食品安全法律制度的現(xiàn)狀與改革

[摘要]本文從我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、我國的《食品安全法》、食品認(rèn)證制度三個方面介紹了我國食品安全管理體系的現(xiàn)狀和基本情況，分析了食品安全體系存在的問題，并據(jù)此提出了改革我國的食品安全法律體系的建議：第一，加強(qiáng)對食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，促使食品生產(chǎn)企業(yè)向規(guī)?；较虬l(fā)展；第二，建立分工明確、責(zé)權(quán)分明、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全管理機(jī)構(gòu)；第三，切實提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識；第四，加大食品安全犯罪立法懲處力度；第五，建立完善的、與國際接軌的現(xiàn)代食品安全標(biāo)準(zhǔn)；第六，及時制定轉(zhuǎn)基因食品的安全立法；第七，加大食品生產(chǎn)企業(yè)誠信教育力度，建成食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量信用檔案。對食品安全法律制度的現(xiàn)狀和食品安全問題的解決途徑，有深入的論述，具有較高的理論價值和實踐指導(dǎo)意義。

[關(guān)鍵詞]食品安全；食品安全法；食品認(rèn)證制度

[中圖分類號]D912.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-6432（2012）48-0121-03

食品安全問題，和老百姓的生活息息相關(guān)，食品安全不但關(guān)系到人民群眾的生命健康，而且容易引起社會恐慌，進(jìn)而造成社會群體性事件的發(fā)生，影響社會穩(wěn)定，甚至關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會長治久安。如何保證消費者食用到安全放心的食品，如何實現(xiàn)食品的依法治理，實現(xiàn)中國的食品安全，是我們需要考慮和面對的問題。

1中國的食品安全管理體系

1.1中國的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)

2010年，我國成立國務(wù)院食品安全委員會，國務(wù)院食品安全委員會作為食品安全的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，李克強(qiáng)同志擔(dān)任主任，有15個部委參加，級別高于各部，主要職責(zé)是分析食品安全形勢，統(tǒng)籌部署食品安全工作。各部委的食品安全監(jiān)管職責(zé)如下：衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全綜合管理監(jiān)督，組織查處食品安全重大事故（涉及的機(jī)構(gòu)有政策規(guī)劃司、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中心、食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局、國家食品藥品監(jiān)督管理局）；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督（種植業(yè)管理局、畜牧業(yè)獸醫(yī)局、漁業(yè)局）；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負(fù)責(zé)食品加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全的監(jiān)管（進(jìn)出口食品安全局等）；國家工商選擇管理總局負(fù)責(zé)食品流通方面的監(jiān)管（消費者權(quán)益保護(hù)局、食品流通監(jiān)督管理司）；國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。各部門密切配合，共同做好食品安全監(jiān)督檢查工作。

1.2我國的《食品安全法》

改革開放以來，為保障廣大人民群眾的身體健康和生命安全，全國人大制定了《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品衛(wèi)生法》等近20部與食品安全相關(guān)的法律，國務(wù)院制定了《農(nóng)藥管理條例》《獸藥管理條例》等近40部相關(guān)行政法規(guī)，上述法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章構(gòu)建了我國食品安全的基本法律框架及其基本法律制度，為全面提高我國的食品安全保障水平發(fā)揮了重要作用。其中以2009年頒布的《食品安全法》為亮點，《食品安全法》有以下突出之處：

（1）食品免檢成為歷史名詞。新法第60條規(guī)定，食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢?，F(xiàn)在出現(xiàn)安全問題的食品不少是免檢產(chǎn)品，三鹿奶粉事件表明免檢并不等于安全。為此，新法明確規(guī)定食品不得實施免檢。

（2）明星代言要擔(dān)法律責(zé)任。《食品安全法》第56條規(guī)定，社會團(tuán)體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品、使消費者的合法權(quán)益受到損害的與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。目前，明星的虛假廣告代言對問題食品推廣起到推波助瀾的作用，明星因虛假廣告對消費者造成的損失承擔(dān)連帶責(zé)任，對于目前愈演愈烈的虛假廣告起到遏制作用。

