農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)重啟

　　農(nóng)歷龍年伊始，農(nóng)業(yè)部力推的新一輪“農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”（下稱(chēng)農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)）建設(shè)規(guī)劃浮出水面。
　　根據(jù)農(nóng)業(yè)部等部門(mén)的相關(guān)安排，全國(guó)在新一輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中總共設(shè)立北京大興區(qū)等24個(gè)試驗(yàn)區(qū)，分布在全國(guó)17個(gè)省、3個(gè)自治區(qū)、2個(gè)直轄市、1個(gè)計(jì)劃單列市和1個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)。從區(qū)域分布來(lái)看：東部地區(qū)有10個(gè)，中部地區(qū)有8個(gè)，西部地區(qū)有6個(gè)。這樣“基本做到了東中西部的平衡，大中小區(qū)域的協(xié)調(diào)，農(nóng)區(qū)山區(qū)和墾區(qū)的兼顧”。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室主任宋洪遠(yuǎn)表示。
　　農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)范圍，被詳細(xì)劃分為六大領(lǐng)域，涉及的主題分別為農(nóng)村金融改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、支農(nóng)資金管理、墾地合作發(fā)展。
　　農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)模式誕生于1987年，在當(dāng)年的中共中央五號(hào)文件中，明確提出了要“有計(jì)劃地建立改革試驗(yàn)區(qū)”的指導(dǎo)性意見(jiàn)。受其推動(dòng)，第一次“農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)于同年開(kāi)始大規(guī)模啟動(dòng)。
　　前后兩次農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，均延續(xù)了中國(guó)歷次改革的基本方法：試點(diǎn)運(yùn)行，由點(diǎn)及面。而具體操作步驟則可被簡(jiǎn)述為：通過(guò)允許部分地區(qū)在“嚴(yán)格限制”的范圍內(nèi)突破現(xiàn)行政策及體制運(yùn)行數(shù)年時(shí)間，取得相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為下一步的政策制定提供依據(jù)。
　　第一次農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)所取得的示范效應(yīng)已為歷史所肯定。但近些年來(lái)，“農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)”這一概念沒(méi)有受到太多關(guān)注。一種較為普遍的觀點(diǎn)是：這一模式最大的不足之處在于只涉及次生性制度，而對(duì)改變根本性的農(nóng)村土地、金融等制度無(wú)能為力。因此，當(dāng)各種次生性試驗(yàn)結(jié)束后，試驗(yàn)區(qū)大多歸于沉寂。
　　本輪“放權(quán)式改革試驗(yàn)”能否對(duì)一些根本性制度變革提供樣本，最終能取得哪些成果，大考剛剛開(kāi)始。
　　
　　“自上而下”試驗(yàn)傳統(tǒng)
　　據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心（其主任同時(shí)兼任農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)辦公室主任）資料顯示：到2006年為止，第一輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)的數(shù)量為30個(gè)，分布在全國(guó)21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，包括160個(gè)縣級(jí)單位，覆蓋國(guó)土面積31.8萬(wàn)平方公里。
　　僅從人口一項(xiàng)來(lái)說(shuō)，其所涉及的8120萬(wàn)農(nóng)村人口，已是近年來(lái)成都、重慶“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)”所涉及農(nóng)村人口的一倍還多。
　　不僅如此，由于是由中央辦公廳及國(guó)務(wù)院共同下文推動(dòng)試驗(yàn)，故其在涉及中央或國(guó)務(wù)院各部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題上的授權(quán)，也比“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)”僅由國(guó)務(wù)院發(fā)改委下文授權(quán)更具權(quán)威性和綜合性。
　　接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)的學(xué)界人士?jī)A向認(rèn)為，上世紀(jì)80年代末90年代初，中央推出內(nèi)容如此眾多的農(nóng)村改革試驗(yàn)項(xiàng)目，主要原因在于，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放農(nóng)村生產(chǎn)力的功能，在1985年后已經(jīng)逐步釋放凈盡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收益又陷入多年的停滯不前狀態(tài)，農(nóng)村工作的決策者們急于尋找改革突破口。
