財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)制度存在的問題及建議

　　【摘 要】 廣東是全國最早實(shí)施財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)工作的省份之一。目前，對(duì)省級(jí)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)，如教育財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)制度在實(shí)施過程中還存在一些實(shí)際問題，包括績效評(píng)價(jià)方法、運(yùn)用的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)過程和評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等等。建議盡快完善財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)制度，制定專門的教育財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)制度，使財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)工作發(fā)揮更大的財(cái)政監(jiān)督和管理效益。
　　【關(guān)鍵詞】 財(cái)政資金； 績效評(píng)價(jià)； 問題； 建議
　　
　　財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度是我國公共財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，它是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理模式發(fā)展到一定階段，進(jìn)一步加強(qiáng)公共支出管理，提高財(cái)政資金有效性的一種制度選擇，使財(cái)政資金管理的關(guān)注點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向支出效果。
　　廣東省是全國推行績效評(píng)價(jià)管理工作的先驅(qū)省份之一。2003年，為了改變當(dāng)時(shí)存在的“重收入、輕支出，重分配、輕管理”的財(cái)政管理現(xiàn)狀，提高財(cái)政資金使用效益，廣東省開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。2004年，廣東設(shè)立了全國第一個(gè)省級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，并且率先由省政府批準(zhǔn)省財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、人事四個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《廣東省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試行方案》，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)工作全面展開。從近幾年的實(shí)際工作來看，盡管財(cái)政專項(xiàng)支出績效評(píng)價(jià)制度已實(shí)行多年，也取得不少經(jīng)驗(yàn)，但省級(jí)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)，如教育財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)制度在實(shí)施過程中還存在不少問題，還有待于評(píng)價(jià)主管部門和項(xiàng)目單位在實(shí)踐中不斷完善提高，財(cái)政部門也應(yīng)針對(duì)出現(xiàn)的問題對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
　　
　　一、教育財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)制度存在的問題
　?。ㄒ唬┛冃Ч芾矸晌患?jí)不夠，績效評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善
　　目前，廣東省實(shí)施績效評(píng)價(jià)工作的依據(jù)仍是2004年制定的《廣東省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試行方案》（以下簡稱《試行方案》），其法律位級(jí)僅僅是部門規(guī)章，而非經(jīng)人大審議通過的法律規(guī)定。因此，部分單位對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的重視程度不夠，績效評(píng)價(jià)工作往往流于形式，沒有很好地組織實(shí)施。《試行方案》發(fā)布至今已有7年時(shí)間，在實(shí)際執(zhí)行過程中也發(fā)現(xiàn)不少問題，需要根據(jù)實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)的問題和社會(huì)發(fā)展的新情況進(jìn)行修訂完善。
　　目前，廣東省級(jí)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)主要以項(xiàng)目單位自我評(píng)價(jià)為主，部分重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目先進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，再由財(cái)政部門組織專家和相關(guān)人員進(jìn)行實(shí)地核查和重點(diǎn)評(píng)價(jià)。如省級(jí)教育財(cái)政支出績效自評(píng)工作由省級(jí)教育主管部門根據(jù)省財(cái)政部門的要求統(tǒng)一組織管理，各級(jí)教育主管部門、項(xiàng)目（用款）單位分級(jí)實(shí)施。