（3）食品添加劑目錄外的不能用。新法規(guī)定了食品添加劑的生產(chǎn)和應(yīng)用，必須經(jīng)過風(fēng)險評估證明安全可靠，什么樣的添加劑可以用到食品中，國家對此制定出目錄來，目錄里沒有的，嚴(yán)禁添加，使用了什么樣的添加劑，用了多少，都要在外包裝上嚴(yán)格表明。

（4）消費者可索10倍賠償?！妒称钒踩ā返?6條規(guī)定，違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知道是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。各類食品問題層出不窮，關(guān)鍵就是食品企業(yè)的違法成本很低，新食品安全法將標(biāo)準(zhǔn)大大提高，這種既有人身損害賠償，又有懲罰性賠償，加大了經(jīng)營者的違法成本，對其起到震懾作用。

（5）建立食品召回制度。該法規(guī)定，國家建立食品召回制度。食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄召回和通知情況。食品經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止經(jīng)營，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄停止經(jīng)營和通知情況。食品召回分為企業(yè)主動召回和政府強(qiáng)制召回兩種。

1.3食品認(rèn)證制度

食品認(rèn)證是一項系統(tǒng)工程，有利于對食品實行標(biāo)準(zhǔn)化管理，為了規(guī)范我國的食品認(rèn)證管理工作，國家先后頒布了相關(guān)的法律法規(guī)同時也積極開展國際上比較通行的認(rèn)證，與國際接軌。下邊介紹國際和國內(nèi)的一些通行的食品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。

（1）“HACCP”體系。為了保障消費者的食品安全，通常需要在“從農(nóng)場到餐桌”的整個食物鏈采取措施預(yù)防、消除和降低食品危害，這無疑是一個復(fù)雜和相互關(guān)聯(lián)的風(fēng)險管理過程。目前公認(rèn)的保障食品安全最有效的管理體系是食品法典委員會（CAC）制定的HACCP體系，他可以對食品生產(chǎn)的全過程進(jìn)行有效監(jiān)管，在食品危害產(chǎn)生的初期，就及早發(fā)現(xiàn)，防止危害產(chǎn)生和危害擴(kuò)大。

（2）良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）體系認(rèn)證。GMP是世界衛(wèi)生組織向全世界推薦的認(rèn)證體系，已在不少國家得到認(rèn)可采納，我國衛(wèi)生部目前共頒布了20類食品的國際GMP，作為強(qiáng)制性予以發(fā)布。

（3）ISO 9000標(biāo)準(zhǔn)。在食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)方面，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO），在1987年制定了ISO 9000標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)，是用于一切經(jīng)濟(jì)體、組織的第一個國際質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)使產(chǎn)品生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)都處于受控狀態(tài)，預(yù)防質(zhì)量問題的發(fā)生。目前已有100多個國家執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)。

（4）我國的“QS”認(rèn)證。食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，即“QS”認(rèn)證，是圍繞原材料進(jìn)廠把關(guān)、生產(chǎn)把關(guān)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)設(shè)備等方面進(jìn)行審查，對生產(chǎn)的食品實施生產(chǎn)許可證制度。

（5）綠色食品認(rèn)證。1990年，中國正式宣布開始發(fā)布綠色食品。農(nóng)業(yè)部1990年成立了中國綠色食品發(fā)展中心。在全國倡導(dǎo)、推動發(fā)展綠色食品，具體負(fù)責(zé)綠色食品認(rèn)證工作。

2我國食品安全法律體系存在的問題

食品安全問題產(chǎn)生的原因，是多方面的：有道德方面的原因，部分生產(chǎn)者唯利是圖，利欲熏心，為了利潤，不惜踐踏法律、良心；有制度方面的原因，我國的食品法律制度還不完善、存在不少法律漏洞，給不法商販以可乘之機(jī)；有監(jiān)管方面的原因，作為食品法律制度的執(zhí)行者，存在有法不依，執(zhí)法不力、徇私舞弊的情況。那么如何解決這些問題，如何保證大家食用到安全食品，如何維護(hù)我國食品安全，以下，筆者從建立完善中國的食品安全法律制度角度，提出幾條建議。

