地方政府債務(wù)規(guī)模限額管理和預(yù)警機(jī)制建設(shè)初探

　　作者簡(jiǎn)介：張丁榕（1981- ），男，山西忻州人，中共常州市委黨校教師，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。
　　摘 要：近年來，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大，潛藏很大風(fēng)險(xiǎn)。要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，必須強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的控制管理。
　　關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；限額管理；預(yù)警機(jī)制
　　中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2012）06-0050-03
　　國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，2012年要“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范”，并就繼續(xù)妥善處理存量債務(wù)、嚴(yán)格控制新增債務(wù)做出明確安排。建立分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解的地方政府債務(wù)規(guī)模限額管理和預(yù)警機(jī)制，把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來考慮，是嚴(yán)控地方政府債務(wù)新增規(guī)模、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵步驟。一、我國(guó)地方政府債務(wù)總體情況
　　地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人以政府名義舉借或者擔(dān)保舉借的債務(wù)，并由此承擔(dān)的資金償付義務(wù)。盡管我國(guó)目前學(xué)界、政府部門以及市場(chǎng)對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模沒有一個(gè)統(tǒng)一的、確切的權(quán)威數(shù)據(jù)，但各方發(fā)布的大量調(diào)研報(bào)告還是能夠讓我們對(duì)地方政府債務(wù)的總體規(guī)模有一個(gè)大致的了解。（見表1）
　　我國(guó)地方政府債務(wù)的隱匿性強(qiáng)，由于舉債主體并不僅僅包括地方政府財(cái)政主管部門，還包括政府所屬的投資公司、各職能部門，企事業(yè)單位以及一些公益性組織，債出多頭，導(dǎo)致地方財(cái)政部門管理不到位，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增加，債務(wù)總量難以確切估量，政府決策部門也難以及時(shí)采取有效的措施進(jìn)行彌補(bǔ)。很多地方政府債務(wù)都投向了基建項(xiàng)目，這些項(xiàng)目中長(zhǎng)期貸款期限一般都在三年左右，因此今明兩年將迎來還款高峰期。根據(jù)審計(jì)署調(diào)查顯示，10.71萬億地方債務(wù)余額中2012年需要到期償還的占到17.17%，償付金額在1.8萬億元以上，2013年為1.2萬億元，2014年為1萬億元，三年累計(jì)到期地方債將高達(dá)4萬億元。從現(xiàn)有財(cái)政收入規(guī)模以及未來增量來看，發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性僅限于局部地區(qū)，出現(xiàn)大面積系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性尚小。但長(zhǎng)期來看，如果風(fēng)險(xiǎn)積累，會(huì)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展埋下隱患，有可能成為未來我國(guó)城市化過程中的頑疾，而且一旦資金鏈條斷裂，地方政府債務(wù)違約直接表現(xiàn)為銀行壞賬，有可能引發(fā)金融危機(jī)，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入像拉美一樣的長(zhǎng)期低迷。
　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，凡是地方政府債務(wù)管理規(guī)范有序、控制嚴(yán)格的國(guó)家其地方政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性往往較低，因此盡快建立一套可操作性強(qiáng)的政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，就成為防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段之一。
　　二、強(qiáng)化地方政府債務(wù)有效管理
　　1.規(guī)范舉債條件。對(duì)于各級(jí)政府舉債的條件需要做出規(guī)定，如對(duì)具體的債務(wù)余額占財(cái)政收入的比重、舉債支出的效應(yīng)評(píng)估指標(biāo)值等等作出明確規(guī)定，對(duì)于無法明確指標(biāo)的考察內(nèi)容做出原則性規(guī)定，只有達(dá)到相應(yīng)要求的地方政府才能進(jìn)行舉債。這樣，地方政府對(duì)于舉債的可能性會(huì)有相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，從而從長(zhǎng)遠(yuǎn)對(duì)自身的財(cái)政支出和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)劃。此外，對(duì)融資項(xiàng)目的資金流向也要加強(qiáng)管理，嚴(yán)格限定融資使用方向，防止隨意投資，避免投資失控。地方政府的債務(wù)必須用于提供地方的公共產(chǎn)品，優(yōu)先滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的且從長(zhǎng)期看來具有良好效益的交通、能源、通訊等方面基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。而且在此過程中要嚴(yán)格履行監(jiān)管，絕不允許利用舉債來擴(kuò)張地方政府的經(jīng)常性支出。尤其要對(duì)出于政績(jī)考核而搞的形象工程，面子工程加強(qiáng)監(jiān)管。發(fā)現(xiàn)在用地、環(huán)保等方面違規(guī)、不按規(guī)定使用擴(kuò)大內(nèi)需投資資金以及將資金挪用他處的應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以查處，觸犯法律的應(yīng)移送司法處理。
　　2.加強(qiáng)預(yù)算約束。目前我國(guó)地方債務(wù)游離于預(yù)算體制之外，因此將地方政府公共資本投資全部置于財(cái)政部門和人大的預(yù)算監(jiān)督之下，增強(qiáng)地方財(cái)政的預(yù)算約束顯得十分必要。鑒于目前地方債務(wù)規(guī)模和未來發(fā)展趨勢(shì)，建議通過立法的形式，將地方政府的債務(wù)約束硬化，防止地方政府過度舉債或?qū)鶆?wù)轉(zhuǎn)嫁到下屆政府和上級(jí)部門。此外，還要對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法進(jìn)行改革，在細(xì)化預(yù)算的同時(shí)，試編“部門預(yù)算”，確立“誰增大支出項(xiàng)目，誰補(bǔ)償收入”的預(yù)算平衡原則，提高地方政府部門及其相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，盡快使地方政府成為能夠自我約束、自我監(jiān)督的財(cái)政主體。
