公共服務外包：實踐趨勢與主要瓶頸

　　加強公共服務與社會管理是社會建設的重要內(nèi)容，是各級政府的基本職責，中央和各級領(lǐng)導都高度重視公共服務與社會管理創(chuàng)新問題。源自西方的公共服務外包制度，是政府利用社會和市場資源生產(chǎn)、遞送公共服務的一種制度創(chuàng)新，對于優(yōu)化政府職能實現(xiàn)方式、提高政府管理服務水平、改善社會民生、構(gòu)建和諧社會，作用重大。因此，深入研究借鑒先發(fā)地區(qū)公共服務外包的成功經(jīng)驗，積極探索、科學組織，廣泛、深入、有效地開展政府公共服務外包，具有十分重要的實踐意義和理論價值。
　　一、公共服務外包的內(nèi)涵特征
　　要探討外包改革的實踐與理論問題，首先要搞清楚公共服務外包的概念內(nèi)涵。就內(nèi)涵而言，公共服務外包的涵義十分豐富，目前還沒有形成一個完全統(tǒng)一、能為各界普遍接受的看法。在理論上，學者們一般從以下幾個方面來理解公共服務外包：一是從治理機制的視角來理解，認為公共服務外包是政府從外部購買產(chǎn)品和服務的行為，本質(zhì)上是把競爭和其他私人部門制度安排引入公共服務部門，形成一種公私混合的公共服務治理機制（OECD，1996)；二是從政府轉(zhuǎn)型的視角來理解，認為公共服務外包是“引入私人承包商來提供公共服務”。在這種情況下，政府仍保留資金提供者的身份，但不再是服務的生產(chǎn)者和直接提供者，本質(zhì)上是對政府職能邊界重新劃分和角色重塑（Young Chool Choi，1999）；三是從行為屬性的視角來理解，認為公共服務外包是以政府機關(guān)或部門作為發(fā)包方，把有關(guān)事務性、技術(shù)性公共服務承包給有關(guān)市場主體(社會組織主體)的民事行為，本質(zhì)上是一種委托——代理關(guān)系（毛光烈，2009；陳振明，2006）。
　　在實踐上，公共服務外包一般采取合同承包、特許經(jīng)營、公私合作制等方式加以推進，主要包括三個方面的內(nèi)容：一是政府部門內(nèi)部的事務性服務外包，如政府內(nèi)部辦公信息系統(tǒng)維護、后勤會務工作、人力資源管理外包等，這類服務主要是公共部門為確保自身有效運轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的服務需求，具有內(nèi)部性、事務性的特點，進行外包主要是為節(jié)約成本、提高效率和集中政府精力于核心業(yè)務；二是政府管理和服務中的技術(shù)性服務外包，如規(guī)劃編制、信息統(tǒng)計、專家咨詢、課題調(diào)研等，這類服務是公共部門為更好履行自身公共管理和服務職責而產(chǎn)生的服務需求，具有間接性、專業(yè)性的特點，外包的動機除了節(jié)約成本以外，還包括突破公共部門能力瓶頸制約，提高專業(yè)化水平等；三是應由政府提供的公共性服務外包，如街道清潔、社區(qū)養(yǎng)老、公用事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育服務外包等，這類服務直接涉及到一定范圍內(nèi)社會民眾切身利益，具有直接性、核心性和影響廣泛性的特點。外包的目的在于緩解政府生產(chǎn)資源短缺壓力，提高政府服務績效，增強民眾滿意度。但由于對公共服務內(nèi)涵的理解存在差異，許多學者認為，上述的事務性、技術(shù)性服務屬于政府內(nèi)部的輔助性服務，并不是真正意義上的公共服務，不應該包括在公共服務外包范圍之內(nèi)。因此，對于公共服務外包實踐，有廣義和狹義兩種理解。廣義的理解包括上述三種類型，狹義的理解僅指最后一種。本文從廣義的視角進行分析。
　　綜上所述，公共服務外包實質(zhì)上是指政府通過行政方式籌集資源、作出決策、確定公共服務標準，然后再以市場機制為杠桿，通過招投標、合同承包、特許經(jīng)營等多種方式調(diào)動私營部門、非贏利部門等參與，在競爭中完成生產(chǎn)提供的新型公共服務供給方式。這一新型供給模式具有間接生產(chǎn)，多中心治理，政府與市場分工合作等特點。
　　二、我國公共服務外包改革的實踐趨勢
