村治之變

　　已經(jīng)走過24年的中國村級選舉，曾一度波瀾壯闊，備受關(guān)注。而今，在“烏坎事件”后，雖然烏坎村的新一輪選舉如火如荼，但學界和觀察者卻相對淡定，關(guān)注度似乎不如同在廣東發(fā)生的2005年番禺太石村罷選事件。
　　 “單從選舉上看，烏坎村沒有什么新意?！敝袊鐣茖W院農(nóng)村發(fā)展研究所教授于建嶸對《財經(jīng)》記者說。對研究基層民主的學者而言，村級選舉已不新奇，比烏坎村更規(guī)范的選舉也并不少見。
　　 村民自治幾經(jīng)興衰沉浮。在2007年舉辦的一次紀念《村民委員會組織法（試行）》頒布20周年學術(shù)研討會上，被問到如何看待村民自治趨向衰落時，一位村治研究的權(quán)威學者說，如果村民自治真的死了，那么也要給它開一個追悼會。這句話在圈內(nèi)傳為辛酸的笑談。
　　 回溯至1987年，時任全國人大常委會委員長彭真在討論《村民委員會組織法（試行）》（草案）時曾說，“村委會是最大的民主訓練班。老百姓現(xiàn)在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可能管好一個鄉(xiāng)；管好一個鄉(xiāng)以后，將來就可以管好一個縣、一個省，真正體現(xiàn)出我們的國家是人民當家作主?！?br/>　　 懷著這樣良好的愿望，村治研究學者行走在基層，試圖讓民主自治在中國基層發(fā)芽生根，并實現(xiàn)良好的鄉(xiāng)村治理。可現(xiàn)實卻并未如所愿。以烏坎村為例，雖然廣東省已經(jīng)進行了五屆村民委員會選舉，但這個制度在烏坎村形同虛設(shè)。
　　 烏坎如今的選舉同樣存在爭議。其前次選舉在結(jié)束十個月后被廣東省工作組認定無效。而無論《村民委員會組織法》，還是《廣東省村民委員會選舉辦法》，均未明確規(guī)定哪個機構(gòu)可以認定選舉無效。行政機關(guān)認定選舉無效被濫用，正是村民選舉的亂源之一。
　　 在村民選舉面臨諸多現(xiàn)實和法律困境時，修改法律的呼聲不絕。2010年10月28日，新的《村民委員會組織法》修訂通過，在選舉上的進步卻相當有限。部分學者開始反思選舉本身：“我們是不是太重視選舉了？一個村里的事需要那么復(fù)雜的選舉嗎？”對村民選舉制度的各種“創(chuàng)新”也在嘗試中，其中包括戶代表選舉制度等。
　　 源起于群體抗爭的烏坎村選舉，讓外界不得不再次審視村民自治制度所面臨的現(xiàn)實困境。
　　
　　利益之變
　　 民主是一種利益分配方式。無論是七年前的太石村事件，還是目前烏坎村所進行的重新選舉，其核心均指向土地利益。村民們認為，前任村干部未經(jīng)他們同意出賣村集體的土地，他們希望通過重新選舉，選出自己的代言人。
　　 利益——這正是貫穿在村民自治制度發(fā)展變革中最5583874d4b1a8275bdf40dd56e1a8d0701eee6a060f925eb609a50d217033043關(guān)鍵的因素。然而，隨著國家政策調(diào)整和農(nóng)村發(fā)展形勢的改變，村級公共利益的表現(xiàn)形式也發(fā)生極大改變，這個基層民主制度不得不面對利益焦點的急速變化。
　　 村民自治制度源于廣西農(nóng)民的實踐，在1982年上升到憲法層面。至于村委會具體怎么選，尚未有單行法律進行規(guī)定，也沒有現(xiàn)成的制度可以參考。民政部基層政權(quán)建設(shè)司原副司長王振耀回憶，當時國內(nèi)精研于此的學者還不多，于是民政部通過外交部邀請了許多國外專家來指導(dǎo)村民選舉。
　　 上世紀80年代的摸索過程相當漫長，但整體態(tài)勢是積極的——從中央到民政部、地方政府均積極推動村民自治，農(nóng)民對這個新制度也充滿了熱情。