　　3.建立地方債務(wù)償還機(jī)制。我國(guó)相關(guān)法律明確要求各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出設(shè)置預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金，預(yù)備費(fèi)用于自然災(zāi)害救災(zāi)以及其他難以預(yù)見的特殊開支，而預(yù)算周轉(zhuǎn)金則用于地方政府預(yù)算執(zhí)行中的資金周轉(zhuǎn)，這些規(guī)定一定程度上有效地緩解了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少了舉債壓力。但為了保證財(cái)政償還有穩(wěn)定的資金來源，消除地方財(cái)政集中還款造成的地方預(yù)算難以有效執(zhí)行的弊端，還需要將償債基金作為固定支出項(xiàng)目納入年度財(cái)政預(yù)算，建立地方財(cái)政償債機(jī)制，未雨綢繆，為償還負(fù)債提供切實(shí)的保障。一方面為確保地方政府債務(wù)的按期還本付息，地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑以及債務(wù)投資項(xiàng)目收益的一定比例的劃轉(zhuǎn)等途徑，建立財(cái)政償債基金，用于各種地方政府債務(wù)的償還。另一方面，對(duì)于有經(jīng)濟(jì)效益和償還能力的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)效益情況進(jìn)行監(jiān)控，專設(shè)償債基金賬戶，統(tǒng)一由財(cái)政部門負(fù)責(zé)還本付息。償債基金必須用于保證清償政府債務(wù)，應(yīng)對(duì)或有負(fù)債帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
　　三、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
　　1.清晰界定各主體風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。由于體制和其他很多方面的原因，地方政府風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的劃分邊界比較模糊，對(duì)債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)也較為麻木。為此，急需提高各級(jí)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)教育，強(qiáng)化地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的緊迫感和危機(jī)意識(shí)；預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)程度，防范規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從事后彌補(bǔ)轉(zhuǎn)為事前防御，變被動(dòng)為主動(dòng)。此外還要具體界定政府各部門以及各融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的控制與化解責(zé)任量化到地區(qū)、部門、融資平臺(tái)乃至個(gè)人，并且明確各屆政府間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，將負(fù)債率納入到執(zhí)政者評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，避免以GDP為綱的標(biāo)準(zhǔn)下不計(jì)代價(jià)和成本增加預(yù)算搞建設(shè)，真正做到權(quán)、責(zé)、績(jī)的結(jié)合和統(tǒng)一。
　　2.建立規(guī)范充分的地方政府債務(wù)信息披露制度，提高債務(wù)透明度。提高債務(wù)信息透明度是預(yù)警系統(tǒng)有效運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。為了提高地方政府債務(wù)的透明度，很多國(guó)家都建立了規(guī)范的地方債務(wù)信息披露制度，美國(guó)等國(guó)還有較完備的法律法規(guī)來改善市政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的透明度。而在我國(guó)，由于對(duì)地方政府債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算辦法和信息管理系統(tǒng)，相關(guān)部門和公眾很難了解到地方政府債務(wù)的真實(shí)情況，也就難以進(jìn)行有效防范和管控。為此，必須在完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度和核算制度的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理系統(tǒng)，并且拓寬財(cái)政報(bào)表的覆蓋面，將或有負(fù)債也如實(shí)反映在內(nèi)；必須保證相關(guān)數(shù)據(jù)的可靠性，提高地方財(cái)政報(bào)告的質(zhì)量，以使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制所參照的數(shù)據(jù)指標(biāo)能夠有可靠的和足夠覆蓋面的數(shù)據(jù)。
　　3.建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。目前我國(guó)地方政府在進(jìn)行債務(wù)融資的時(shí)候尚無法通過一系列的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)對(duì)債務(wù)的變動(dòng)趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)狀況做出科學(xué)合理的評(píng)估，從而無法對(duì)債務(wù)總額、借貸期限、還款方式、利息率等進(jìn)行合理安排，這樣也就為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。為此，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)構(gòu)造一套監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系用于評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。指標(biāo)系統(tǒng)可包括債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占GDP的比重）、償債率（還本付息額占財(cái)政收入的比重）、利息支出率（債務(wù)利息占財(cái)政收入的比重）、債務(wù)依存度（新增債務(wù)額占財(cái)政支出的比重）以及內(nèi)債和外債的比率等等，需要較為準(zhǔn)確地反映地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度和未來變化趨勢(shì)，由相應(yīng)政府財(cái)務(wù)管理部門對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行考核，按風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)類別加以監(jiān)管，以便地方政府及時(shí)了解和全面掌握政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，并及時(shí)采取措施化解風(fēng)險(xiǎn)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從彌補(bǔ)轉(zhuǎn)為防御。
　　參考文獻(xiàn)：
　　［1］李本松.當(dāng)前世界金融危機(jī)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判與反思［J］.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)