欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新政府績效管理的有益探索

　　摘 要：在欠發(fā)達地區(qū)實行績效管理不僅能提高政府的行政效率，對經(jīng)濟社會發(fā)展也會產(chǎn)生較大的影響。灌南縣的實踐證明，創(chuàng)新政府績效管理提高了經(jīng)濟效益、社會效益，在促進依法行政、改變干部政績觀、促進政府轉(zhuǎn)型和落實科學(xué)發(fā)展觀方面都發(fā)揮著重要作用。
　　關(guān)鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；績效管理；經(jīng)濟效益；社會效益
　　中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）06-0040-04
　　江蘇省灌南縣既是革命老區(qū)，又是曾經(jīng)的經(jīng)濟薄弱縣，縣域總面積1041平方公里，人口75萬，境內(nèi)一馬平川，特色資源匱乏。2002年全縣財政收入僅為1.5億元。其中，湯溝酒廠的稅收占全縣財政收入的50%以上，被稱為一瓶酒財政，財政風(fēng)險大。2002年以前，全縣各項經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)大多處在江蘇省各縣的末位。干部群眾不滿情緒普遍存在，社會治安也不穩(wěn)定。造成這種情況的原因雖然是多方面的，但是，政府目標(biāo)考核不明確、行政效率不高是重要的原因之一。在全縣各級機關(guān)和廣大干部中普遍存在著一些突出問題，諸如壓力不均、遇事推諉、檢查考核多樣化、組織目標(biāo)不明確、干部人事體制存在弊端、缺少真正的問責(zé)制。這些問題與加快發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的要求不相適應(yīng)，呼喚著考核體制的變革。
　　一、實行績效管理的具體做法
　　鑒于考核體制已成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要瓶頸，灌南縣一直注重考核方式方法的創(chuàng)新。從2003年開始，實行了目標(biāo)管理，有效地調(diào)動了全縣上下干部職工的工作積極性，對經(jīng)濟社會發(fā)展起到了較大的促進作用。但在目標(biāo)管理實施過程中，也存在著管理粗放、不注重過程控制等問題。進一步推進全縣經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，就要在目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新。正是在這種情況之下，績效管理作為推進經(jīng)濟社會發(fā)展的一個新的舉措，在灌南縣逐步推開。為了提高績效管理的科學(xué)性，灌南縣相應(yīng)構(gòu)建了“三政績效”管理體系和管理機制?！叭笔侵盖谡?、優(yōu)政、廉政。勤政是指常規(guī)績效，是按照自身職能與職責(zé)應(yīng)完成的工作任務(wù)、工作質(zhì)量和愛崗敬業(yè)的情況。優(yōu)政是指創(chuàng)新績效，是工作中自加壓力、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)和取得突出業(yè)績方面的內(nèi)容。廉政是指合規(guī)績效，是執(zhí)行廉政建設(shè)規(guī)定方面的情況。“三政績效”管理模式根本改變了年初制定目標(biāo)、年底算總賬的情況，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用更強。2008年4月，在全縣選擇了20家單位進行試運行，6月全面推開。具體做法如下：
　　1.領(lǐng)導(dǎo)重視，機構(gòu)健全。成立了縣績效管理工作委員會，由縣委主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)，下設(shè)縣績效辦、4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效辦、3個部門績效辦和各單位績效辦?？h績效辦負(fù)責(zé)全縣績效管理工作的研究、部署和考評，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門績效辦負(fù)責(zé)所轄片區(qū)和各部門績效管理工作的督促檢查，各單位績效辦負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部績效管理工作。
　　2.全員參與，體系合理。全縣112家單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、園區(qū)）和650名副科級以上干部全部納入績效管理，其他人員納入本單位內(nèi)部績效管理范圍，構(gòu)筑起橫向到邊、縱向到底的管理體系。