　　正是在一系列分量頗重的文件推動(dòng)下，農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)開(kāi)始步入快車(chē)道。“這輪改革的特點(diǎn)就是由上而下，中央重視，地方積極?！痹?jīng)參與此次試驗(yàn)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)徐小青這樣向《財(cái)經(jīng)》記者回憶。
　　為了突出農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要性，在建立之初，各試驗(yàn)區(qū)所在省一般都成立了由省委或省政府負(fù)責(zé)人參加的試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子。而在中央層面，為指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作，原中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室、國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心則于1987年10月份共同組建了試驗(yàn)區(qū)辦公室。
　　1989年下半年，原中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室、國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心相繼撤銷(xiāo)。為使這項(xiàng)工作持續(xù)進(jìn)行，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院辦公廳1991年10月11日時(shí)又明確規(guī)定，“農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能劃歸農(nóng)業(yè)部。由農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室繼續(xù)承擔(dān)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的工作?！?br/>　　在各個(gè)農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)當(dāng)中，多年來(lái)一直流傳著“發(fā)展出題，改革求解”這一口號(hào)。分散在全國(guó)各地的農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)，亦是根據(jù)不同的試驗(yàn)主題和項(xiàng)目作出選擇和安排：河南新鄉(xiāng)圍繞糧食購(gòu)銷(xiāo)改革安排試驗(yàn)內(nèi)容；安徽阜陽(yáng)圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行試驗(yàn)；而河北玉田的主要試驗(yàn)內(nèi)容，則是社區(qū)性的合作經(jīng)濟(jì)組織。
　　糧食流通體制改革和土地使用制度改革，是第一次農(nóng)改試驗(yàn)最重要的兩個(gè)主題。以在農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)域內(nèi)影響一直較大的貴州省湄潭縣為例，其“增人不增地、減人不減地”的試驗(yàn)內(nèi)容，直到今天還是貴州省農(nóng)村土地承包的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。而湄潭地區(qū)的發(fā)展，也亦因此步入快車(chē)道，被譽(yù)為“貴州小江南”。
　　在官方宣傳口徑中，對(duì)此輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)整體成績(jī)多有肯定。“上一輪試驗(yàn)成功的經(jīng)驗(yàn)，為中央制定政策和法規(guī)提供了參考和依據(jù)，很多試驗(yàn)成功的做法都寫(xiě)進(jìn)了相關(guān)政策和法規(guī)?！彼魏檫h(yuǎn)表示。
　　以貴州湄潭試驗(yàn)區(qū)為例，它的經(jīng)驗(yàn)不僅被寫(xiě)進(jìn)了1993年的中央文件，而且被寫(xiě)進(jìn)了《土地承包法》；而在河南新鄉(xiāng)所實(shí)施的糧食流通“穩(wěn)購(gòu)、壓銷(xiāo)、保量、放價(jià)”試驗(yàn)，也成為了后來(lái)中國(guó)糧改的基本思路。
　　
　　農(nóng)村金融成為重點(diǎn)
　　新一輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的正式啟動(dòng)表明：雖然近年來(lái)影響力不如以前，但建立試驗(yàn)區(qū)以便為“三農(nóng)”領(lǐng)域內(nèi)的體制性問(wèn)題求解的路徑，并未被官方遺忘。
　　事實(shí)上，早在2011年的中央“一號(hào)文件”中，已在相關(guān)章節(jié)中提及了如何做好新形勢(shì)下農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作。而在2012年的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶更是對(duì)推動(dòng)新形勢(shì)下農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作提出了明確的要求。
　　農(nóng)業(yè)部政策與法規(guī)司司長(zhǎng)張紅宇告訴《財(cái)經(jīng)》記者，之所以此時(shí)重提農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，和中國(guó)的農(nóng)業(yè)體系日益變得開(kāi)放有關(guān)。“一系列前所未有的新情況出現(xiàn)，促成了倒逼改革的形勢(shì)。建立農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，已是箭在弦上?！?
