西部欠發(fā)達地區(qū)扶貧開發(fā)研究

　　摘要：四川省南充市營山縣是西部地區(qū)典型的“老、少、邊、窮”省級貧困縣，在扶貧開發(fā)中，勇于實踐，敢于創(chuàng)新，探索出多種扶貧開發(fā)模式，創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，為西部欠發(fā)達地區(qū)扶貧開發(fā)提供了成功范例和有益啟示。
　　關(guān)鍵詞：扶貧；模式；機制；研究
　　推進扶貧開發(fā)，是社會主義制度的本質(zhì)要求，是確保貧困地區(qū)與全國同步建成全面小康社會的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是黨和政府的重要責(zé)任和神圣使命。“十二·五”期間，國家將把革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)作為優(yōu)先地帶給予重點扶持，因此，扶貧開發(fā)的重點在西部，難點也在西部。地處西部欠發(fā)達地區(qū)的四川省南充市營山縣是革命老區(qū)，也是一個典型的“老、少、邊、窮”山區(qū)省級貧困縣，農(nóng)業(yè)比重大，特別缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。該縣在扶貧開發(fā)中，勇于實踐，大膽創(chuàng)新，探索出多種形式的開發(fā)模式，為西部貧困地區(qū)扶貧開發(fā)提供了成功范例和寶貴經(jīng)驗。本文在對營山縣扶貧開發(fā)模式深入調(diào)查研究分析的基礎(chǔ)上，揭示出營山縣扶貧開發(fā)對貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的有益啟示。
　　一、營山縣扶貧開發(fā)模式
　　營山縣位于四川省東北部，是革命老區(qū)，也是西部典型的“老、少、邊、窮”省級貧困山區(qū)縣，幅員面積1633平方公里，轄53個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，658個行政村，5888個社，總?cè)丝?6萬人。十多年來，在扶貧開發(fā)進程中，緊緊圍繞“轉(zhuǎn)觀念、創(chuàng)機制、抓產(chǎn)業(yè)、謀發(fā)展”的思路，探索出多種形式的扶貧開發(fā)模式，取得了顯著成效，為貧困地區(qū)扶貧開發(fā)提供了成功范例。
　?。ㄒ唬┊a(chǎn)業(yè)扶貧模式
　　產(chǎn)業(yè)扶貧是增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的關(guān)鍵。在市場經(jīng)濟條件下，貧困地區(qū)擺脫貧困必須以市場需求為導(dǎo)向，按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，充分利用扶貧貼息貸款和多渠道融資，加大對龍頭骨干企業(yè)的扶持力度，不斷壯大支柱產(chǎn)業(yè)規(guī)模。同時，要不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，擴大企業(yè)的深加工和精加工能力，增加產(chǎn)品的附加值，為此，營山縣按照特色農(nóng)業(yè)基地建設(shè)和農(nóng)業(yè)示范工程建設(shè)目標(biāo)要求，著力發(fā)展特色優(yōu)勢龍頭產(chǎn)業(yè)，積極推進農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，著重轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，努力構(gòu)建“一縣一特、一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品或數(shù)鄉(xiāng)一品”的產(chǎn)業(yè)格局，在選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)基地建設(shè)時，根據(jù)資源情況，突出特色，建成多個特色加工區(qū)，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工，打出自己的品牌，開拓占領(lǐng)市場。通過大抓產(chǎn)業(yè)，抓大產(chǎn)業(yè)，實施重大產(chǎn)業(yè)項目15個，引進省、市重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)25家；通過“公司+基地+農(nóng)戶”牽引，養(yǎng)豬效益大幅提升，生豬養(yǎng)殖帶動了廣大農(nóng)戶增收致富，成為脫貧解困的支柱產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)扶貧舉措，增強了廣大貧困群眾的“造血”功能和自我發(fā)展能力，為脫貧致富奠定堅實基礎(chǔ)。
