和制度進(jìn)行比較研究；蘇成雪編的《傳媒與公眾知情權(quán)》主要討論在新聞報(bào)道中，知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突問題；曲直著《知情權(quán)：陽光下的覺醒》，更像一種普法類的知情權(quán)小百科，這本書通過大量案例，以簡潔明快的語言，圍繞購物知情、就醫(yī)知情、媒體責(zé)任、政府義務(wù)等七個(gè)方面，與公眾討論了維護(hù)知情權(quán)的途徑，內(nèi)容豐富而生動(dòng)。

選題比較敏感，一些體制性的問題較難深入。

比如，如何界定新聞自由，如何順著新聞自由的政治邏輯，圍繞政府、媒體、公眾三者間的關(guān)系，展開新聞傳播理論中的媒體體制研究與媒體政策與法律研究，并將思維的目標(biāo)指向公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)？如何平衡黨管媒體與媒體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)？媒體如何處置政府信息流量，妥善報(bào)道公共信息，以滿足公眾知情權(quán)？這些問題，在論文中有所述及，但沒有太多的展延。

三、研究路徑

一旦確立了權(quán)利保障的視角，我的研究框架就基本明確了。

權(quán)利保障，一般而言有兩個(gè)層面的含義：一是指權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須依靠國家的幫助，國家不僅要為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供各種物質(zhì)條件，還要為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供社會(huì)保障。二是指救濟(jì)性保障，不僅包括司法審判保障，還包括行政救濟(jì)保障?？梢?，“權(quán)利保障制度不是孤立的制度，而是由多項(xiàng)制度組合而成”。[1]對權(quán)利進(jìn)行保障，就應(yīng)該建立完整、系統(tǒng)、有效的權(quán)利保障體系。

我發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建知情權(quán)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。很多國家除了在憲法中確立知情權(quán)的基本權(quán)利地位外，更注重通過制定具體的制度來保障知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并規(guī)定知情權(quán)的行使程序以及權(quán)利邊界。這些制度主要有政府信息公開法、保密法、檔案開放法、隱私權(quán)法、信息傳播法、權(quán)利救濟(jì)法等。

在以上法律制度中，政府信息公開法、保密法、權(quán)利救濟(jì)法，是知情權(quán)法律保障制度最主要的內(nèi)容，所以在本書第三、四、五章中，我運(yùn)用了比較研究的方法探討知情權(quán)制度的設(shè)計(jì)與完善，并將有關(guān)開放檔案、保護(hù)隱私權(quán)、傳媒在信息公開中的作用等內(nèi)容，穿插在所有章節(jié)中進(jìn)行討論。

在寫作過程中，我努力追求比較開闊的國際視野，盡量匯集世界各國知情權(quán)制度的文明成果，在各章節(jié)中，都是既有中國問題的討論，又有國外立法例的介紹或?qū)Ρ?，這也是本書的一個(gè)特色。只是我做得還不夠好，因?yàn)?，困難確實(shí)不少。

四、主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

（一）概念創(chuàng)新

從收集的100多個(gè)知情權(quán)的定義看，大家各有說辭，可以說，知情權(quán)成了一個(gè)受人尊重而又模糊不清的概念，正如“權(quán)利”這樣一個(gè)魅力四射的詞一樣被過度使用著。①

很多學(xué)者從信息的內(nèi)容和范圍出發(fā)，定義知情權(quán)；也有很多學(xué)者從信息的獲取方法出發(fā)，定義知情權(quán)。由于“信息”本身具有多樣性和復(fù)雜性，信息的獲取和傳播渠道也多種多樣，以致知情權(quán)定義復(fù)雜多樣，分歧很大，知情權(quán)變成了一個(gè)極其廣泛、復(fù)雜的概念，有人說它是公法方面的政治權(quán)利，有人說它是私法方面的人格權(quán)，還有人說知情權(quán)包括國家權(quán)力的問題。[2]