　　與上一輪類(lèi)似，放權(quán)讓地方進(jìn)行“突破性”試驗(yàn)，是此次農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的主要特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)部在新一輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的工作原則中明確指出，“試驗(yàn)區(qū)將超前探索，創(chuàng)新制度，對(duì)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的試驗(yàn)內(nèi)容允許試驗(yàn)區(qū)突破現(xiàn)行政策和體制，在經(jīng)批準(zhǔn)的范圍內(nèi)先行先試。”
　　農(nóng)村金融改革領(lǐng)域，被視為本輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的最大亮點(diǎn)。
　　在分析原因時(shí)，張紅宇認(rèn)為：盡管中國(guó)去年實(shí)現(xiàn)了糧食的“八連增”，但發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)仍有一系列的重大障礙，其中就包括金融支持方面的問(wèn)題。
　　“千家萬(wàn)戶(hù)在分散經(jīng)營(yíng)時(shí)，可能對(duì)金融保險(xiǎn)的需求不是那么強(qiáng)烈。但是對(duì)于種田大戶(hù)來(lái)說(shuō)，肯定離不開(kāi)農(nóng)業(yè)金融和保險(xiǎn)的支持。”張紅宇說(shuō)。
　　據(jù)其透露，農(nóng)業(yè)部將在央行、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三個(gè)部門(mén)的大力配合下推進(jìn)這項(xiàng)改革試驗(yàn)，在符合規(guī)劃、符合程序的前提下對(duì)試驗(yàn)區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)先給予支持，在試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)可以探索一些在機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新方面相關(guān)的改革試驗(yàn)。
　　在農(nóng)業(yè)部2010年的一份有關(guān)農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)的文件當(dāng)中，已就試驗(yàn)區(qū)發(fā)展農(nóng)村金融制度劃定了一系列具體性的改革內(nèi)容，其中包括：發(fā)展以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行和多種形式的新型農(nóng)村金融組織，鼓勵(lì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展資金互助合作；建立政府扶持、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制，探索擴(kuò)大農(nóng)村貸款有效抵押物。
　　另外，這份文件還提到了建立健全以市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，以政府扶持為引導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的銀?；?dòng)機(jī)制等。
　　
　　如何推廣尚有隱憂(yōu)
　　如何在多個(gè)“三農(nóng)”領(lǐng)域里開(kāi)展試驗(yàn)，同時(shí)又保證現(xiàn)行體制的平穩(wěn)運(yùn)行，是推行農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)政策時(shí)最需要拿捏的地方。
　　1987年，原國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心在一份提交給國(guó)務(wù)院的報(bào)告中已經(jīng)提出：“對(duì)一些較敏感的試驗(yàn)項(xiàng)目，如土地調(diào)整等問(wèn)題，不要做公開(kāi)的宣傳報(bào)道，其他宣傳也要嚴(yán)格把關(guān)，謹(jǐn)慎從事。”
　　在新一輪的農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)當(dāng)中，為了做到“風(fēng)險(xiǎn)可控”，24個(gè)農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)，大多以區(qū)、縣一級(jí)為單位，并將在試驗(yàn)過(guò)程里始終堅(jiān)持封閉運(yùn)行的原則。
　　