　　（二）勞務(wù)扶貧模式
　　勞務(wù)扶貧是增加農(nóng)民收入的一項重要舉措。營山縣在扶貧開發(fā)過程中，通過進一步加強縣內(nèi)勞務(wù)市場建設(shè)，拓展縣外勞務(wù)市場領(lǐng)域，加大勞務(wù)培訓(xùn)輸出力度，提高轉(zhuǎn)移就業(yè)率。積極探索勞務(wù)扶貧培訓(xùn)與農(nóng)村中等職業(yè)教育有機結(jié)合的途徑，逐步將短期培訓(xùn)轉(zhuǎn)向職業(yè)教育。優(yōu)先選擇自然條件惡劣又沒有條件搬遷的貧困家庭勞動力，給予培訓(xùn)輸出。針對農(nóng)民工返鄉(xiāng)增多趨勢，采取多形式、多途徑強化農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)，農(nóng)村勞動力普遍掌握了一門實用技術(shù)。通過有計劃、有組織地輸出農(nóng)村勞動力，做大做強農(nóng)村勞務(wù)經(jīng)濟，多渠道促進貧困農(nóng)戶就業(yè)增收，切實加快貧困群眾脫貧致富步伐。
　?。ㄈ┠苋藥幽Ｊ?br/>　　營山縣在十多年扶貧開發(fā)過程中，努力加大對農(nóng)村致富能手、種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)民企業(yè)家的培育扶持力度，通過能人帶動，合理配置農(nóng)村人力資源、土地資源和自然資源，促進貧困地區(qū)盡快脫貧致富。例如，新店鎮(zhèn)蓼葉村是典型的丘陵山區(qū)貧困村，該村貧困青年龍建春外出務(wù)工，艱苦創(chuàng)業(yè)，事業(yè)有成，躋身億萬富翁之列，成為全國優(yōu)秀民營企業(yè)家。2006年，龍建春無償捐贈2000多萬元，政府整合項目資金1800萬元，圍繞“新產(chǎn)業(yè)、新民居、新農(nóng)民、新機制、新文化”目標(biāo)，按照“能人帶村、產(chǎn)業(yè)立村、機制活村、素質(zhì)強村、環(huán)境靚村”思路，大力實施“農(nóng)民下山、產(chǎn)業(yè)上山”工程，修建了3公里瀝青路，改造農(nóng)網(wǎng)445戶，建成日產(chǎn)水180立方的集中供水站，發(fā)展閉路電視用戶348戶，建成移動手機接收站，修建1800平方米歐式風(fēng)格村“兩委”綜合大樓和2000平方米農(nóng)民廣場，整治河道，建設(shè)連村路、敬老院、森林公園，一個山水園林村莊已見雛形，這就成功探索出能人帶動的扶貧開發(fā)新模式。
　?。ㄋ模┥鐣头瞿Ｊ?br/>　　為加快扶貧開發(fā)步伐，動員和組織社會力量參與和支持扶貧開發(fā)工作，進一步形成多方聯(lián)動、上下互動、合力幫困的強大合力，營山縣積極探索社會幫扶新模式，制定出臺了一系列社會幫扶的新舉措，形成了全社會幫扶的大扶貧新格局。一是加強與對口幫扶城市浙江金華市在經(jīng)貿(mào)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色農(nóng)業(yè)、勞務(wù)輸出、旅游產(chǎn)業(yè)和人才培訓(xùn)等方面的幫扶與協(xié)作，確保對口幫扶項目的實施質(zhì)量和進度，實現(xiàn)幫扶項目經(jīng)濟效益和社會效益的最大化，為營山扶貧開發(fā)起到巨大的助推作用。二是從縣級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)下派干部到貧困村任職，開展結(jié)對幫扶工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，到目前為止，下派干部共舉辦致富講座8260余場，發(fā)放致富實用技術(shù)資料26400余份，提供技術(shù)指導(dǎo)32000余人次，引進資金2260余萬元，產(chǎn)業(yè)項目180多個，幫助4500多名貧困群眾走上了致富路。
　?。ㄎ澹┗ブ绶鲐毮Ｊ?br/>　　互助社扶貧是將扶貧資金注入到扶貧互助合作社，以借款的形式提供給農(nóng)戶，實行有償使用，滾動發(fā)展，這樣既實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，提高了資金使用的針對性，也符合瞄準(zhǔn)貧困人口的政策要求，使扶貧資金有了適度“造血”能力。扶貧互助社按照“入社自愿、退社自由”和“民借、民管、民還、民用、民受益”的原則，采取“整借零還”的方式，入股村民享受300元至5000元不等的小額借款，在借款3個月之后，分期分批還錢。這種方式還款額度低，壓力小，方式靈活，村民容易接受。2008年，在消水鎮(zhèn)黑灘村、普嶺鄉(xiāng)白龍村、清水鄉(xiāng)頂子村、新店鎮(zhèn)黃柳村4個村進行“扶貧互助社”試點，入社農(nóng)戶339戶，共發(fā)放借款25.8萬元，村民們利用扶貧互助資金，新種優(yōu)質(zhì)果樹8畝，發(fā)展肉牛45頭、黑山羊180只，養(yǎng)殖水禽1.5萬只。截至2011年，縣財政投入扶貧資金150萬元，吸納社員互助金35萬元；組建扶貧互助社10個、聯(lián)保小組196個，入社農(nóng)民達1134戶；累計為283戶農(nóng)戶發(fā)放借款334筆133萬元，支持貧困群眾發(fā)展核桃、香椿、生豬等種養(yǎng)殖業(yè)，有效地解決了貧困村、貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)資金短缺的難題。