省教育廳負(fù)責(zé)制定省級(jí)教育財(cái)政支出年度績效自評(píng)工作方案，統(tǒng)一布置、指導(dǎo)、審核抽查自評(píng)情況；各地教育主管部門和項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)本部門（單位）績效評(píng)價(jià)工作的具體組織實(shí)施，布置、審查核實(shí)、總結(jié)評(píng)價(jià)本部門（單位）及所屬項(xiàng)目（用款）單位的自評(píng)情況；各項(xiàng)目（用款）單位是績效自評(píng)的直接責(zé)任主體，須按規(guī)定對(duì)所使用的財(cái)政資金進(jìn)行績效自評(píng)，并對(duì)所報(bào)送自評(píng)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)。因此，在實(shí)際組織實(shí)施中，各項(xiàng)目單位報(bào)送的自評(píng)材料的質(zhì)量（即真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性）是各級(jí)主管部門有效實(shí)施績效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵。但從目前實(shí)施的情況看，各單位報(bào)送的材料質(zhì)量參差不齊，績效自評(píng)的方法和指標(biāo)五花八門，難以體現(xiàn)項(xiàng)目的整體績效情況，以績效自評(píng)為主的大范圍的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作機(jī)制有待完善。
　　（二）績效評(píng)價(jià)方法較為單一
　　《試行方案》中雖然列舉了績效評(píng)價(jià)可采用的方法有成本—效益比較法、目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法、攤提計(jì)算法、最低成本法、因素分析法、歷史動(dòng)態(tài)比較法、橫向比較法、專家評(píng)議與問卷調(diào)查法（公眾評(píng)判法）等八種評(píng)價(jià)方法，但從近年來財(cái)政部門布置、實(shí)施績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐來看，目前采用的評(píng)價(jià)方法主要是目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法，即通過比較財(cái)政支出所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定的目標(biāo)，分析完成（或未完成）目標(biāo)的因素，從而評(píng)價(jià)財(cái)政支出績效。目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法運(yùn)用于績效評(píng)價(jià)的前提是績效目標(biāo)科學(xué)、合理并且可以體現(xiàn)項(xiàng)目應(yīng)有的績效水平。由于績效目標(biāo)是由項(xiàng)目單位自行申報(bào)的，因此，采用這種方法進(jìn)行績效評(píng)價(jià)具有一定的局限性，較難反映財(cái)政資源分配的有效性。
　?。ㄈ┤狈逃С鲰?xiàng)目績效評(píng)價(jià)的定量指標(biāo)
　　《試行方案》按照財(cái)政農(nóng)業(yè)支出、教育支出、科技支出等支出類別分別列出了相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中財(cái)政教育支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由投入資金分析（包括財(cái)政投入乘數(shù)、創(chuàng)收能力和教師人均科研費(fèi)）、財(cái)政資金產(chǎn)出效益（包括萬元財(cái)政投入培養(yǎng)學(xué)生數(shù)、教師人均發(fā)表論文專著數(shù)、教師千人均科研成果獲獎(jiǎng)數(shù)和科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化率）、財(cái)政資金利用效率（師生比、專任教師占全體教職工比例、生均培養(yǎng)成本、畢業(yè)生合格率、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)的比例）和發(fā)展?jié)摿Γò▽Ｈ谓處熤芯哂胁┦看T士學(xué)位比例、連續(xù)三年教育經(jīng)費(fèi)投入平均增長率、總資產(chǎn)增長率、連續(xù)三年平均畢業(yè)生一次就業(yè)率）共4類一級(jí)指標(biāo)和16項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)組成。
　　在實(shí)踐中，以上與教育有關(guān)的較為宏觀的指標(biāo)體系往往難以用于反映項(xiàng)目支出的真正績效。教育專項(xiàng)支出具有績效難以量化評(píng)價(jià)等特點(diǎn)，績效評(píng)價(jià)工作需要科學(xué)、有效的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系作為支撐。從績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐看，某一類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定，需要大量的同行業(yè)、同性質(zhì)的數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行加工測算。每一類項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)必須單獨(dú)制定評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，才能對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。而現(xiàn)行績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與教育支出相關(guān)的定量指標(biāo)較少，且均為較宏觀的數(shù)據(jù)指標(biāo)。對(duì)教育專項(xiàng)項(xiàng)目（如精品課程、教學(xué)改革項(xiàng)目、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、學(xué)科建設(shè)和科學(xué)研究項(xiàng)目等）進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，往往只能以項(xiàng)目單位確定的績效目標(biāo)和個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺乏同類項(xiàng)目之間的可比性，不利于考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用。