　　決策者的審慎態(tài)度，從對(duì)入選試驗(yàn)區(qū)的嚴(yán)格審批過(guò)程中可見(jiàn)一斑。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，新一輪農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)的申報(bào)審批要過(guò)“五重門(mén)”：由農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)所在地提出申報(bào)，省一級(jí)對(duì)其進(jìn)行審核后推薦給農(nóng)業(yè)部，農(nóng)業(yè)部受理后會(huì)同其他部門(mén)會(huì)審，提出修改意見(jiàn)供試驗(yàn)區(qū)修改完善，經(jīng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意后最終確定。
　　整個(gè)申報(bào)審批過(guò)程延綿近兩年時(shí)間，最初的申報(bào)地區(qū)有40多個(gè)，最終獲批為24個(gè)，淘汰率接近50％。
　　在采訪(fǎng)部分被列入新一輪試驗(yàn)區(qū)的區(qū)縣后，《財(cái)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)幾個(gè)有共性的問(wèn)題：一、“掛牌即政績(jī)”；二、農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)冀望在獲得額外資源和政策支持條件下取得成績(jī)，可推廣性堪憂(yōu)。
　　農(nóng)業(yè)部相關(guān)人士向《財(cái)經(jīng)》記者坦承，“只要掛上牌就是政績(jī)，其后工作怎么做根本不重視”的情況的確存在，也正是下一步工作中尤為需要注意扭轉(zhuǎn)的地方。
　　各個(gè)試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)是否能夠順利進(jìn)行推廣，亦是值得關(guān)注的問(wèn)題之一。
　　為了保持各個(gè)試驗(yàn)區(qū)的典型性，早在1987年7月時(shí)，原國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心已在一份名為《關(guān)于農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的請(qǐng)示》中指出：“對(duì)試驗(yàn)區(qū)不宜給予過(guò)多的物質(zhì)支持。”部分入選區(qū)縣的相關(guān)人士則告訴《財(cái)經(jīng)》記者，之所以大家會(huì)積極申報(bào)，就是因?yàn)榻璐丝梢垣@得更多的資金支持。
　　有學(xué)者擔(dān)憂(yōu)，在這種特殊的資金支持情況下，試驗(yàn)區(qū)的所謂成功，可能根本不具備可推廣性。如不注意，多年來(lái)在“三農(nóng)”改革領(lǐng)域里“大量輸血制造典型”的現(xiàn)象，或會(huì)再次出現(xiàn)。
　　與此同時(shí)，一些列為試驗(yàn)區(qū)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件“過(guò)分發(fā)達(dá)”，也在某種程度上構(gòu)成可推廣的障礙。以被列入此次國(guó)家級(jí)農(nóng)改試驗(yàn)區(qū)的江蘇省蘇州市為例，它此前亦已經(jīng)被列入省一級(jí)試驗(yàn)項(xiàng)目，承擔(dān)的試驗(yàn)項(xiàng)目均為“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革”。其下轄的縣級(jí)市太倉(cāng)是承擔(dān)此次國(guó)家試驗(yàn)區(qū)項(xiàng)目的地區(qū)之一。
　　該市農(nóng)委主任鄒家祥告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在進(jìn)行試驗(yàn)過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，太倉(cāng)乃至整個(gè)蘇州地區(qū)其實(shí)已經(jīng)不再需要財(cái)政撥款，只需要在進(jìn)行農(nóng)村土地整理時(shí)，國(guó)家給予其稍低于或者等于重慶、成都的用地權(quán)限即可。
　　“在農(nóng)村土地整理過(guò)程當(dāng)中，必須先把土地整理復(fù)耕后才可新占土地，假如時(shí)間太長(zhǎng)，地方政府又沒(méi)有足夠資金的話(huà)，是無(wú)法完成這一過(guò)程的?！编u家祥說(shuō)。而作為江蘇省唯一的省級(jí)試點(diǎn)城市，蘇州市此前已獲得一定的先占后補(bǔ)指標(biāo)。
　　同樣的特殊政策可能在江蘇省的其他地方就無(wú)法見(jiàn)效。“太倉(cāng)市的地價(jià)較高，土地置換項(xiàng)目能夠做到持續(xù)進(jìn)行，同樣的政策給了地價(jià)較低的張家港，或許就行不通。”鄒家祥說(shuō)。