山東、湖北節(jié)約能源法調(diào)研報告

　　修訂節(jié)能實施辦法是自治區(qū)政府列入法制工作的重要內(nèi)容。為了進(jìn)一步修改完善《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法（草案）》，更好地貫徹落實國家節(jié)能制度及有關(guān)政策措施，推進(jìn)我區(qū)節(jié)能立法工作，自治區(qū)發(fā)展改革委組織自治區(qū)法制辦、自治區(qū)發(fā)展研究中心相關(guān)人員赴山東、湖北兩省，就節(jié)能立法工作進(jìn)行調(diào)研，學(xué)習(xí)和借鑒兩省在節(jié)能立法中的成功經(jīng)驗和做法，并結(jié)合我區(qū)實際，使 “節(jié)能辦法”的修訂實施為推動我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，推動全社會節(jié)能提供必要的制度和法律保障。
　　一、立法的基本情況
　　(一)山東省立法基本情況
　　山東省是工業(yè)大省，能源消耗總量偏大、增長過快，全省節(jié)能工作面對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力比較突出，節(jié)能降耗形勢非常嚴(yán)峻，亟需通過立法加以解決。1997年，山東省在全國率先頒布實施了《山東省節(jié)約能源條例》，為推進(jìn)全省節(jié)約能源發(fā)揮了重要作用。隨著全省經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和能源消費(fèi)的快速增長，原有的《節(jié)能條例》不能完全適應(yīng)當(dāng)前及今后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和節(jié)能工作要求。根據(jù)國家新修訂的節(jié)能法和節(jié)能工作實際，2009年省人大組織對《節(jié)能條例》進(jìn)行了修訂，并于2009年11月1日起施行。新條例進(jìn)一步突出節(jié)能工作在全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，擴(kuò)大了法律調(diào)整范圍，健全了管理制度，完善了激勵機(jī)制，明確了節(jié)能管理和監(jiān)督主體，強(qiáng)化了各部門和行業(yè)的法律責(zé)任，增強(qiáng)了法律的針對性和可操作性，為節(jié)能工作提供了重要的法律保障?！豆?jié)能條例》的修訂實施，對山東省深入推進(jìn)節(jié)能減排工作，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益做出了有益的貢獻(xiàn)。
　　(二)湖北省立法基本情況
　　湖北省能源資源匱乏，是一個缺煤、少油、乏氣的省份，目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要階段，能源需求持續(xù)較快增長，能源供需矛盾越來越突出。抓好節(jié)約能源工作，是事關(guān)該省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一項重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。修訂實施辦法，對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展具有重要支撐作用。在國家施行新修訂的節(jié)約能源法后，湖北省人大常委會及時將修訂實施辦法列入2008—2010年度立法計劃，并將其確定為2010年度的立法審議項目。該實施辦法修訂工作2008年8月啟動，已于2011年6月正式頒布實施。新節(jié)能辦法以制度創(chuàng)新、政策引導(dǎo)、宣傳教育和行政監(jiān)管為保障，調(diào)動市場主體和公眾參與節(jié)能的積極性，強(qiáng)化政府、部門和重點(diǎn)用能單位的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核，理順節(jié)能管理體制，強(qiáng)化節(jié)能法律責(zé)任和規(guī)范鼓勵節(jié)能的政策措施，為促進(jìn)湖北經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，推動全社會節(jié)能提供必要的制度和法律保障。
　　二、立法的主要經(jīng)驗和做法
　?。ㄒ唬U(kuò)大了節(jié)能領(lǐng)域調(diào)整范圍
　　山東在進(jìn)一步規(guī)范工業(yè)節(jié)能的基礎(chǔ)上，將建筑、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能納入了調(diào)整范圍，并與國家相關(guān)領(lǐng)域配套行政規(guī)章作了必要銜接。湖北在進(jìn)一步規(guī)范工業(yè)節(jié)能的基礎(chǔ)上，將節(jié)能宣傳和建筑、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能納入了調(diào)整范圍。
　　（二）進(jìn)一步完善節(jié)能基本制度
　　山東省從實際出發(fā)，建立健全節(jié)能基本管理制度，以工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸和公共機(jī)構(gòu)等主要領(lǐng)域為重點(diǎn)，以高耗能行業(yè)為關(guān)鍵，進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評價制度、政府向同級人大或其常委會報告節(jié)能工作制度、高耗能行業(yè)單位產(chǎn)品能耗預(yù)警調(diào)控和加價收費(fèi)制度、固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度、重點(diǎn)用能單位報告能源利用狀況制度等。