　　在我國，公共服務外包制度于20世紀90年代被引入到行政體制改革實踐，由沿海地區(qū)地方政府在局部領(lǐng)域進行試驗探索。隨著我國服務型政府建設進程的深化，公共服務外包越來越為各界熟知和接受，目前我國的這一改革正呈現(xiàn)出縱深發(fā)展的趨勢。
　?。ㄒ唬└母镱I(lǐng)域：日益趨近政府核心職能
　　我國的公共服務外包首先肇始于城市管理中的事務性服務，深圳、上海等城市政府在20世紀90年代率先在街區(qū)清潔、園林綠化、公用設施維護等距政府權(quán)力中心較遠的領(lǐng)域開展購買服務。隨后，一些地方政府開始把政府自身內(nèi)部的一些事務性服務，如政府內(nèi)部辦公信息系統(tǒng)維護、后勤會務工作、人力資源管理等外包給企業(yè)或社會組織，并逐漸在公共交通、自來水供應等公用事業(yè)領(lǐng)域試點探索外包改革。近年來，我國的外包改革領(lǐng)域進一步擴展，日漸趨近政府的核心職能。
　　一方面，政府工作中的一些技術(shù)性、決策性服務，如規(guī)劃編制、信息統(tǒng)計、專家咨詢、課題調(diào)研等越來越多地被外包；另一方面，行政管理執(zhí)法領(lǐng)域也開始探索試驗外包改革，出現(xiàn)了深圳西鄉(xiāng)“綜合執(zhí)法管理”外包和湖南邵東“治安巡邏”外包等較為典型的外包改革項目。同時，外包改革開始滲透到黨務領(lǐng)域。為了破解任務繁重、人手不足的難題（無錫新區(qū)管委會組織部僅11人，卻掛了12塊牌子），蘇南的無錫新區(qū)開始探索試驗黨務外包改革，把黨建研究、形象宣傳、文體活動，甚至是基層黨組織組建，都不同程度外包給企業(yè)、科研院所等機構(gòu)。
　　（二）改革動力：從自發(fā)到自覺
　　我國的外包改革主要由地方的黨委和政府推動實施，最初主要是一些基層黨委、政府的職能部門為了破解工作難題在局部領(lǐng)域自發(fā)探索推進，一些肩負繁重社會管理和服務職能的基層政府，由于自身財力、人力有限，直辦、包辦公共服務很難實現(xiàn)，被迫嘗試“外包”破解難題。
　　隨著外包改革領(lǐng)域的擴展和成效的顯現(xiàn)，近年來我國的公共服務外包呈現(xiàn)出自覺發(fā)展的態(tài)勢，專門推進外包改革機構(gòu)、政策措施、工作平臺不斷涌現(xiàn)。2005年，無錫市率先出臺了《關(guān)于政府購買公共服務的指導意見(試行)》；2006年，國家財政部出臺了政府購買社區(qū)公共衛(wèi)生服務試點工作的指導意見；2008年上海浦東區(qū)政府、深圳寶安區(qū)政府，2009年浙江省嘉興市政府、寧波市政府，2010年四川成都、深圳福田區(qū)、湖南長沙市，也相繼出臺推進公共服務外包的政策或方案。
　?。ㄈ└母锍尚В河辛μ嵘苏鐣芾砼c服務水平
　　盡管關(guān)于公共服務外包制度還存在著一定的爭議，但實踐領(lǐng)域取得的成果表明，這一改革是推進公共服務與社會管理創(chuàng)新的重要抓手，有力地提升了政府的管理和服務水平。
　　一是少花錢、多辦事，提高了服務效率。實行外包后，行政配置、人工成本低，辦事環(huán)節(jié)少，政府提供社會管理和公共服務的成本明顯減少，但質(zhì)量則有顯著改善。
　　二是精機構(gòu)、減人員，加快了事業(yè)單位改革步伐。引入“整體外包”、“招投標”等市場化手段與機制后，政府由“養(yǎng)人”變成了“養(yǎng)事”，相關(guān)的事業(yè)單位改革步伐明顯加快。比如，深圳市在2007年對城市管理相關(guān)業(yè)務外包后，針對市政公園管養(yǎng)方面的事業(yè)單位進行了改革，成立了“深圳市公園管理中心”，取消按單位、按編制核撥經(jīng)費的辦法，實行“以事定費”體制，而且單位內(nèi)部也建立起職位職級管理制度，實行“級隨崗走、薪隨崗變”的市場化人員聘用、工資分配和社會保障制度。
　　三是引資本、添力量，緩解了政府財政壓力。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，民眾對公共服務需求快速增長，通過購買服務，吸納社會力量參與公共服務，有助于克服公共服務提供中的財政資金、專業(yè)技術(shù)力量不足，充分發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用。