　?。┛萍挤鲐毮Ｊ?br/>　　提高產(chǎn)業(yè)科技含量，走科技扶貧、科技致富之路，是加快扶貧開發(fā)的關(guān)鍵。營山縣針對貧困鄉(xiāng)村生產(chǎn)技術(shù)落后和技術(shù)人才缺乏的實際，積極探索科技扶貧模式。切實將農(nóng)業(yè)、科研、教育有機統(tǒng)籌，將各類培訓(xùn)資源有機整合，以職業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)為手段，傳播科技理念，推廣科技品種，宣傳實用技術(shù)，開展科技示范，科技致富深入人心，愛科技、學(xué)科技、用科技在廣大農(nóng)村蔚然成風(fēng)。全縣共發(fā)放科技扶貧宣傳資料5萬多份，舉辦科技講座1400多場次，提供科技信息3000多條，創(chuàng)辦科技型扶貧基地36個，興辦科技型產(chǎn)業(yè)27類480多家，出現(xiàn)科技致富戶、科技示范戶、科技小康戶3700多家，科技對扶貧解困的貢獻率達30%以上。
　　二、對西部貧困地區(qū)的有益啟示
　　營山縣扶貧開發(fā)的實踐表明，貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的核心是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，成功的關(guān)鍵是創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，通過各項機制的創(chuàng)新和發(fā)展，激發(fā)了扶貧開發(fā)構(gòu)建和諧社會的活力，為貧困地區(qū)扶貧開發(fā)提供了有益的啟示。
　?。ㄒ唬﹦?chuàng)新外力助推機制
　　營山縣在扶貧開發(fā)中，以浙江對口幫扶為契機，集聚更大的扶貧合力，扎實推進社會扶貧。抓住浙江省金華市“東西協(xié)作，對口幫扶”的機遇，積極探索外力助推開發(fā)機制，找準(zhǔn)對口幫扶的著力點，走出一條全新的外力助推幫扶之路。
　　1.借助浙江金華的經(jīng)濟優(yōu)勢，大力加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，金華捐贈資金近500萬元，在營山相繼建起了“婺州大橋”等6座大橋，徹底破解了縣城北大門擁堵、出行不暢等“老大難”問題；在16個浙川扶貧示范村修建村道公路98公里，解決了1.5萬人出行難；金華捐贈水利資金930萬元，在5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53個旱山村打機井、建集中供水站和提灌站等小微水利工程896處，有效解決了10.3萬人用水困難和8.5萬畝高山田灌溉難問題，改善了營山的基礎(chǔ)設(shè)施，為扶貧開發(fā)奠定了堅實的基礎(chǔ)。
　　2.借用金華科教優(yōu)勢，大力開展勞務(wù)扶貧培訓(xùn)。金華市每年定向捐資近50萬元，委托營山縣8所農(nóng)民工培訓(xùn)基地及網(wǎng)點學(xué)校開展電工、焊工、廚師、電腦、美容美發(fā)等技術(shù)培訓(xùn)，舉辦勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)班150多期，定點、定向輸出9000余人到金華，實現(xiàn)勞務(wù)收入2億多元，做到了“培訓(xùn)一人，脫貧一戶，帶動一方”。利用金華市科技扶貧舉措，先后四次邀請浙江省農(nóng)科院專家，在營山舉辦科技扶貧培訓(xùn)班，開展蔬菜、水產(chǎn)、畜禽等項目專題講座，建成4個科技培訓(xùn)中心，舉辦實用技術(shù)培訓(xùn)班82期，培訓(xùn)學(xué)員1156人。截至2010年，金華捐贈助學(xué)資金1000余萬元，幫助營山改建鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)8所，村小學(xué)2所，改擴建校舍2.8萬平方米，設(shè)立貧困學(xué)生助學(xué)、獎學(xué)基金，讓3000多名農(nóng)村失學(xué)兒童重返課堂，有效解決了2萬多名中小學(xué)生上學(xué)難問題。
