我國保障性住房制度的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢研究

　　摘要：保障性住房改革一直以來都是我國住房制度改革的核心內(nèi)容。文章從分析回顧我國住房分配制度的變遷著手，探討貨幣化分配代替實(shí)物分配的必然，以及這種制度變遷帶來的住房保障制度建立及發(fā)展，分析我國住房分配貨幣化制度下保障性住房制度設(shè)計(jì)存在的不足，并對(duì)保障性住房制度設(shè)計(jì)的進(jìn)一步完善提出了建議。
　　關(guān)鍵詞：保障性住房；實(shí)物分配；貨幣化分配；保障性住房制度設(shè)計(jì)
　　一、引言
　　隨著貨幣化分配登上歷史的舞臺(tái)，保障性住房也隨之進(jìn)入了我們的視線。本文所探討的保障性住房，是指政府在對(duì)中低收入家庭實(shí)行住房保障過程中所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。它既包括政府通過直接建設(shè)提供的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)房和公共租賃房，又包括政府通過發(fā)放住房補(bǔ)貼等形式間接為中低收入居民提供的住房。其特點(diǎn)主要有兩點(diǎn)：一是保障的對(duì)象是中低收入階層；二是保障性住房的主體是政府或國家。
　　但是隨著貨幣化分配制度的不斷發(fā)展，保障性住房面臨的問題已經(jīng)越來越突出。包括一直以來備受人們關(guān)注的保障性住房的供需問題，這是伴隨著保障性住房產(chǎn)生就存在的問題，也是保障性住房最為突出的需要解決的矛盾。其次是保障對(duì)象的確定上，政府一直以來都在努力地將需要保障的人群納入到保障房的保障對(duì)象當(dāng)中來。再者當(dāng)前又一亟待解決的是政府政策的執(zhí)行力的問題。毫無疑問的是政府在解決人民群眾住房問題上的決心，但是由于地域性差距的始終存在，導(dǎo)致了不同地區(qū)收入與文化的不同，使得政府在制定保障房政策的時(shí)候考慮的始終是大局，提出的更多的是總則性質(zhì)的文件，而缺乏有效的實(shí)施細(xì)則，地方政府追求自身利益的最大化，這樣使政策的執(zhí)行力面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
　　本文基于以上考慮，對(duì)我國的住房分配制度的歷史進(jìn)行了回顧，并對(duì)兩種制度進(jìn)行了對(duì)比，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國保障性住房制度設(shè)計(jì)的完善提出了建議。
　　二、我國住房制度改革的歷史回顧
　　我們所探討的住房分配制度的變遷，其實(shí)也是貨幣化分配的成長史，同時(shí)也是新事物取代舊事物的過程，體現(xiàn)了貨幣化分配在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下解決問題的優(yōu)越性。以下就兩種分配制度在實(shí)施過程當(dāng)中的成效進(jìn)行了比較。
　?。ㄒ唬┳》繉?shí)物分配階段
　　作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，傳統(tǒng)住房福利分配制度在特定的歷史條件下曾起到了積極的作用，但這種住房福利制度仍帶來了不少問題：如住房不平等、住房短缺、分配過程中的不公平等。隨著城市化加快與人們更高的要求，住房實(shí)物分配制度在20世紀(jì)70年代末陷入嚴(yán)重危機(jī)：一方面，政府無法承受提供福利性住房所帶來的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)：另一方面，民眾的訴求壓力增大，城市居民難以忍受糟糕的居住條件。所以由于住房建設(shè)資金的困難和居民對(duì)住房需求的增加，實(shí)物分配制度已經(jīng)無法持續(xù)下去了。
　　（二）貨幣化分配階段
　　由于實(shí)物分配制度逐漸暴露出的問題以及住房供給嚴(yán)重不足，促使我國政府必須尋求新的解決途徑。1978-1998年的20年是我國實(shí)物分配制度改革不斷探索和發(fā)展的階段。經(jīng)過改革開放20年的探索，我國的住房分配制度漸漸地由以國家統(tǒng)包、無償分配、低租金、無限期使用為特點(diǎn)的實(shí)物福利型住房制度向以按勞分配的貨幣工資分配為主轉(zhuǎn)變。這就使得貨幣化分配登上歷史的舞臺(tái)。