3改革我國的食品安全法律體系

3.1加強(qiáng)對食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，促使食品生產(chǎn)企業(yè)向規(guī)?；较?/p>

發(fā)展據(jù)統(tǒng)計，目前我國各類食品生產(chǎn)加工企業(yè)達(dá)到幾十萬家，其中規(guī)模在10人以下的就達(dá)35萬家，企業(yè)規(guī)模小，數(shù)量多，產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，食品安全問題頻出，給政府食品監(jiān)管造成了不小難度，對于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的落實也產(chǎn)生很大障礙。例如有數(shù)字顯示，我國生豬數(shù)量的50%以上都是農(nóng)戶散養(yǎng)，檢驗檢疫成本高，又難以監(jiān)管到位，因為生豬由農(nóng)戶散養(yǎng)，政府監(jiān)督管理者面對的是千千萬萬不同家畜家禽養(yǎng)殖者，日常的監(jiān)督檢驗不易進(jìn)行，作為食品安全的監(jiān)督部門很難隨時深入到每個農(nóng)戶家中日常監(jiān)管。雙匯瘦肉精事件的發(fā)生，與此有重大關(guān)系。而通過企業(yè)大規(guī)模養(yǎng)殖則可以從食品生產(chǎn)源頭進(jìn)行監(jiān)管，大規(guī)模的集中養(yǎng)殖，便于時時刻刻、不間斷的有效監(jiān)管，同時降低檢驗檢疫成本，從源頭保證食品安全。所以利用法律手段、依據(jù)市場公平競爭，在養(yǎng)殖行業(yè)和食品生產(chǎn)加工行業(yè)培育發(fā)展一批信譽優(yōu)良、管理科學(xué)的大規(guī)模企業(yè)，是保證食品安全的重要手段。

3.2建立分工明確、責(zé)權(quán)分明、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全管理機(jī)構(gòu)

目前在食品管理體制上，我國食品安全管理權(quán)限分屬食品藥品、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等部門，而且不同部門負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)。根據(jù)我國食品管理的有關(guān)規(guī)定：食品藥品監(jiān)督管理局和衛(wèi)生部都享有依法開展對重大食品安全事故查處的權(quán)利；質(zhì)檢總局和商務(wù)部都賦有建立健全食品安全檢測體系、監(jiān)督出口農(nóng)產(chǎn)品的責(zé)任；工商總局和質(zhì)檢總局都負(fù)有執(zhí)行衛(wèi)生許可審批的權(quán)力；農(nóng)業(yè)部和質(zhì)檢總局都具有批準(zhǔn)農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品的權(quán)力。職能部門管理權(quán)限的重疊、沖突造成了 “多頭分散、齊抓共管”和“多頭有權(quán)、無人負(fù)責(zé)”的局面。職責(zé)不清、政出多門和管理缺位現(xiàn)象突出，有利可圖時積極行使權(quán)力，爭奪權(quán)力，出了問題則互相指責(zé)，推卸責(zé)任。嚴(yán)重影響了監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性。