　　3.注重“輸血”的同時，更注重“造血”。營山縣抓住金華市堅持開發(fā)式扶貧機遇，積極爭取金華市幫助調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育增收項目，目前，金華市已在全縣建起5個科技產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)中心，提供產(chǎn)業(yè)幫扶資金1500多萬元，規(guī)模發(fā)展中藥材1500畝，無公害水產(chǎn)基地3000畝，優(yōu)質(zhì)水果2000畝，引領(lǐng)了全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動了21萬多農(nóng)村貧困人口增收致富。
　?。ǘ﹦?chuàng)新內(nèi)在造血機制
　　辯證唯物主義認(rèn)為，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因是變化的條件。解決貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)問題，關(guān)鍵在于創(chuàng)新內(nèi)在造血機制，增強造血功能。營山縣在扶貧開發(fā)中，始終堅持開發(fā)式扶貧方針，不斷增強貧困村自我積累、自我發(fā)展能力。
　　1.解放思想，更新觀念。為根治思想上的貧困，消除觀念上的落后，營山縣針對農(nóng)民科學(xué)文化知識匱乏、發(fā)展意識缺位、民主法制意識淡薄、思想道德素質(zhì)有待提高等情況，廣泛深入宣傳扶貧政策，教育群眾提高認(rèn)識，更新觀念，自力更生，立志脫貧。先后邀請浙江金華市黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)家等代表團到營山考察、調(diào)研，舉辦專題講座，給營山干部群眾“洗腦”、“充電”。并且利用金華在東陽市技工學(xué)校和全國十大名村之一的“花園村”基地，為營山縣132個重點貧困村培訓(xùn)黨支部書記、村主任。這種雙向互動，使干部群眾解放了思想，更新了觀念，提升了素質(zhì)，增強了扶貧開發(fā)的內(nèi)在動力。
　　2.突出抓好貧困農(nóng)戶實用技術(shù)培訓(xùn)。按照實際、實用、實效的原則，抓住提高貧困群眾自身素質(zhì)和應(yīng)用科技能力這一重點，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以農(nóng)民技術(shù)學(xué)校為依托，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)中心為支撐，組織邀請農(nóng)業(yè)專家和當(dāng)?shù)馗黝悓I(yè)技術(shù)人員，開展專題培訓(xùn)，提高他們的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力。
　　3.堅持以貧困村、貧困農(nóng)戶為對象，按照政府統(tǒng)籌、項目整合、綜合開發(fā)、整體推進的思路，充分利用資源優(yōu)勢，突出抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力開發(fā)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷增強造血功能。
　?。ㄈ﹦?chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧機制
　　新階段扶貧開發(fā)的核心是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，首要任務(wù)是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成特色產(chǎn)業(yè)支撐，因此，營山扶貧開發(fā)的關(guān)鍵是抓產(chǎn)業(yè)。
　　1.認(rèn)真研究制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。深入分析當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境條件，按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向和要求，因地制宜，突出特色，對具有資源優(yōu)勢和市場需求的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，進行連片規(guī)劃建設(shè)，形成有特色的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，解決好一些地方項目缺乏、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明晰的問題，帶動貧困山區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。