　　（三）形成完善的節(jié)能政策體系和管理體制
　　湖北省自“十一五”以來，省委、省政府先后出臺了《關(guān)于加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實施意見》、《湖北省節(jié)能減排綜合性工作方案》、《湖北省節(jié)能降耗統(tǒng)計監(jiān)測及考核體系》等一系列綱領(lǐng)性文件，省人大常委會頒布了《湖北省實施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法》、《湖北省民用建筑節(jié)能條例》，形成了完善的節(jié)能減排管理機(jī)制和政策體系。同時，新修訂的節(jié)約能源法規(guī)定節(jié)能管理體制是主管與分管相結(jié)合的模式，明確規(guī)定：“縣級以上人民政府發(fā)展改革部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的節(jié)能監(jiān)督管理工作?？h級以上人民政府經(jīng)濟(jì)和信息化、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)節(jié)能監(jiān)督管理工作，并接受同級發(fā)展改革部門的指導(dǎo)”，以確保法律規(guī)定的節(jié)能制度和節(jié)能措施的落實有人抓，違法用能行為有人查。
　?。ㄋ模┙∪斯?jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管制度
　　山東進(jìn)一步明確生產(chǎn)單位要執(zhí)行用能產(chǎn)品和設(shè)備能源效率標(biāo)準(zhǔn)、單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、交通運(yùn)輸營運(yùn)車船的燃料消耗限值標(biāo)準(zhǔn)，并在這些標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上規(guī)定了更加嚴(yán)格的節(jié)能管理辦法。同時不斷加強(qiáng)節(jié)能執(zhí)法，用法律手段推進(jìn)節(jié)能工作。2005年9月，省政府出臺了《山東省節(jié)能監(jiān)察辦法》；2007年5月，又成立了山東省節(jié)能監(jiān)察總隊。全省17個設(shè)區(qū)的市也先后成立了節(jié)能執(zhí)法機(jī)構(gòu)。為了適應(yīng)工作需要，并借鑒上海、河北等地的節(jié)能立法經(jīng)驗，進(jìn)一步明確了節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)。新條例對實施節(jié)能監(jiān)督檢查可采取的措施、實施監(jiān)督檢查的行為作了明確規(guī)定。
　?。ㄎ澹┩晟屏舜龠M(jìn)節(jié)能的政策措施
　　山東省加大了政策激勵力度，明確了一些促進(jìn)節(jié)能的財政、稅收、價格、信貸和政府采購政策，如設(shè)立節(jié)能專項資金、實行峰谷電價和差別電價政策等。為了體現(xiàn)政府推動和引導(dǎo)節(jié)能工作的力度，湖北省省級財政安排節(jié)能專項資金，支持節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)、節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重點(diǎn)節(jié)能工程的實施、節(jié)能宣傳培訓(xùn)、信息服務(wù)和表彰獎勵等，用于節(jié)能工作。這些政策措施成為推進(jìn)節(jié)能的重要動力，并通過立法的方式保持下去。新條例對節(jié)能專項資金、政府鼓勵的節(jié)能活動范圍、節(jié)能信貸支持、有利于節(jié)能的價格政策等作了明確規(guī)定。另外，還對支持節(jié)能技術(shù)進(jìn)步的政策措施作了原則性規(guī)定。
　　三、幾點(diǎn)啟示和建議
　　當(dāng)前，我區(qū)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要階段，能源需求持續(xù)較快增長；同時，能源消耗高、浪費(fèi)大、污染重，能源利用效率低下、單位產(chǎn)值能耗較高等因素帶來的資源枯竭、環(huán)境污染和生態(tài)惡化等問題日益突出。抓好節(jié)約能源工作，不僅是落實節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策的需要，也是事關(guān)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一項重要而緊迫的長期性戰(zhàn)略任務(wù)?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)實施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法》的修訂施行，涉及到經(jīng)濟(jì)社會的各個方面，要以此為契機(jī)，深入開展節(jié)能減排工作，不斷加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，創(chuàng)新節(jié)能降耗機(jī)制體制，強(qiáng)化鼓勵節(jié)能的政策措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價考核