3.3切實提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識

作為食品安全法律制度的執(zhí)行者，存在有法不依，執(zhí)法不力的情況。一些地方政府監(jiān)管部門出于維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益的考慮，或者部門利益的考慮，在食品安全執(zhí)法過程中，監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)、睜一只眼閉一只眼，甚至于徇私舞弊，造成了國家食品安全法律形同虛設(shè)，不能得到貫徹落實。2012年6月23日，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》首次將食品安全納入地方績效考核，直接影響對地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的評價；在文明城市、衛(wèi)生城市等評優(yōu)活動中，實行食品安全的“一票否決”。在中國的現(xiàn)行制度中，將食品安全與GDP數(shù)據(jù)等并列，作為考核官員的硬指標(biāo)，而不再是軟約束，有助于激發(fā)基層官員監(jiān)管食品安全的責(zé)任感，讓官員真正把老百姓每天都遭遇的食品安全問題，當(dāng)做大問題?！稕Q定》還提出：“完善食品安全責(zé)任追究制，加大行政問責(zé)力度，加快制定關(guān)于食品安全責(zé)任追究的具體規(guī)定，明確細(xì)化責(zé)任追究對象、方式、程序等，確保責(zé)任追究到位?！彼^行政問責(zé)制，是指一級政府對現(xiàn)任該級政府負(fù)責(zé)人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負(fù)責(zé)人在工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責(zé)，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。在食品安全問題上實施行政問責(zé)有助于強(qiáng)化官員的責(zé)任感和自律意識，它給官員產(chǎn)生強(qiáng)大而無形的壓力，大大地提升官員的責(zé)任感，使其更好地為人民服務(wù)。防止在食品安全管理中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致食品安全法律形同虛設(shè)。這也是針對此前公眾深惡痛絕的，部分因為食品安全而被問責(zé)的官員，輕松復(fù)出。有的甚至連處分期都沒有過，就又“彈冠相慶”，這讓受害者情何以堪？這個“責(zé)任追究到位”，公眾最樸素的想法就是瀆職官員，必須付出個人仕途上的代價，才能彰顯問責(zé)的意義。

3.4加大食品安全犯罪立法懲處力度

要完善和嚴(yán)格執(zhí)行食品安全法律法規(guī)，加大懲處力度，使不法分子付出高昂代價，不敢以身試法。從打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求來看，《食品衛(wèi)生法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等對食品違法犯罪行為的處罰還缺乏應(yīng)有的力度，未能從危害公共安全的立法角度設(shè)定食品加工、生產(chǎn)銷售等各個環(huán)節(jié)追究公司法人和責(zé)任人的民事和刑事責(zé)任，法律的威懾力還沒有充分發(fā)揮出來。刑法中關(guān)于食品犯罪的罪名和量刑也有待增加。例如：生產(chǎn)有毒有害食品罪雖然量刑嚴(yán)格，最高可判死刑，但其僅對食品摻雜摻假行為有效，對飼養(yǎng)牲畜過程中添加瘦肉精等犯罪卻無能為力；非法經(jīng)營犯罪的量刑最高也就是15年。所以在雙匯瘦肉精事件中只能以危險方法危害公共安全罪這樣的口袋罪進(jìn)行處罰，此罪即使沒有造成嚴(yán)重的后果，也可處3年以上、10年以下有期徒刑，如果致人重傷、死亡或者造成公私財產(chǎn)重大損失，可以處10年以上有期徒刑、無期徒刑甚至死刑?！睋?jù)了解，在瘦肉精事件中適用“以危險方法危害公共安全罪”是充分考慮到了其最高刑是死刑。

3.5建立完善的、與國際接軌的現(xiàn)代食品安全標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四大類，主管部門各不相同。僅果蔬這一類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，就分布在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商檢、商業(yè)、輕工、供銷6個主管部門?！耙恍?biāo)準(zhǔn)互相重復(fù)，另一些重要標(biāo)準(zhǔn)卻是空白?！?現(xiàn)行中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)10年以上標(biāo)齡的占1/4，個別甚至已超20年未修訂。行業(yè)利益、交叉煩瑣的行政程序造成了中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的落后無序。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的落后無序，不利于我國監(jiān)管部門對食品生產(chǎn)、銷售企業(yè)的監(jiān)管。對此我國可以借鑒CAC（食品法典委員會）制定的國際食品標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國的實際情況，制定由中國特色的現(xiàn)代食品安全標(biāo)準(zhǔn)。因為該標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被國際上許多國家所執(zhí)行，在實踐中證明是安全可靠的。CAC（食品法典委員會）逐步發(fā)展成為國際上最權(quán)威也是世界各國使用最普遍，最通行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，CAC已制定了8000個國際食品標(biāo)準(zhǔn)，3274個農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，1005個食品添加劑安全評估，相比這些國際標(biāo)準(zhǔn)，我國還處于起步階段，食品標(biāo)準(zhǔn)混亂、無序，國內(nèi)可以吸收、借鑒CAC國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