　　2.大力引進和培育龍頭企業(yè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。曾經(jīng)一段時間，營山縣一些貧困村仍然沿襲傳統(tǒng)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，農(nóng)產(chǎn)品檔次低、規(guī)模小，缺乏龍頭帶動，難以抵御市場風(fēng)險。針對這一現(xiàn)實，營山縣堅持“開放再開發(fā)”的理念，積極引進企業(yè)和業(yè)主，大力開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品深加工項目，建設(shè)一批標(biāo)準(zhǔn)化的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地，打造一批知名綠色品牌，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。
　　3.培育農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)民的組織化程度。在“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”等基礎(chǔ)上大膽探索，創(chuàng)造更多機制靈活、農(nóng)民歡迎的模式，組織農(nóng)民調(diào)結(jié)構(gòu)、闖市場，增收脫貧。引導(dǎo)和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)到貧困山區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，為貧困農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務(wù)，形成產(chǎn)供銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。充分利用扶貧貼息貸款，加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭骨干企業(yè)、銷售組織等的支持力度，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，擴大企業(yè)加工生產(chǎn)能力，增加農(nóng)副產(chǎn)品的附加值，帶動脫貧產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，壯大扶貧支柱產(chǎn)業(yè)規(guī)模。
　?。ㄋ模﹦?chuàng)新資源整合機制
　　扶貧開發(fā)，投入是關(guān)鍵。為改變財政扶貧資金投入不足、量少的狀況，營山縣積極探索創(chuàng)新資源整合機制，確定了“統(tǒng)籌兼顧，重點突破，點面結(jié)合，因地制宜”的幫扶思路，在全面開展縣級機關(guān)定點幫扶貧困村的同時，堅持集中力量辦大事，把好鋼用在刀刃上，統(tǒng)籌23個縣級部門，重點幫扶21個革命老區(qū)特困村，做到市縣聯(lián)動，資源整合，集中發(fā)力，共同推進。以財政扶貧資金為引子，整合各路資金，將各部門、社會各界的資金進行整合、捆綁使用，將財力、物力、人力進行區(qū)域和項目整合，充分發(fā)揮資金的聚合作用，探索出貧困鄉(xiāng)村連片開發(fā)，整體推進的新模式，涌現(xiàn)出消水鎮(zhèn)黑灘村、普嶺鄉(xiāng)白龍村、清水鄉(xiāng)頂子村、新店鎮(zhèn)黃柳村、茶盤鄉(xiāng)水風(fēng)新農(nóng)村示范園等一批整村推進和生態(tài)家園試點村，為貧困地區(qū)扶貧開發(fā)起著良好的示范作用。
　　（五）創(chuàng)新監(jiān)督制約機制
　　為了加強扶貧資金的使用管理，提高資金使用效率，營山縣把扶貧資金的管理使用作為一項重要工作來抓，積極探索創(chuàng)新扶貧監(jiān)督制約機制，健全資金管理、使用和監(jiān)督體制，最大程度地提高資金的使用效益。一是創(chuàng)新扶貧項目評審制度。在項目選擇上，做到長期規(guī)劃、擇優(yōu)立項、因地制宜、突出地方特色。在項目確定上，實行公示、公開、公告制，廣泛征求群眾意見，進行科學(xué)篩選論證。二是創(chuàng)新完善扶貧資金使用監(jiān)督制度。為加強對扶貧資金使用的監(jiān)督管理，扶貧開發(fā)部門對扶貧資金實行陽光操作，做到“規(guī)劃跟著對象走、項目跟著規(guī)劃走、資金跟著項目走、監(jiān)管跟著資金走”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行扶貧項目資金的“備案制、報賬制、公示制、審計制”管理。扶貧資金的分配使用、項目安排充分聽取群眾的意見，項目實施中以及建成后，對資金使用情況、項目實施質(zhì)量和效果等進行公告，接受群眾監(jiān)督，堅決杜絕擠占、挪用扶貧資金的現(xiàn)象發(fā)生，從而最大限度地發(fā)揮扶貧資金的使用效益。
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