　　三、公共服務外包瓶頸：四大難題亟需重點突破
　?。ㄒ唬┮苫螅贺酱平狻笆裁茨苜I什么不能買”
　　深圳西鄉(xiāng)、湖南邵東的“治安外包”之所以會引起爭議，一方面是人們擔心治安外包會導致公權(quán)力濫用；另一方面是公共服務購買的范圍缺乏制度上的厘清和規(guī)范。2003年，《政府采購法》正式實施，但在采購范圍中，對于“服務采購”的理解僅限于政府自身運作的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務并沒有被列入采購范圍。這不僅使得一些地方政府深化外包改革缺乏準確、有效的政策依據(jù)，也使得政府服務采購大多局限于公務車輛維修與保險、計算機通用軟件、會議服務等少數(shù)領(lǐng)域，導致服務采購比例偏低，制約外包改革發(fā)展。目前，更多的外包改革實踐，是一些肩負繁重社會管理和服務職能的基層政府，在財力、人力不足的條件下，被“逼”出來的，導致爭議或存在一定程度的不規(guī)范，在所難免。
　?。ǘ擂危贺酱平狻盎钨I方市場”
　　從理論上說，公共服務市場主體比公共部門具有更強的成本意識、更嚴格的管理和更靈活的反應能力，也就更能夠促進競爭，提高服務質(zhì)量并降低成本。但現(xiàn)實中，情況卻并非如此。最重要的因素之一，就是公共服務市場發(fā)育困難，市場主體沒有完全形成。這個市場主體可以是非營0QzSWWaBb9xHl0dBJBMHs2j/258hoOcVfhNIRWHg11g=利組織、營利組織、事業(yè)單位等。在一些公共服務購買比較成熟的國家，主要是非營利組織，因為其宗旨更適合從事公共服務的生產(chǎn)。而在我國卻多是企業(yè)，并且為數(shù)不多。例如人口超過1400萬的廣州，公共服務購買洽談會僅有34家社工服務機構(gòu)出席；而人口不過700萬的香港，卻有超過1萬家民間組織，承擔了大量社會管理和服務的功能。在市場主體不足的情況下，政府的選擇非常有限，競爭難以充分開展，公共服務外包后的服務數(shù)量和質(zhì)量很難保障。
　　（三）阻力：亟待破解“與既有利益格局沖突”
　　我國大部分公共服務過去都由政府部門或者事業(yè)單位壟斷提供，外包改革必然會引起既得利益者受損，遭遇改革阻力。例如，深圳西鄉(xiāng)街道向物業(yè)公司購買服務，委托它們代行城市管理職責之后，公眾和原有的管理服務機構(gòu)——居委會接觸的幾率大大減少，居委會可支配的資源和權(quán)力大大減少，這引起了居委會工作人員的不滿。在江西省樂安、興國、寧都三縣實施的非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目中，也都因為分流了三縣原有政府扶貧部門掌握的扶貧資金而受到了三縣扶貧辦的抵制。而隨著外包改革范圍的擴大和程度的深化，類似的問題還會不斷涌現(xiàn)，新舊體制、利益格局的沖突勢必會制約外包改革的深化。
　?。ㄋ模┢款i：亟待破解“技術(shù)與能力障礙”
　　公共服務外包涉及到政府理念和實際操作多方面的變化，是一項復雜的系統(tǒng)工程，成功實施有賴于操作技術(shù)和參與主體能力作為保障。但作為一項制度創(chuàng)新，目前我國還缺乏公共服務外包方面的深入實踐和經(jīng)驗總結(jié)，一些地方政府及其官員還面臨著操作技術(shù)和實踐能力的瓶頸。如，2008年四川省武侯區(qū)在全省率先嘗試向物業(yè)公司購買服務后，當?shù)匾恍┕賳T表示，由于沒有受過相關(guān)的訓練，缺乏招投標、服務定價、合同管理、業(yè)績監(jiān)督等方面的專業(yè)知識和操作技能，在履行相關(guān)服務外包決策規(guī)劃、政策制定、改革組織、秩序監(jiān)管職責時，常常感覺到“力不從心”。比如，因為缺乏相關(guān)法律知識，在進行合同管理時，面臨很大的實現(xiàn)壓力，很擔心合同中有“陷阱”。
　　四、推進公共服務外包實踐的理性思考
　　公共服務外包改革，既是一項觀念和方法創(chuàng)新，也是一項技術(shù)和制度創(chuàng)新，要破解上述難題，關(guān)鍵要在以下幾個方面有所突破：