　　3.流程規(guī)范，操作有序。對普通職工、副科級以上干部和被考核單位相應(yīng)實行周記錄、月自評、季檢查、半年考評、年度總評的目標(biāo)考評流程。日常性管理、階段性管理和年終總評相互結(jié)合，全面反映了單位和干部職工的整體情況。
　　4.科學(xué)制定績效計劃?？冃в媱澐粥l(xiāng)科級單位和副科級以上干部兩個方面。對于鄉(xiāng)科級單位，計劃內(nèi)容主要是按照單位自身職能與職責(zé)應(yīng)完成的工作、縣委縣政府下達的責(zé)任書目標(biāo)內(nèi)容以及體現(xiàn)自加壓力、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的工作內(nèi)容等。對于副科級以上干部，計劃內(nèi)容主要是個人承擔(dān)的分管工作任務(wù)以及創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、取得突出業(yè)績的內(nèi)容等。
　　5.推行網(wǎng)上績效管理。按照個人用戶、單位用戶、基層績效辦用戶、縣績效辦用戶、縣領(lǐng)導(dǎo)用戶五種使用權(quán)限，開通并運行灌南縣績效管理網(wǎng)站。將績效管理的記錄、檢查情況以及月度、季度目標(biāo)任務(wù)完成情況等錄入網(wǎng)站。縣領(lǐng)導(dǎo)、縣績效辦、基層績效辦隨時可以調(diào)閱所有單位和每一名副科級以上干部工作記錄情況，單位內(nèi)部可以調(diào)閱本單位工作人員工作記錄情況。
　　6.健全考核問責(zé)制度。統(tǒng)一公開述績考核評議。每半年公開組織一次各單位主要負(fù)責(zé)人的“三政”述績，其他干部職工按照統(tǒng)一要求述績，然后統(tǒng)一開展考核評議。年底根據(jù)績效評估情況，對優(yōu)勝單位進行獎勵，對副科級以上先進個人列為優(yōu)先提拔晉級人選。同時，開展行政問責(zé)活動，對績效工作完成較差且推進不力的承擔(dān)單位，由縣分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)令整改，同時對單位及主要負(fù)責(zé)人、項目具體負(fù)責(zé)人嚴(yán)格進行處罰。
　　二、實行績效管理產(chǎn)生的直接影響
　　1.效率明顯提高。以前各單位的擔(dān)子和壓力主要集中在一把手身上，其他干部職工的作用得不到充分發(fā)揮?，F(xiàn)在通過目標(biāo)分解和壓力傳遞，集體的凝聚力和戰(zhàn)斗力有了很大的提高。灌南縣的績效管理通過配套建立網(wǎng)上平臺，避免了資料處理、材料往返的過程，便于信息的第一時間傳遞、第一時間反饋、第一時間落實，提高了單位和個人開展工作的主動性。
　　2.管理更加科學(xué)。通過績效管理整合了全縣相關(guān)的管理機構(gòu)，便于集中推進。對機關(guān)干部職工實行全過程跟蹤管理，從每一月、每一天抓起，從每一個項目、每一個指標(biāo)抓起，從每個科室、每一名成員抓起，實現(xiàn)了管理范圍全覆蓋。細化每一階段、每一名干部職工的工作任務(wù)與目標(biāo)，使人人有壓力、有動力，充分發(fā)揮了每個干部職工的積極性。
　　3.監(jiān)督充分有力。過去的監(jiān)督機構(gòu)有很多，如紀(jì)檢、組織、機關(guān)工委等，操作起來人為因素太多，監(jiān)督往往不深不透?，F(xiàn)在，通過完善基層紀(jì)檢網(wǎng)絡(luò)，以紀(jì)工委、監(jiān)察分局作為對單位和干部職工實行監(jiān)督的主要職能機構(gòu)，在過程控制中直接發(fā)揮作用，使紀(jì)檢監(jiān)察工作直接有力地服務(wù)全縣的經(jīng)濟社會發(fā)展大局。
　　4.考核更加合理。“三政”績效管理，在指標(biāo)導(dǎo)向上體現(xiàn)了全局性、先進性和針對性，體現(xiàn)了高端定位、爭先創(chuàng)優(yōu)，體現(xiàn)了服務(wù)全局、超常發(fā)展，促進了相關(guān)部門充分發(fā)揮職能作用。對副科級以上干部和鄉(xiāng)科級單位開展述職評議時，把個人考核和單位考核進行捆綁，從而使各單位的干部職工更加心系單位、心系全局。在對單位和個人進行績效反饋的基礎(chǔ)上，將結(jié)果作為兌現(xiàn)獎懲、提拔調(diào)整和制定下一階段績效計劃的依據(jù)。
　　長期以來，灌南縣一直是江蘇省的重點扶貧縣、全省的經(jīng)濟洼地。這幾年的超常發(fā)展得益于超常理念，得益于管理創(chuàng)新?！叭笨冃Ч芾韺θh經(jīng)濟社會發(fā)展起著十分重要的作用，取得了顯著的成效，促進了洼地崛起。近年來，全縣有50%以上的部門每年在全市評比中奪冠，70%以上進入前兩名。全縣的財政收入已由2002年的1.5億元上升到2010年的44.34億元，綜合實力在全省的排名每年上升2至3位，已躍居蘇北中上游，成為蘇北七強縣，成為蘇北地區(qū)最具發(fā)展活力的縣份之一。灌南縣連續(xù)八年獲得連云港市目標(biāo)考核第一名、江蘇省財政收入上臺階先進縣、江蘇省社會治安綜合治理先進縣。2006年4月，灌南縣因創(chuàng)造了在全省有一定影響的“灌南目標(biāo)管理模式”，作為目標(biāo)管理工作先進典型，被推薦為“全國目標(biāo)管理試點縣”。2008年以來，灌南縣推行“三政”績效管理探索出一套縣域經(jīng)濟社會管理的新模式，得到了有關(guān)方面的充分肯定，“三政績效”管理模式入選“中國地方政府創(chuàng)新”和清華大學(xué)公共管理學(xué)院案例庫，全國政府績效管理研究會授予灌南縣“全國政府績效管理創(chuàng)新示范點”稱號。
