經(jīng)濟(jì)與社會維度下的遷徙自由

　　【摘 要】確認(rèn)我國公民的遷徙自由，對所有國民實行平等保護(hù)，有利于實現(xiàn)人力資源的合理配置，有利于工業(yè)化與城市化同步發(fā)展，有利于縮減地區(qū)差異和城鄉(xiāng)對立，有利于實現(xiàn)公民的各項經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利，有利于促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。
　　【關(guān)鍵詞】遷徙自由 人權(quán) 市場
　　一 引言
　　公民的遷徙自由又稱公民的遷徙權(quán)，其基本內(nèi)涵是指公民在本國境內(nèi)享有選擇是否離開原居住地、移居異地并與移居地居民享受同等待遇的自由。遷徙自由是現(xiàn)代文明社會公民所應(yīng)享有的一項基本人權(quán)，這一點已被許多國際公約和多數(shù)國家的憲法所確認(rèn)。建國初期，我國曾對公民的遷徙自由予以了肯定，1954年《憲法》第九十條規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙自由”。但是，1958年全國人大常委會通過的《戶口登記條例》確立了以常住人口為主，嚴(yán)格控制人口流動的基本原則，將城鄉(xiāng)居民明確區(qū)分為“農(nóng)村戶口”與“非農(nóng)村戶口”兩種不同的戶籍，實行區(qū)別對待的城鄉(xiāng)分治政策?！稇艨诘怯洍l例》的頒布實施標(biāo)志著我國政府開始對公民的遷徙自由實行嚴(yán)格限制，這在事實上以一般法律否定了具有最高法律效力的憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。此后通過的1975年《憲法》、1978年《憲法》，以及1982年《憲法》對公民的遷徙自由均只字未提，默認(rèn)了《戶口登記條例》對公民遷徙自由的限制。限制公民遷徙自由的制度設(shè)置引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)社會問題，亟需改革完善。
　　二 遷徙自由是破解二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的制度前提
　　在建國初期，為了趕超發(fā)達(dá)資本主義國家，最大限度地集中國內(nèi)各種資源，盡快建立門類齊全的工業(yè)體系，我國實行嚴(yán)格的計劃管理體制，實施城市偏向的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略。與此相配套，實行了以嚴(yán)格的戶籍管理制度為核心的一整套“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的治國策略。在那個時代，嚴(yán)格限制人口的自由流動是有著傳統(tǒng)與政治等諸多原因的，但最重要的原因是社會主義計劃經(jīng)濟(jì)理論否認(rèn)勞動力的商品屬性，勞動力和其他所有的生產(chǎn)要素都由政府統(tǒng)一計劃調(diào)配，不存在按市場供求關(guān)系自由流通的問題，遷徙自由受到嚴(yán)格限制便是順理成章的事情。
　　然而，嚴(yán)格的戶籍管理制度的實行卻是中國二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)形成的直接原因。在經(jīng)濟(jì)自然發(fā)展過程中，城市具有得天獨厚的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)先發(fā)優(yōu)勢，城鄉(xiāng)之間存在著一定的差距是完全正常的。但是，在計劃經(jīng)濟(jì)體制和戶籍管理制度的共同作用下，我國的城市和農(nóng)村之間的協(xié)調(diào)發(fā)展受到了破壞，國民經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展，城鄉(xiāng)差距急劇擴(kuò)大直至形成城鄉(xiāng)對立。把農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)對立起來，人為地割斷了它們之間的有機(jī)聯(lián)系，實行“農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城市工業(yè)”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。長期以來實行嚴(yán)格的戶籍管理制度更是把城市人口與農(nóng)村人口的區(qū)分固定化、身份化。而與戶籍管理制度相配套的城鄉(xiāng)分割制度則針對農(nóng)村人口與城市人口的不同身份，實行兩種完全不同的糧食、住房、生產(chǎn)資料、副食品和燃料供應(yīng)制度，相互區(qū)分的就業(yè)與勞動保護(hù)制度，以及不同的醫(yī)療及社會保障制度，這使得包括資金、資源、土地、人才在內(nèi)的各種社會資源在城鄉(xiāng)之間不平衡流動，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、勞動保護(hù)、社會保障、社會地位等各個方面的顯著差異，致使建國后的城鄉(xiāng)差距繼續(xù)存在并不斷擴(kuò)大，鞏固了城鄉(xiāng)對立，阻礙了城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，促成了中國的二元社會結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會結(jié)構(gòu)彼此聯(lián)系、相互促進(jìn)，此二者在以戶籍管理制度為核心的一整套城鄉(xiāng)分割政策的紐帶作用下，促成和鞏固了我國的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)固化的結(jié)果，就是在城鄉(xiāng)之間形成巨大差距。2011年，我國農(nóng)村居民年人均純收入6977元，而城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入21810元，前者僅為后者的32%。