　?。ㄋ模┰u(píng)價(jià)周期較短，較難反映項(xiàng)目支出的全部績效
　　大部分教育專項(xiàng)項(xiàng)目具有建設(shè)周期長、綜合績效持續(xù)時(shí)間長等特點(diǎn)，如學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、學(xué)?；窘ㄔO(shè)等支出涉及的學(xué)校、院系多，需要較長的時(shí)間，所產(chǎn)生的效益具有一定的滯后性，部分建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期效益難以在短期內(nèi)顯示出來，在專項(xiàng)資金下達(dá)后第二年即進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，難以客觀準(zhǔn)確評(píng)價(jià)項(xiàng)目績效，績效評(píng)價(jià)結(jié)果難以真實(shí)反映項(xiàng)目長期的、全面的績效情況。
　　（五）缺乏評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)收集和分析的信息系統(tǒng)
　　目前，由于缺乏績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)收集和分析的信息系統(tǒng)，對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)收集的方式方法仍是人工統(tǒng)計(jì)和匯總辦法，教育系統(tǒng)財(cái)政支出項(xiàng)目面廣量多，對(duì)項(xiàng)目用款單位自評(píng)材料的匯總工作量大，審核和匯總工作難度大。而且，手工統(tǒng)計(jì)匯總數(shù)據(jù)過程中難免出現(xiàn)人為計(jì)算差錯(cuò)，導(dǎo)致匯總數(shù)據(jù)和項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況出現(xiàn)偏差。
　?。┛冃гu(píng)價(jià)未納入預(yù)算分配和管理的全過程
　　財(cái)政專項(xiàng)績效管理工作雖然日益得到重視，但由于缺乏有效的績效審計(jì)、績效溝通與反饋制度，項(xiàng)目執(zhí)行與立項(xiàng)的反饋?zhàn)饔貌粡?qiáng)。績效評(píng)價(jià)未納入預(yù)算分配和管理的全過程，在專項(xiàng)資金分配中，仍未體現(xiàn)“績效優(yōu)先”理念。
　　
　　二、完善教育財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)制度的幾點(diǎn)建議
　?。ㄒ唬┨岣呖冃Ч芾矸晌患?jí)，完善績效評(píng)價(jià)工作組織機(jī)制
　　首先，建議將財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度法制化，提高政府績效評(píng)價(jià)管理的法律地位。其次，在總結(jié)近年來績效評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修訂和完善2004年制定的《試行方案》。再者，建議在績效評(píng)價(jià)工作組織機(jī)制上，改變目前以項(xiàng)目單位績效自評(píng)為主、財(cái)政審核為輔的項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)機(jī)制，轉(zhuǎn)為列入年度評(píng)價(jià)范圍項(xiàng)目都必須經(jīng)過績效自評(píng)、財(cái)政審核和績效審計(jì)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高績效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量水平。為加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)工作的有效實(shí)施和監(jiān)督，建議省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付至地市使用的教育專項(xiàng)資金，由地級(jí)以上市財(cái)政和教育部門聯(lián)合組織有關(guān)單位開展項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，必要時(shí)可由省財(cái)政聘請社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，直接向省級(jí)財(cái)政部門報(bào)告資金的使用和績效情況。
　　
　?。ǘ┲贫▽ｉT的教育財(cái)政專項(xiàng)支出績效評(píng)價(jià)制度
　　現(xiàn)有的教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)流程和評(píng)價(jià)指標(biāo)，基本上和其他類別的支出是一樣的。但是，教育、科學(xué)研究支出有其自身規(guī)律，尤其是科學(xué)研究支出，難以在短期體現(xiàn)直接的看得見的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效益，它產(chǎn)生的是知識(shí)性的、觀念性的、精神性的或是間接的決策建議等。而且，各教育專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目和各類科研項(xiàng)目都有各自的管理辦法和自身的評(píng)價(jià)體系。因此，應(yīng)該結(jié)合教育支出項(xiàng)目的實(shí)際情況，制定專門的教育財(cái)政專項(xiàng)支出績效評(píng)價(jià)制度。教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作（尤其是項(xiàng)目的績效自評(píng)工作）應(yīng)該與目前教育主管部門對(duì)專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目、科研項(xiàng)目或基地建設(shè)的中期檢查（階段性成果、階段經(jīng)費(fèi)使用情況）、結(jié)項(xiàng)評(píng)估考評(píng)等相結(jié)合。建立在主管部門細(xì)化管理基礎(chǔ)之上的績效評(píng)價(jià)工作，將更能加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目用款單位的監(jiān)督管理，使財(cái)政資金發(fā)揮更大的效益。