　　三、創(chuàng)新政府績效管理的積極作用
　　灌南縣創(chuàng)新政府績效管理，在促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　1.促進依法行政，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境?？冃Ч芾淼膶嵤┘捌渲贫冉ㄔO(shè)的科學(xué)化，促進政府機關(guān)逐步樹立起法治型政府的理念，更加注重依法行政。被考核單位學(xué)法用法觀念不斷增強，逐步糾正了行政規(guī)范性文件違規(guī)違法問題，為構(gòu)建法治型政府創(chuàng)造了良好條件。績效管理文件的制定具有嚴(yán)格的規(guī)范性，在執(zhí)行這些文件后，不適宜再制定其它規(guī)范性文件，這樣就減少了行政規(guī)范性文件的數(shù)量，有利于抓好制度建設(shè)中的“廢、改、立”問題。
　　績效管理的一個顯著特點就是對整個行政過程進行監(jiān)督，是事前、事中、事后的全程監(jiān)督，它能夠促使政府在行政全過程始終堅持依法辦事?？冃Ч芾硎菍π姓Q策、行政執(zhí)行、行政審批的全方位監(jiān)督，有利于促進政府科學(xué)決策，避免因決策失誤造成管理水平低下，有利于查處在行政執(zhí)行中有令不行、有禁不止的行為，有利于糾正盲目投資、違法批地以及鋪張浪費、形式主義的行為。通過績效管理，可以促進機關(guān)作風(fēng)建設(shè)，有利于針對機關(guān)干部職工中存在的工作不實、辦事推諉、效率低下等不良風(fēng)氣及時督查、及時糾正，有利于拓寬政務(wù)公開渠道，打造透明政府。通過績效管理，可以加強對政府工作的審計，有利于建立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度，讓財政預(yù)算撥款與單位的工作績效掛起鉤來，促進各單位降低行政成本，激勵多干實事、多出實績。對政府各部門、各單位工作的經(jīng)濟性、效率性，還可以用績效審計方法，不定期地進行審計監(jiān)督，使有限的財政資金得到合理使用。
　　2.改變領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀，引導(dǎo)政府行為與經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)相一致?？冃Ч芾碓u估的目標(biāo)取向左右著政府的政績觀，考核哪些指標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部就會朝哪些方面努力，哪些指標(biāo)的分量重，哪些領(lǐng)域的工作就會受到更多的重視。對出現(xiàn)偏差的政績觀，可以通過科學(xué)的考核指標(biāo)加以修正，讓領(lǐng)導(dǎo)干部自覺參照考核指標(biāo)調(diào)整自己的工作理念和工作方向。有什么樣的干部考評考核制度，就會有什么樣的干部政績觀。構(gòu)建科學(xué)合理的績效考核體系，可以從根本上引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立起求真務(wù)實的政績觀，幫助解決領(lǐng)導(dǎo)干部單一的經(jīng)濟效益觀問題，從源頭上杜絕政績工程等腐敗現(xiàn)象。具體到一個縣來看，要對領(lǐng)導(dǎo)干部的政績作縱向和橫向二個方面的比較，既要看其工作在全市同一系統(tǒng)中處于什么樣的水平，又要看其在全縣各部門中處于什么樣的位置。另外，為了能夠全面地衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，還要考慮到主客觀方面的因素，要看其成績?nèi)〉玫闹饔^因素和客觀原因。
　　科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系回答了“創(chuàng)什么樣政績”的問題，是開展政府績效管理和考核的基礎(chǔ)。合理定位政府績效管理的指標(biāo)體系，就要處理好經(jīng)濟性指標(biāo)與社會性指標(biāo)的關(guān)系，做到指標(biāo)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，既要科學(xué)合理，又要易于操作。過去，灌南縣各部門、各單位往往各自為政，績效目標(biāo)的設(shè)定改變了這一狀況，使得單位的具體目標(biāo)的實施始終圍繞總體目標(biāo)，單位的總體目標(biāo)的實施又始終圍繞全縣經(jīng)濟社會發(fā)展總目標(biāo)。