　　 在河北正定縣、吉林梨樹縣、遼寧鐵嶺地區(qū)、山東萊西縣等地，《村民委員會組織法（試行）》出臺前后，均進行了各種選舉試驗。萊西縣后來被選為全國村級組織建設(shè)工作座談會的會議地點。王振耀對《財經(jīng)》記者說：“時任萊西書記說，既然在經(jīng)濟上實行家庭承包經(jīng)營制度，還權(quán)于民了，那么政治上也要還權(quán)于民，就是村民自治制度?！?br/>　　 在這一時期，農(nóng)村發(fā)展形勢喜人，農(nóng)民收入增速也一度超過城市居民。雖然村民自治制度從一開始設(shè)計之時，村委會就承擔了部分行政職能，如收稅收費、維護社會治安、實行計劃生育等，但在上世紀90年代中期以前，官民矛盾并未凸顯，村民自治成為從中央到地方共同支持的一項重要工作。
　　 上世紀90年代中期以后，農(nóng)村形勢發(fā)生急速變化。一方面，分稅制改革后，基層政府財政出現(xiàn)虧空，于是紛紛向農(nóng)民伸手，“收費牽豬扒糧”，官民矛盾逐漸激化；另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制所釋放出來的增產(chǎn)效應(yīng)開始減弱，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展堪憂，農(nóng)村人口外流。
　　 “對基層政府來說，村級民主造成了不確定性，對行政管理者是個麻煩?！敝袊l(fā)展基金會副秘書長趙樹凱說。這些“麻煩”，一方面，體現(xiàn)在基層政府和村委會之間的矛盾；另一方面，體現(xiàn)在村黨支部和村委會之間的矛盾，即通常所說的“兩委”矛盾。
　　 這一時期，中央連年下發(fā)減輕農(nóng)民負擔文件，但并未根本奏效，部分農(nóng)民手拿中央文件向基層政府抗稅抗費。
　　村民自治制度成為重要的抗爭工具，農(nóng)民希望選出代表自己利益的村干部，而地方政府則認為這些干部“不聽話”。尚處于試行期的《村民委員會組織法》開始經(jīng)受考驗，基層政府從支持村民自治，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡樾缘馗深A(yù)村級選舉。2002年，《南方周末》曾報道，湖北潛江地區(qū)三年撤了187名民選村官。這種干預(yù)的情況延續(xù)至今。
　　 2005年前后，全國各地紛紛廢除煙葉稅以外的農(nóng)業(yè)稅。此舉一并斬斷了基層政府附加在農(nóng)民頭上的“三提五統(tǒng)”等稅費，稅費問題不再是農(nóng)村的主要矛盾。然而，伴隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的狂飆突進與土地財政的急速增長，農(nóng)民和政府之間圍繞土地的矛盾愈來愈尖銳。
　　 以土地為核心的農(nóng)村矛盾，在城市化速度較快的廣東很早就暴露出來，村干部倒賣村集體土地現(xiàn)象較為普遍，村民群體維權(quán)行為逐漸增多。2005年，廣東汕尾東洲鎮(zhèn)政府為建設(shè)汕尾火力發(fā)電廠，征用大批東洲村農(nóng)民土地，農(nóng)民不滿政府補償，引發(fā)了嚴重的群體性事件，導(dǎo)致東洲村三名農(nóng)民死亡、多人受傷。此事引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，但這只不過是廣東諸多征地矛盾中的一例。
　　 廣東省在村民自治制度試行時曾實行管理區(qū)制度，村委會選舉只停留在村小組層面，直到1998年才開始將管理區(qū)改為村委會，全面實行村民自治制度。
　　 烏坎村事件即發(fā)生在這雙重背景之下——從群體性事件，走向村級選舉，進而維護土地權(quán)益。
　　
　　政府的邊界
　　 烏坎村選舉，在其抗爭之后，被諸多媒體譽為民主選舉的典范。不過在一些選舉專家看來未必如此。