　?。ㄈ┙∪逃?cái)政支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善評(píng)價(jià)項(xiàng)目個(gè)性化定量評(píng)價(jià)指標(biāo)
　　根據(jù)近年來績效評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)，可在財(cái)政部門的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由教育主管部門根據(jù)教育專項(xiàng)支出的實(shí)際情況，制定更科學(xué)的、符合項(xiàng)目實(shí)際的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使績效評(píng)價(jià)工作更具操作性和科學(xué)性。例如，主管部門根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的補(bǔ)充個(gè)性化績效指標(biāo)，由各項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行填報(bào)，構(gòu)建定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以更客觀、更全面地反映項(xiàng)目的績效情況。經(jīng)過一定時(shí)間的實(shí)踐應(yīng)用，各項(xiàng)目的個(gè)性化指標(biāo)體系得到不斷補(bǔ)充完善，逐漸形成某一類項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)中相對(duì)固定的、科學(xué)的、細(xì)化的績效指標(biāo)體系。
　?。ㄋ模└鶕?jù)項(xiàng)目的具體情況確定績效評(píng)價(jià)周期，將績效評(píng)價(jià)工作落到實(shí)處
　　財(cái)政支出項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)工作應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況確定績效評(píng)價(jià)周期，延長涉及面廣、建設(shè)周期長的教育專項(xiàng)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)周期，如科研和學(xué)科建設(shè)等實(shí)施和績效體現(xiàn)需較長時(shí)間的項(xiàng)目可定為3—5年，并且每年確定一個(gè)評(píng)價(jià)主題，適當(dāng)減少評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)量，集中時(shí)間和精力評(píng)價(jià)部分項(xiàng)目，確保列入年度評(píng)價(jià)范圍的項(xiàng)目都必須經(jīng)過績效自評(píng)、財(cái)政審核和績效審計(jì)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，真正起到財(cái)政監(jiān)督的作用，將績效管理的要求落到實(shí)處。
　?。ㄎ澹╅_發(fā)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和填報(bào)軟件系統(tǒng)
　　參照目前績效評(píng)價(jià)工作底稿和報(bào)送報(bào)告的樣式，設(shè)計(jì)開發(fā)績效自評(píng)材料填報(bào)的軟件系統(tǒng)，以提高填報(bào)數(shù)據(jù)的規(guī)范性和數(shù)據(jù)匯總的準(zhǔn)確性，提高績效評(píng)價(jià)工作效率。此外，可在軟件系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開發(fā)財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，統(tǒng)計(jì)分析不同類別項(xiàng)目的基本績效指標(biāo)和個(gè)性化績效指標(biāo)，不斷補(bǔ)充和完善項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
　?。┕_績效評(píng)價(jià)結(jié)果，提高財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的影響力
　　財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)報(bào)請本級(jí)政府同意后，應(yīng)通過一定方式向社會(huì)公眾公布，以加強(qiáng)對(duì)部門財(cái)政資金運(yùn)用和部門（項(xiàng)目單位）行為的監(jiān)督，體現(xiàn)和增加公共支出評(píng)價(jià)的公正性和透明度。
　?。ㄆ撸⒖冃гu(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用落到實(shí)處，提高預(yù)算資金分配管理水平
　　進(jìn)一步強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和問責(zé)。建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果和實(shí)施項(xiàng)目的預(yù)算安排掛鉤制度，如根據(jù)項(xiàng)目支出的績效情況調(diào)整專項(xiàng)資金的安排額度，或者設(shè)立財(cái)政支出項(xiàng)目績效獎(jiǎng)勵(lì)資金，如對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)的項(xiàng)目在下年預(yù)算安排增加預(yù)算的10%，或者將獎(jiǎng)勵(lì)資金作為部門預(yù)算資金的增量，統(tǒng)籌用于部門項(xiàng)目支出。
　　
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