　　3.科學(xué)界定政府職能，促進政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)設(shè)定績效管理的主要內(nèi)容，解決了建立服務(wù)型政府的結(jié)構(gòu)性難題，有效地控制了政府的管理幅度，有利于政府職能轉(zhuǎn)變和建立問責(zé)政府?？冃Ч芾碇笜?biāo)內(nèi)容的設(shè)置應(yīng)該體現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的客觀要求，如要適度增加體現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的指標(biāo)，適度減少單純的經(jīng)濟增長指標(biāo)，從而引導(dǎo)政府的施政方向由單純注重擴大經(jīng)濟總量和提高經(jīng)濟增長速度，轉(zhuǎn)向推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展模式創(chuàng)新上來，轉(zhuǎn)向提高經(jīng)濟效益和提高社會效益并重上來，這樣就為發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和政府轉(zhuǎn)型提供了良好的政務(wù)環(huán)境，有利于打造服務(wù)型政府。傳統(tǒng)模式中，政府是經(jīng)濟建設(shè)和投資的主體，社會服務(wù)功能受到了抑制，政府的社會公信力降低，往往導(dǎo)致經(jīng)濟惡性循環(huán)，引發(fā)多種社會矛盾。應(yīng)該看到，服務(wù)型政府是一個具有核心競爭力的政府，可以維護和延長發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，有利于化解各種社會矛盾，促進經(jīng)濟社會良性發(fā)展。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，要求政府從全能政府、管制政府向有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和法治政府轉(zhuǎn)變，這正是政府績效管理的內(nèi)容和要求。績效管理要求政府強化績效意識，強調(diào)公共服務(wù)，重視人民的滿意度，有利于督促政府把工作重心從直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)向加強和改善宏觀調(diào)控上來，提高政府的服務(wù)能力和管理水平。
　　4.建立高效規(guī)范的運行機制，是欠發(fā)達地區(qū)落實科學(xué)發(fā)展觀的現(xiàn)實選擇。政府績效管理建立起了一套科學(xué)的管理系統(tǒng)和管理模式，可以促進政府形成高效的運行管理機制。傳統(tǒng)管理模式中，對行政過程的監(jiān)控只偏重于行政結(jié)果，而績效管理對政府行政過程進行全程監(jiān)控，監(jiān)控覆蓋了工作計劃、工作態(tài)度、工作質(zhì)量和工作效率等更廣泛的范疇，有效地改變了過去管理標(biāo)準(zhǔn)、管理手段不太科學(xué)規(guī)范的問題。在外部評價機制上，績效管理的信息平臺可以將公眾對政府工作的意見和建議進行快速回收、快速反饋。這樣，不僅密切了干群關(guān)系，提高了群眾參政議政的積極性，還可以通過績效分析，實現(xiàn)個案問題與政府運行機制的快速對接，幫助政府盡快處理好群眾關(guān)心的問題，從而形成高效運行的良性循環(huán)機制。所以說，通過創(chuàng)新政府績效管理，能夠提高政府的執(zhí)行力，能夠降低政府的行政成本，能夠促進機關(guān)作風(fēng)建設(shè)，進而打造高效率的政府、節(jié)約型的政府、群眾滿意的政府?？冃Ч芾砜梢栽鰪娬某杀疽庾R、服務(wù)意識、效率意識和責(zé)任意識，以體現(xiàn)落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。
　　灌南縣實行績效管理后，在原有資源、原有財力的情況下，完善了政府部門的職能定位，調(diào)動了各方面的積極性，實現(xiàn)了發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變、政府職能的轉(zhuǎn)變、干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，回答了在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)“靠誰發(fā)展”、“為誰發(fā)展”和“怎樣發(fā)展”的問題。灌南縣的實踐證明，創(chuàng)新政府績效管理是推進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。
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　　責(zé)任編輯：彭