經(jīng)過綜合分析與研究，我認(rèn)為，知情權(quán)一詞難以界定，主要的原因是下定義的邏輯起點(diǎn)存在偏差。所以，我嘗試從權(quán)利的性質(zhì)出發(fā)，重新定義知情權(quán)的內(nèi)涵與外延，將知情權(quán)分為公法領(lǐng)域的知情權(quán)和私法領(lǐng)域的知情權(quán)。從而，我把自己的研究界定在“公法領(lǐng)域的知情權(quán)”并將它界定為：基于對公權(quán)力運(yùn)行的了解與監(jiān)督，知情權(quán)是任何人依法獲取國家機(jī)關(guān)及其他管理機(jī)構(gòu)公共信息的權(quán)利。本書所研究的公法領(lǐng)域的知情權(quán)，主要是公眾對政府信息的知情權(quán)。在這里，知情權(quán)的權(quán)利主體是任何與請求事項(xiàng)有直接或間接利害關(guān)系的公民、法人或社會(huì)組織；知情權(quán)的客體是國家機(jī)關(guān)及其他管理機(jī)構(gòu)擁有和應(yīng)該擁有的公共信息；知情權(quán)的性質(zhì)是兼具自由權(quán)和社會(huì)權(quán)屬性的民主政治權(quán)利，是一項(xiàng)具有憲法地位的基本人權(quán)。

知情權(quán)一詞，至今沒有進(jìn)入《政府信息公開條例》，也許正像日本當(dāng)年制定信息公開法一樣，因?yàn)橹闄?quán)的內(nèi)涵和外延還不夠清晰，立法部門采取了比較慎重的態(tài)度。②所以，我認(rèn)為，在本書中花些篇幅廓清知情權(quán)在我國政治社會(huì)生活中的含義是很有意義的。

（二）發(fā)現(xiàn)規(guī)律

在梳理和界定了知情權(quán)概念之后，本書在第二章，從知情權(quán)的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀出發(fā)，縱向與橫向地綜合考察了世界信息發(fā)達(dá)國家的知情權(quán)制度的構(gòu)成，并詳細(xì)分析其特點(diǎn)，以便找出其規(guī)律性和普適性的東西。

考察世界主要國家的知情權(quán)制度的歷史與現(xiàn)狀，我發(fā)現(xiàn)，知情權(quán)制度幾乎不可能由國家權(quán)力機(jī)關(guān)主動(dòng)構(gòu)建，而只能自下而上、并主要通過民間組織和團(tuán)體的力量推動(dòng)國家立法。

知情權(quán)制度在各國的確立都經(jīng)歷了一個(gè)艱難的過程，政府往往成為建立信息公開制度的最大阻力。政府不愿公開信息的原因很多，其中最重要的兩個(gè)原因是：1.保密有利于掌握信息控制權(quán)，為政府自由裁量權(quán)的行使提供更多便利，使政府有更多的控制力和尋租機(jī)會(huì)；2.不公開信息，方便政府推卸責(zé)任或逃避問責(zé)。知情權(quán)的核心是政府信息的公開，其效力主要表現(xiàn)為對國家權(quán)力的制約。國家機(jī)關(guān)總想更多地占有信息，而不讓人民充分了解信息，所以知情權(quán)立法不可能由國家權(quán)力機(jī)關(guān)主動(dòng)構(gòu)建，它必然是由下而上的，由民間組織和團(tuán)體的力量推動(dòng)，或者先在地方立法再經(jīng)國家立法。例如，美國知情權(quán)制度的構(gòu)建源于新聞界的努力，英國、日本知情權(quán)制度的構(gòu)建主要由非政府組織推動(dòng)，韓國知情權(quán)制度的構(gòu)建由學(xué)術(shù)界和司法界推動(dòng)，德國知情權(quán)制度的構(gòu)建源于歐共體的壓力及國內(nèi)環(huán)境團(tuán)體的努力，新西蘭的知情權(quán)制度構(gòu)建源于外來思想的影響，泰國的新聞封鎖促成知情權(quán)制度的構(gòu)建。