　　從此，職工可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)承受能力，通過向市場租賃或購買住房解決住房問題。這一階段，政府在保障性住房的供給中，主體地位更加突出，管理監(jiān)督和宏觀調(diào)控的影響也更加明顯。隨著保障性住房的供給體系的逐漸完善，其在解決中低收入群體住房困難方面發(fā)揮著越來越重要的作用，當(dāng)然這是與貨幣化分配制度的產(chǎn)生和發(fā)展離不開的。
　?。ㄈ┴泿呕峙浯鎸?shí)物分配的原因
　　在尋求市場更為開放，使得資源能得到優(yōu)化配置的動(dòng)因下，如果再沿襲舊的住房制度，住房建設(shè)仍然靠國家統(tǒng)一調(diào)度，資金投入仍然靠國家和企業(yè)，則弊端多出，而且效率不高。體現(xiàn)在：一是資金來源方面，繼續(xù)下去，國家和企業(yè)將不堪重負(fù)，難以為繼。二是傳統(tǒng)的住房觀念繼續(xù)影響著人們的生活，城鎮(zhèn)居民還保留著住房靠國家的思想，居民大量儲(chǔ)蓄不能有效轉(zhuǎn)化為住宅建設(shè)資金，形成一種高儲(chǔ)蓄、低消費(fèi)，資源得不到優(yōu)化配置的畸形的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。三是住宅建設(shè)緩慢，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，難以滿足居民日益增長的住房需求，更難以滿足多層次的住房要求。
　　因此，在設(shè)計(jì)貨幣化分配模式的時(shí)候，就賦予了其種種的歷史責(zé)任，我們也可以看到其責(zé)任的重大。當(dāng)然主要責(zé)任是保障不同收入層次的人群都能夠擁有自己的住房，這種保障并不僅僅是房權(quán)的私有化，更有“有房住、住得起房”的思想在。
　?。ㄋ模┴泿呕峙渲贫认卤Ｕ闲宰》恐贫鹊娜毕?br/>　　近兩年社會(huì)保障問題一直是“兩會(huì)”的熱門議題，其中保障人民住房作為改善民生的重要內(nèi)容之一，也備受關(guān)注。這是保障性住房政策實(shí)施效果不理想所導(dǎo)致的。除去建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)察不嚴(yán)、住戶信息缺失、保障對(duì)象不明確以及擔(dān)心保障性住房的市場化改革等多方面因素會(huì)制約保障性住房體系的充分發(fā)展以外，“房困”真正難以破解的在于制度。
　　從保障性住房制度建設(shè)運(yùn)行的過程展開，可以得出保障性住房的公共服務(wù)建設(shè)以及與機(jī)構(gòu)職能相關(guān)的投融資機(jī)制、法律制度、土地供給與規(guī)劃制度、配建制度、進(jìn)入與退出機(jī)制、住房實(shí)名制等核心機(jī)制無疑是新住房體制改革的重要著力點(diǎn)。當(dāng)然，這些“著力點(diǎn)”同時(shí)也是當(dāng)今保障性住房制度不完善的地方。
　　三、保障性住房制度設(shè)計(jì)的完善
　　保障住房供給體系的建立中，供給對(duì)象、供給主體和供給方式三者存在重要的聯(lián)系，從這種聯(lián)系出發(fā)尋找保障住房體制的設(shè)計(jì)是至關(guān)重要的。再者則是對(duì)國家政策在執(zhí)行力上的探討，各種政策實(shí)施的細(xì)則制定，以及保障房建設(shè)的配套措施。綜合這些考慮，以下便是對(duì)于完善保障性住房制度設(shè)計(jì)的一些建議。
　　（一）強(qiáng)化政府的主導(dǎo)地位，司職保障房機(jī)構(gòu)的建立
　　一國的保障性住房制度體系的設(shè)計(jì)與此國的社會(huì)保障體系是分不開的，我國屬于儲(chǔ)蓄型社會(huì)保障模式，這種模式更需要政府的引導(dǎo)，建立專門的保障房機(jī)構(gòu)。由于政府進(jìn)行的城鎮(zhèn)住房市場改革，貨幣化分配的異軍突起，導(dǎo)致了保障房的產(chǎn)生與發(fā)展，政府承擔(dān)著主要的保障責(zé)任，并且在住房制度進(jìn)一步深化改革的時(shí)刻，更應(yīng)該以身作則，挑起這個(gè)擔(dān)子，并在保障房領(lǐng)域里挑起大旗，以統(tǒng)籌者的身份謀局開篇。相應(yīng)的，政府應(yīng)該在保障房相關(guān)的投融資機(jī)制、土地供給與規(guī)劃制度、住房實(shí)名制等核心機(jī)制給予更多的優(yōu)待。
　?。ǘ┑胤綄?shí)施細(xì)則的完善