　　雖然我國市場改革已向縱深展開，但作為計劃經(jīng)濟(jì)殘留物的戶籍制度一直存在，二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)在這一制度背景下并未得以解構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的存在本身即是對市場的背離，與經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)沖突。這種經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)也已直接影響甚至阻礙了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。近年來，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了市場疲軟、增長速度下降的局面，雖然已實施積極的財政政策，增發(fā)職工工資，提高城鎮(zhèn)居民收入，以求擴(kuò)大內(nèi)需，推動經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，但效果并不顯著，即與此直接相關(guān)。要破解二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)這一頑疾，應(yīng)對癥下藥，廢除戶籍制度，賦予公民遷徙自由，在國民間實行真正的平等保護(hù)，以縮小城鄉(xiāng)差距。
　　三 遷徙自由是城市化順利推進(jìn)的必要條件
　　農(nóng)村人口城市化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一般規(guī)律，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會演變的必然過程。一般情況下，工業(yè)化與城市化是同步發(fā)展的，但我國的城市化水平卻大大滯后于工業(yè)化水平，二者之間嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。2011年。我國第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為89.9%，但城市人口比重僅為51.3%。城市化嚴(yán)重落后于工業(yè)化，使城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)集中、生產(chǎn)要素集聚和經(jīng)濟(jì)輻射帶動能力不能得到充分發(fā)揮，也進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)貧富差距。
　　我國之所以會出現(xiàn)這種局面，一個重要而關(guān)鍵的原因就是公民缺乏遷徙自由。在以戶籍管理制度為核心的城鄉(xiāng)分割制度下，農(nóng)民和城市居民在住房、醫(yī)療、社會保障、子女教育等各方面的待遇極不平等，農(nóng)民進(jìn)入城市生活需要付出高昂的成本。而他們在城市里所從事的工作又決定了其收入極低，在高成本和低收入的權(quán)衡下，他們只能選擇象候鳥一樣在農(nóng)村與城市之間春回冬去，以“打工仔”的身份在城市里做城里人不愿做的又臟又累的工作，從而使中國農(nóng)業(yè)人口不可能像世界其他國家那樣隨著國家工業(yè)化的進(jìn)程自發(fā)地實現(xiàn)城市化。2011年，我國有外出農(nóng)民工1.59億人，超過德國和法國人口的總和。這些人從事的不是農(nóng)業(yè)，但仍是農(nóng)村人口。戶籍制度已成為城市化水平不足的直接原因。城市化水平嚴(yán)重滯后，成為影響內(nèi)需市場擴(kuò)大的主要障礙。
　　加快城市化進(jìn)程，將有力推動我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)測算，在21世紀(jì)初期，如果城市化每年提高一個百分點，每年將有1250萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，相應(yīng)增加消費需求1000億元以上。為推進(jìn)我國的城市化進(jìn)程，改變城市化落后于工業(yè)化的狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，需要廢除以前嚴(yán)格限制人口流動的戶籍制度，確認(rèn)公民的遷徙自由，使農(nóng)民只要舉家遷入城市，便成為市民，享受與其他市民同等的社會待遇。賦予公民以遷徙自由，不會出現(xiàn)有學(xué)者所擔(dān)心的將導(dǎo)致農(nóng)村人口大量涌入城市從而影響城市穩(wěn)定的局面，只會掃除城市化的人為障礙，使我國的城市化程度隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而自然提高。因為農(nóng)民在決定是否遷入城市生活時，會進(jìn)行成本收益的計算，只有在遷入城市后能夠找到扣除城市生活成本之后收益大于其在農(nóng)村的純收益的工作時，才會決定到城市去生活。同樣，當(dāng)一個遷入城市生活一段時間的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自己在城市收益還不如在農(nóng)村時，會在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下重返農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)規(guī)律會對人們在城市與農(nóng)村之間的流動進(jìn)行井然有序的調(diào)節(jié)，擔(dān)心遷徙自由會導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌入城市從而影響城市穩(wěn)定是完全多余的。此外，當(dāng)今城市里的刑事犯罪有很大比例是來自農(nóng)村的流動人口所為，這一事實也不能成為反對賦予公民遷徙自由的理由，因為出現(xiàn)這一現(xiàn)象的根本原因在于城鄉(xiāng)貧富過于懸殊，而遷徙自由有助于人力資源的自由流動和優(yōu)化配置，有助于消解二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，有助于城市化的發(fā)展，從而促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、增加農(nóng)民收入，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加必將使如今惡性膨脹的犯罪現(xiàn)象得到緩解。
　　四 遷徙自由是各項經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利有效實現(xiàn)的重要條件