（三）理論創(chuàng)新

本書的理論創(chuàng)新主要體現(xiàn)在知情權(quán)的權(quán)利救濟(jì)上。探討權(quán)利保障問題，最終必須落在權(quán)利救濟(jì)上。

中國的知情權(quán)救濟(jì)幾乎寸步難行：2005年的董銘案，2006年初的咪表案，2006年5月的馬聘案，都被法院以各種理由駁回訴訟；或者剛立案，當(dāng)事人就不得不撤訴。由此出發(fā)，本書大膽設(shè)想“構(gòu)建公益訴訟的知情權(quán)救濟(jì)模式”。中國民事和行政侵權(quán)領(lǐng)域，探討公益訴訟救濟(jì)的研究剛剛開始，國外卻早有理論，如法國的行政越權(quán)之訴。

中國公眾的知情權(quán)受到侵害時(shí)無法得到應(yīng)有的救濟(jì)，主要原因是立法上沒有提起知情權(quán)救濟(jì)的合法依據(jù)。且不說目前知情權(quán)爭議不屬于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的受案范圍，即使法院受理了，依照這些法律，與請求事項(xiàng)沒有直接利害的人不是適格的救濟(jì)主體，對政府抽象行政行為有爭議的，不能要求行政復(fù)議和行政訴訟。光這兩點(diǎn)，就卡死了大部分有關(guān)知情權(quán)的糾紛。即使依據(jù)剛剛頒布的《政府信息公開條例》，從2008年5月1日起，公民對政府機(jī)關(guān)不公開信息可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，但這種救濟(jì)，仍然僅限于對政府侵害知情權(quán)的具體行政行為。

我認(rèn)為，要解決上述問題，就必須構(gòu)建公益訴訟的知情權(quán)救濟(jì)制度：首先，要明確非直接利害關(guān)系人也可以成為知情權(quán)救濟(jì)的適格訴訟主體；其次，要規(guī)定限制知情權(quán)的具體行政行為和抽象行政行為都具有可訴性，擴(kuò)大知情權(quán)的救濟(jì)范圍；再次，法院審理知情權(quán)案例應(yīng)有別于一般民事或行政侵權(quán)案件，比如，可以采用非當(dāng)事人主張的理由支持知情權(quán)請求人；最后，要確立知情權(quán)救濟(jì)的基本原則，即利益衡量原則和及時(shí)原則。

五、待深入研究的問題

2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實(shí)施，它標(biāo)志著中國信息公開制度建設(shè)跨出了關(guān)鍵性的一步。該條例以“考核評議制度、監(jiān)督檢查制度、舉報(bào)調(diào)查制度、行政復(fù)議和司法救濟(jì)制度”五大制度，防止行政機(jī)關(guān)以保密審查機(jī)制為托詞，或者以第三方不同意為由，不履行公開政府信息義務(wù)。條例規(guī)定了主動(dòng)公開的基本要求和公開的內(nèi)容，也規(guī)定了各級政府主動(dòng)公開政府信息的重點(diǎn)，還規(guī)定了公民、法人和其他組織可以依法申請公開的信息，并明確規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息之外，所有政府信息都可以公開。這一規(guī)定，在一定程度上為保障公眾知情權(quán)和建立“陽光政府”奠定了基礎(chǔ)，便于從制度上和源頭上遏制和預(yù)防腐敗。該條例的實(shí)施，也促成了《保守國家秘密法》2010年4月29日的修訂，修訂后的保密法大大縮小了國家秘密范圍，促使政府信息更加公開。