　　堅持節(jié)能責(zé)任目標(biāo)分解，嚴(yán)格實施節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價考核制度和問責(zé)制。擴(kuò)展節(jié)能目標(biāo)責(zé)任范圍，在節(jié)能目標(biāo)按地區(qū)分解和施行年度考核的同時，將節(jié)能責(zé)任目標(biāo)分解到工信、建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，實施部門節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價制度。
　　（二）推動重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能
　　一是強(qiáng)化工業(yè)節(jié)能。突出抓好重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)用能企業(yè)節(jié)能工作。堅持運(yùn)用自動化、信息化工具改造傳統(tǒng)工業(yè)，進(jìn)一步提升工業(yè)節(jié)能能力。推動中小企業(yè)節(jié)能。二是加強(qiáng)建筑節(jié)能。加快新型墻體材料開發(fā)應(yīng)用，推進(jìn)大型公共建筑和政府辦公建筑節(jié)能改造。三是推動農(nóng)村節(jié)能。推動農(nóng)村住宅節(jié)能改造和可持續(xù)農(nóng)村能源體系建設(shè)。四是交通運(yùn)輸節(jié)能。積極推進(jìn)節(jié)能型綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，加快構(gòu)建節(jié)能、高效的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，鼓勵發(fā)展節(jié)能和新能源汽車。
　?。ㄈ?qiáng)化節(jié)能監(jiān)管能力建設(shè)
　　各級地方政府要進(jìn)一步加大對節(jié)能監(jiān)管能力的支持力度，增加節(jié)能管理機(jī)構(gòu)人員編制，結(jié)合工作需求酌情提升節(jié)能管理級別，建成節(jié)能管理、節(jié)能執(zhí)法、節(jié)能監(jiān)測服務(wù)“三位一體”的節(jié)能管理體系。不斷充實各級政府和各用能單位的節(jié)能管理和監(jiān)察隊伍，通過培訓(xùn)增強(qiáng)相關(guān)人員的專業(yè)技能，深入推進(jìn)節(jié)能管理師制度。加強(qiáng)能源計量、統(tǒng)計、監(jiān)測體系及其信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，提高節(jié)能執(zhí)法裝備水平和人員知識能力。力爭早日形成完善的節(jié)能管理支撐體系，全面提高節(jié)能監(jiān)管能力。
　?。ㄋ模┻M(jìn)一步完善節(jié)能法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系
　　進(jìn)一步完善《節(jié)能法》相關(guān)配套法規(guī)，建立嚴(yán)格的用能管理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系。全面實施固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度，加快制定重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法、節(jié)能計量監(jiān)督管理辦法、節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法等。健全能效標(biāo)準(zhǔn)體系，完善單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、建筑能耗標(biāo)準(zhǔn)等。不斷提高能效標(biāo)準(zhǔn)，研究制定重點(diǎn)領(lǐng)域和產(chǎn)品超前能效標(biāo)準(zhǔn)。
　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新節(jié)能降耗機(jī)制體制
　　一是持續(xù)加大財政投入力度。節(jié)能專項資金增幅不低于GDP增速，用于節(jié)能技術(shù)改造、提高合同能源管理、節(jié)能技術(shù)研發(fā)和示范、節(jié)能獎勵、節(jié)能基礎(chǔ)能力建設(shè)和宣傳培訓(xùn)等。
　　二是實行促進(jìn)節(jié)能的金融信貸政策。提高“兩高”行業(yè)貸款門檻，建立金融機(jī)構(gòu)與節(jié)能主管部門信息共享機(jī)制，實行企業(yè)節(jié)能成效與企業(yè)信用等級評定、貸款聯(lián)動機(jī)制。三是推廣市場化節(jié)能機(jī)制。鼓勵有條件的行業(yè)、地區(qū)試行能源消費(fèi)總量、節(jié)能量交易制度。鼓勵企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)等用能單位采取合同能源管理機(jī)制實施節(jié)能設(shè)計、改造和運(yùn)行管理等服務(wù)。進(jìn)一步推廣自愿節(jié)能協(xié)議、需求側(cè)管理等節(jié)能新機(jī)制。
　　(作者單位：1.內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中