　　遷徙自由是公民實現(xiàn)其他權(quán)利，尤其是經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利的重要條件。當(dāng)公民享有遷徙自由時，即能在市場規(guī)律的支配下在國內(nèi)各地自由地選擇就業(yè)，并且在就業(yè)地享受平等的社會福利，使其勞動權(quán)、社會保障權(quán)及子女的受教育權(quán)等權(quán)利得到充分實現(xiàn)。
　　而遷徙自由權(quán)的缺乏直接促成了農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、社會等方面的不平等地位，有違憲法上的平等保護(hù)原則。我國憲法規(guī)定公民有勞動的權(quán)利，《勞動法》第三條規(guī)定“勞動者有平等就業(yè)的權(quán)利”。但是，嚴(yán)格的戶籍管理制度卻在農(nóng)民身上貼了個醒目的“農(nóng)民工”的標(biāo)簽，使農(nóng)民的平等勞動權(quán)不可能得以真正實現(xiàn)。我國現(xiàn)有13.4735億人口，48.7%為農(nóng)村人口， 農(nóng)村勞動力存在著大量的剩余。而從1958年實施至今的《戶口登記條例》卻對農(nóng)民的遷徙自由予以極為嚴(yán)格的限制，條例第十條第二款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”這使得農(nóng)村的剩余勞動力不能及時有效地向需求勞動力的城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力因此經(jīng)常處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。而勞動是財富的主要源泉，勞動權(quán)的不平等決定了農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)地位上決不可能與市民平等。勞動權(quán)能否實現(xiàn)及其實現(xiàn)的程度還直接影響農(nóng)民的社會地位，影響著他們及其子女的受教育權(quán)能否實現(xiàn)及實現(xiàn)的程度。遷徙自由的缺乏，形成了“農(nóng)村農(nóng)民、城市市民”的對立，鞏固了市民對城市中先進(jìn)生產(chǎn)資料和現(xiàn)代物質(zhì)設(shè)施的獨享地位，強(qiáng)化了農(nóng)民的“弱勢群體”地位，使農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、社會等各個方面均處于不平等地位。因此，要切實實現(xiàn)公民權(quán)利的各項經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，對所有國民實行平等保護(hù)，內(nèi)在的要求賦予公民以遷徙自由，廢除固化身份的戶籍制度。
　　五 結(jié)語
　　隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，傳統(tǒng)的戶籍管理制度已經(jīng)越來越顯示其不合理性。事實上，一場爭取遷徙自由權(quán)的運動正在中國悄然興起。為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史大潮，我國開始逐步改革戶籍管理制度。1984年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的通知》允許長期在城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、有固定職業(yè)和住所的農(nóng)民，在自理口糧的情況下遷入城鎮(zhèn)落戶；1985年，公安部發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國公民開始擁有在非戶籍地長期居住的合法權(quán)利；1997年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍改革試點方案和完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，使在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或已有穩(wěn)定的生活來源，而且在有了合法固定的住所后居住已滿兩年的農(nóng)村居民，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口；2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城戶籍制度改革全面推進(jìn)；2011年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于rFizrigqpe+M9oeB8H9XGQ==積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，讓在設(shè)區(qū)的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）同時按照國家規(guī)定參加社會保險達(dá)到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。這些文件的頒布，實際上意味著40年來鐵板一塊的傳統(tǒng)戶籍制度終于有了松動。但與從根本上改變我國的戶籍管理制度，實現(xiàn)公民的遷徙自由還有很大的距離。因為這種改革仍是以城鄉(xiāng)分立為前提，只給予了部分人成為市民的資格，只有符合條件的人才能成為市民，市民與農(nóng)民之間在各種社會福利和公共服務(wù)方面仍處于一種不平等的狀態(tài)之中。市場經(jīng)濟(jì)崇尚生產(chǎn)要素根據(jù)價值規(guī)律的要求在地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間自由流動，我們應(yīng)順應(yīng)市場的要求，賦予公民以真實的遷徙自由權(quán)，廢除戶籍管理制度，使得勞動者不再被劃分為兩大不同身份的陣營，而能夠在城鄉(xiāng)之間、各地區(qū)之間自由流動，享有同等的待遇。這將有利于實現(xiàn)人力資源的合理配置，有利于工業(yè)化化與城市化同步發(fā)展，有利于縮減地區(qū)差異和城鄉(xiāng)對立，有利于實現(xiàn)公民的各項經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利，有利于促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。
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