　?。ㄒ唬┲黧w培育：形成多中心治理結(jié)構(gòu)
　　為了實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化，必須加快政府職能的轉(zhuǎn)變，不斷培育發(fā)展壯大市場、社會力量參與公共服務的供給。對于市場力量來說，不僅應減少政府干預，而且還應該為各類市場主體提供平等的競爭機會，逐步打破行政壁壘、壟斷經(jīng)營，簡化公共服務市場準入程序，使市場力量不斷發(fā)展壯大。一定要引入市場競爭機制，實行公開發(fā)包、接包，形成充分競爭打破獨家壟斷，促進公平競爭。要真正做到不搞條條或塊塊保護主義，地不分南北，單位不分公私或事業(yè)企業(yè)，隸屬關(guān)系不分市內(nèi)市外，一視同仁，實行公平的國民待遇；對于社會力量來說，要大力發(fā)展非政府組織，要從防范和限制向信任和扶持轉(zhuǎn)變，提高非政府組織的相對獨立性和自主地位。
　　（二）制度創(chuàng)新：建立科學規(guī)范的外包制度
　　一要建立公共服務外包業(yè)務品種、數(shù)量、質(zhì)量的廣泛社會調(diào)查、民主決策和科學決策的制度。作為政府或主管部門，要主持并直接參與調(diào)研，以便扮演好服務外包的代理商、組織者的角色?？梢哉堄匈Y質(zhì)的社會統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)按照規(guī)范科學的方式進行社會調(diào)查、社會問卷，然后進行統(tǒng)計分析，提供專題業(yè)務報告。同時還要建立民主聽證、民主科學決策制度。
　　二要優(yōu)化外包合同的監(jiān)督與評估機制。政府應通過多種渠道和形式，廣泛收集承包方履行外包合同的相關(guān)信息，進行系統(tǒng)的監(jiān)督和實施宏觀指導。為了確保承包方能持續(xù)提供高質(zhì)量的外包服務，并能發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題、缺陷，還要運用科學化的績效評估指標對承包方的外包服務實行全面有效的績效評估。
　　三要建立完善公共服務外包的合同制度。主要在承包商的承包方案、承包合同內(nèi)容的確定上，做到以下幾個明確：一是明確承包項目經(jīng)理；其次明確承包服務的數(shù)量、質(zhì)量與報酬支付方式相掛鉤的服務質(zhì)量保證制度；三是建立公共服務外包聽取服務對象意見的制度；四是建立根據(jù)規(guī)范的服務業(yè)績、質(zhì)量評價標準開展相對掛鉤付費的激勵機制；五是建立動態(tài)中止合同的制度。
　　四要建立標準化、科學的公共服務外包的評價考核制度和動態(tài)的激勵機制。首先要研究制訂公共服務外包的專項評價綜合考核的評價標準。可以按照服務品種、服務數(shù)量，尤其是質(zhì)量的高低，通過廣泛征求意見來確定標準體系，并每年予以改進完善。其次要建立政府主管部門主持，專業(yè)社會統(tǒng)計評價機構(gòu)負責評價，服務對象民意問卷調(diào)查補充相結(jié)合的評價制度。三是要建立與公開綜合評價相適應的激勵機制。
　?。ㄈ└瘮☆A防：引入正當法律程序
　　為了減少權(quán)力“尋租”，防止腐敗發(fā)生，必須建立政府公共服務外包的正當法律程序。嚴格遵循公開、公平、公正的原則，尤其要為公民提供參與公共服務的機會和選擇公共服務產(chǎn)品的余地。公共服務外包的決策階段，應依照《國務院關(guān)于加強法治政府建設的意見》等規(guī)定的要求，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為服務外包決策的必經(jīng)程序。在公共服務外包合同的招標階段，相關(guān)信息要及時公開。對于所要外包公共服務的對象、方式、步驟、時限、申請人的資質(zhì)等相關(guān)信息都應當以公告的形式及時向社會發(fā)布，做到公開透明。
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