　　 王振耀曾指導(dǎo)吉林梨樹縣村民海選，吉林省梨樹縣是中國村民自治的示范縣之一。他認為烏坎村的選舉，程序的嚴格性可能還不如梨樹——“秘密畫票間的管理并不太規(guī)范”。
　　王振耀介紹，投票的程序應(yīng)當是先排隊領(lǐng)選票－進秘密畫票間畫票－出來投票，然后下一個選民才能領(lǐng)取選票。而現(xiàn)場的照片顯示，領(lǐng)取選票的選民甚至還在附近走動。
　　 烏坎選舉對于基層民主是否具有示范意義？卡特中心中國項目主任劉亞偉認為，烏坎的抗爭和之后獲得新的選舉權(quán)事關(guān)村民自治的實質(zhì)和中國政改的困境。從這個意義上說，它的意義更接近小崗村。那就是，中國的改革必須既有基層的動力又有高層的支持。
　　 按照《村委會組織法》規(guī)定，村民委員會是一個群眾性自治組織。但同時，村委會承擔了大量的行政職能，或協(xié)助政府處理事務(wù)的職能，如代理稅務(wù)部門收取農(nóng)業(yè)稅、協(xié)助政府惠農(nóng)資金下達和進行農(nóng)村各項公共事業(yè)建設(shè)等。
　　 因此，一旦基層政府的利益和村民利益發(fā)生沖突，村民自治制度便容易被扭曲。這背后的根本原因，則是本應(yīng)持公正、中立角色的政府態(tài)度開始發(fā)生變化：一方面，不當作為。通過各種手段干預(yù)村民委員會選舉，促使“聽話”的村干部當選，或者任意撤換民選村干部?；鶎诱深A(yù)村民選舉的行為，在全國一度非常普遍。另一方面，不作為。對村級選舉中出現(xiàn)的賄選、黑惡勢力操控等行為，并不能及時公正地依法處置。2005年4月28日，廣東省東莞市寮步鎮(zhèn)下嶺貝村新村小組舉行第三屆村委會換屆選舉時，選舉結(jié)束當天宣布當選有效。然而，兩天后，當選者未能領(lǐng)到當選證書，原因是被村民舉報賄選。但這僅是口頭宣布，在選舉結(jié)束后七個月間，既未下發(fā)當選證書，也未下達認定賄選的決定，使得村小組工作處于癱瘓狀態(tài)。此類村集體工作受困于“賄選”認定的案例并不少見。
　　 此外，本應(yīng)發(fā)揮積極作用，對村民進行選舉培訓等配套行政支持的措施，則嚴重不足。
　　 與此同時，上級主管部門對于村級治理，往往強調(diào)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用、村民的知情權(quán)、參與權(quán)等，卻較少提選舉權(quán)。選舉——這個村民自治制度中的核心環(huán)節(jié)事實上被弱化。
　　 此番烏坎村重新選舉前，雖然廣東省工作組詳細解釋了上次選舉無效的原因，但并未追查認定上次當選有效的有關(guān)行政官員的責任。行政問責的缺失，讓包括省工作組在內(nèi)的或臨時或正式的行政機關(guān)，都可以宣布一場選舉有效或無效。
　　 按照《村民委員會組織法》規(guī)定，有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當由村委會召集村民會議。但在烏坎村的選舉過程中，為了避免村委會不履行召集村民會議的職責，烏坎村選舉委員會曾試圖推選村民會議的召集人，這一做法被政府相關(guān)部門以時間為由尚未付諸決議。
　　 2月21日，烏坎村約80名村民代表開會，前來參會的政府人員遭到村民阻攔。村民認為，這是村內(nèi)的會議，不想讓政府參加，政府人員后來離開會場。但這次會議所擬定的預(yù)選方案，最終未獲得選委會和政府同意，烏坎仍將按原計劃于3月3日進行正式選舉。
　　 對烏坎村而言，選舉過后，土地問題就會再次顯現(xiàn)。如果這些有爭議的土地仍然屬于村集體所有，處置將相對容易，村民大會或村民代表會議可通過集體表決變更其收益所有權(quán)或者重新發(fā)包。但已經(jīng)被征用或征收并變更了用途的土地，重新追回則相當困難。