但是，該條例畢竟不在基本法層面上，與國外的信息公開法還有一定的距離，通讀下來，仍有不少遺憾。比如，在立法目的上，它強(qiáng)調(diào)“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”，立法沒有體現(xiàn)以“保障公眾知情權(quán)”為本位，其出發(fā)點(diǎn)是“提高政府工作透明度”，改善政府形象；強(qiáng)調(diào)政府信息對“生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”，而回避了政府信息對公民“民主政治活動(dòng)的服務(wù)作用”；在立法原則的設(shè)置上，僅僅規(guī)定了“公開、公正、便民”的一般原則，回避了“公開為原則、不公開為例外”的基本原則。

當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)信息時(shí)代，又是一個(gè)權(quán)利時(shí)代。美國法哲學(xué)家博登海默指出：“法律對于權(quán)利來講是一種穩(wěn)定器，而對于失控的權(quán)力來講則是一種抑制器。頒布自由與平等的憲章的目的，就在于確保今天所賦予的權(quán)利不會(huì)在明天被剝奪?！盵3]在這樣一個(gè)信息、權(quán)利的時(shí)代里，知情權(quán)正是公民獲取各類信息的一項(xiàng)最基本的權(quán)利，也是公民積極、有效地參與國家政治生活、實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的必要條件。貫穿全書的法律理念，是以權(quán)利制約公權(quán)力，建立服務(wù)型的責(zé)任政府，保障公民知情權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。讓我們共同走進(jìn)權(quán)利的時(shí)代！讓我們在信息的海洋上，乘著民主法治的東風(fēng)，駕著權(quán)利的巨輪，以公共利益為航標(biāo)，駛向全人類自由、和諧發(fā)展的彼岸！

尾 記

此書的出版和獲獎(jiǎng)，對知情權(quán)的研究似乎是一個(gè)比較滿意的收筆，其實(shí)不然。筆者一直對忍痛割舍的“傳媒與知情權(quán)”一章耿耿于懷，媒介權(quán)利體系的構(gòu)建仍是當(dāng)前新聞法研究中的當(dāng)務(wù)之急，采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)、輿論監(jiān)督權(quán)、信息傳播權(quán)等還需要立法保障。畢業(yè)前導(dǎo)師關(guān)于“四權(quán)研究”（知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)）的囑咐與期望還時(shí)時(shí)縈繞在耳旁，一直潛心新聞基礎(chǔ)理論研究的楊保軍師兄又以“十論封筆、四權(quán)樹立”鞭策小師妹（師兄要寫新聞十論，已經(jīng)完成七論）。自嘆任重而道遠(yuǎn)。

最后，再次感謝為本書付出努力的所有師長和朋友，感謝吳玉章基金會(huì)的評審專家，你們的提攜和友誼是我一生的財(cái)富！

[基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（11BXW027）]

注 釋：

①“據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，西方思想史上關(guān)于權(quán)利概念的定義不下數(shù)十種”，英國《牛津法律大辭典》“權(quán)利”條目的編纂者對此不無感嘆地寫道：“權(quán)利（right）是一個(gè)受到相當(dāng)不友好對待和被過度使用的詞。”

②在立法討論中，有很多人主張將“知的權(quán)利”作為基本理念寫入該法的目的條文中。但是，《信息公開法綱要案》《信息公開法案》及《信息公開法》均沒有將“知的權(quán)利”寫入條文。對此，立法者的解釋是：“知的權(quán)利”用在法律條文中是否適當(dāng)，作為法律問題有必要另外討論；“知的權(quán)利”基本上是抽象的權(quán)利，有待于先以法律規(guī)定為具體的權(quán)利。所以，日本政府對“知的權(quán)利”是作為抽象的理論問題對待的，在具體立法中采取了比較拘謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊春福.權(quán)利法哲學(xué)研究導(dǎo)論[M].南京：南京大學(xué)出版社，2000：163-164.

[2]楊立新.隱私權(quán)與知情權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)[M].//王利明，主編.中國民法案例與學(xué)理研究·總則篇.北京：法律出版社，1998：148.

[3]博登海默.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法[M].鄧正來，譯.北京：華夏出版社，1987：290.

（作者為暨南大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

編校：施 宇</