3.6及時制定轉(zhuǎn)基因食品的安全立法

以轉(zhuǎn)基因動植物為原料加工生產(chǎn)的食品就是轉(zhuǎn)基因食品，包括動物和植物食品。根據(jù)我國衛(wèi)生部《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》，轉(zhuǎn)基因食品是指基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成的動物、植物和微生物生產(chǎn)的食品。

轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)量高、抗病蟲害，有利于提高國家糧食產(chǎn)量。但是轉(zhuǎn)基因食品自從誕生之日起，其安全問題就成為人們最關(guān)心，也是最重要的問題，但是其結(jié)果又不是很確定，目前對轉(zhuǎn)基因的食品的擔(dān)憂主要體現(xiàn)在對人體的影響。目前，沒有絕對證據(jù)能夠證明轉(zhuǎn)基因食品對人體有害的，但是也沒有絕對證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因食品對人體是無害的，轉(zhuǎn)基因食品對人體究竟產(chǎn)生怎樣的影響，仍是不可預(yù)知的。目前沒有一個政府組織或者聯(lián)合國組織聲稱轉(zhuǎn)基因作物是完全安全的，歐洲的民間組織綠色和平組織大張旗鼓的反對轉(zhuǎn)基因作物在歐洲的種植。有專家認(rèn)為，幾萬年來，人類從自然界獲得食物，人類的身體系統(tǒng)早已適應(yīng)了自然界的食物，但是轉(zhuǎn)基因食物打破了這種適應(yīng)和平衡，對人類影響究竟怎樣，需要幾十年，甚至幾代人才能顯示出來，目前仍然是不可預(yù)知的。英國專家1998年在研究中發(fā)現(xiàn)，幼鼠食用轉(zhuǎn)基因土豆后，會使內(nèi)臟和免疫系統(tǒng)受損，這引起了科學(xué)界的極大關(guān)注。有專家認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因食品可能影響人的免疫系統(tǒng)和生殖系統(tǒng)甚至影響民族的生存繁衍。有鑒于此必須加大對轉(zhuǎn)基因食品的立法，對轉(zhuǎn)基因糧食作物的種植種類、范圍等要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，盡量避免轉(zhuǎn)基因食品危害群眾的健康。

3.7加大食品生產(chǎn)企業(yè)誠信教育力度，建成食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量信用檔案

李克強(qiáng)副總理在全國食品安全會議上強(qiáng)調(diào)，要建立食品企業(yè)誠信檔案?！笆称饭I(yè)是道德、良心工業(yè)”，食品企業(yè)的道德水平反映了一個社會的道德水平，食品企業(yè)的經(jīng)營者要堅持為消費者提供安全食品為第一要務(wù)，我國的食品加工企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品安全誠信檔案，并建立食品企業(yè)誠信信息披露制度，對企業(yè)的信用狀況進(jìn)行公正的評定并向社會公開。對誠實守信、生產(chǎn)安全食品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開表彰宣傳，對生產(chǎn)偽劣食品的企業(yè)除對其處罰外，還應(yīng)當(dāng)向社會媒體公開，使社會輿論對其進(jìn)行監(jiān)督、批評，形成誠信有益、失信無利的良好社會氛圍，把制度懲罰和輿論監(jiān)督結(jié)合起來。2012年，我國有望在年底前完成食品生產(chǎn)企業(yè)和食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量信用檔案建設(shè)。質(zhì)檢總局將推進(jìn)質(zhì)量失信懲戒機(jī)制建設(shè)，完善質(zhì)量信用信息記錄和“黑名單”制度，爭取在年底前完成食品生產(chǎn)企業(yè)和食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量信用檔案建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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