　　地方政府作為國家政策的執(zhí)行者，根據(jù)各地方的實(shí)際情況制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，確保保障房政策的有效實(shí)施。自1999的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》以來，政府出臺(tái)了眾多的文件來規(guī)范保障性住房市場，這些政策的出臺(tái)，都是圍繞著“保障人民群眾的住房”這個(gè)核心的，但是其實(shí)施效果不是很理想，“保障住房”仍然是民眾關(guān)系的焦點(diǎn)問題，也因此成為“兩會(huì)”的議題。國家文件頻頻出臺(tái)，表明保障性住房領(lǐng)域依然問題重重。其中政策執(zhí)行效率不高是難點(diǎn)，由于地方政府在解讀國家政策的時(shí)候，更傾向于本地方政府的利益，存在著地方政府為自己的利益進(jìn)行的博弈。就比如2012年有佛山、蕪湖等地對(duì)限購政策的試探，上海對(duì)戶籍政策的重新解讀，這都是地方政府在維護(hù)自己利益時(shí)對(duì)國家政策的一種試探。保障房領(lǐng)域的復(fù)雜眾所周知，可以想象，如果沒有具體指導(dǎo)政策實(shí)施的細(xì)則，國務(wù)院及相關(guān)部門頒布的文件將很難達(dá)到預(yù)期效果。
　?。ㄈ蹲》勘Ｕ戏ā?br/>　　雖然有《物權(quán)法》規(guī)范住房市場，但是針對(duì)保障性住房的法律法規(guī)仍然缺乏，這樣沒有有效的監(jiān)督與約束機(jī)制的存在，很難達(dá)到保障的效果。將房地產(chǎn)稅寫入《住房保障法》，更明確其保障的功能屬性，促進(jìn)商品房和保障性住房市場的平衡發(fā)展。并將戶籍制度、進(jìn)入與退出機(jī)制、保障房產(chǎn)權(quán)屬性加以明確，使保障性住房市場更加規(guī)范。這也是針對(duì)保障房法律機(jī)制缺失而做出的應(yīng)對(duì)。因?yàn)橐?guī)范這一“市場”，首先要有法可依，才能有法必依。
　?。ㄋ模┍Ｕ戏课锲敷w系的改進(jìn)
　　經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格和套型都和中低收入人群的定位不太符合，反而更像是中檔商品房。2007年24號(hào)文件發(fā)布以后的廉價(jià)房，將保障人群從最低收入人群擴(kuò)大為低收入人群，也使得其具有了競爭性，從“公共品”變?yōu)榱恕皽?zhǔn)公共品”。限價(jià)房則伴隨著供應(yīng)對(duì)象不明朗、分配混亂，致使其保障功能的淡化。公共租賃房則是新生事物，承擔(dān)著解決“夾心層”的住房問題，從而責(zé)任巨大，也被寄予了很大的厚望，但其供給的房源質(zhì)量與租價(jià)問題一直是焦點(diǎn)問題。
　　這些問題的存在使得保障房物品體系的實(shí)施效率不盡理想。因此在經(jīng)濟(jì)適用房與限價(jià)房的屬性上，前者應(yīng)該表述為“具有適度商品屬性的政策性保障房”，后者則是“限價(jià)的普通商品房”；而廉租房是“政策性租賃房”；公共租賃房的運(yùn)作方向是依靠商業(yè)資本合同運(yùn)作，逐利性較強(qiáng)，這樣的公租房應(yīng)稱之為“政策性的商業(yè)租賃房”。很明顯的一條主線就是：針對(duì)低收入人群的廉租房；“夾心層”的公共租賃房；中等偏低收入人群的經(jīng)濟(jì)適用房；中等收入與中等偏高收入的限價(jià)房。
　　通過以上的分析，使得保障房供應(yīng)對(duì)象分明，屬性表述也分明，這樣國家政策表述也會(huì)顯得具有針對(duì)性，民眾的理解也會(huì)容易得多，這樣就會(huì)使得保障房物品體系更為完善。
　?。ㄎ澹┩度谫Y機(jī)制的完善
　　在對(duì)保障房物品體系的分析之中，我們明確了各種保障房的表述，這樣使得建設(shè)資金來源也會(huì)更加明了。具有商品屬性的，尋求政府與市場的合作；具有公共品屬性的，應(yīng)該由政府承擔(dān)，利用公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)閑散的保障資金作為建設(shè)資金的來源。這些在“住房保障法”的保駕護(hù)航下，在保障房機(jī)構(gòu)的組織監(jiān)督下，保證錢取之于民，進(jìn)而用之于民，讓我們的保障房確確實(shí)實(shí)的地保障人人都有住房。比如信托基金的引入、專業(yè)保障銀行的建立，都是為了能夠打造一種保障性住房的金融支持體系。
　?。┡浣ㄖ贫?br/>　　政府在保障房的提供方式上所實(shí)行的配建制度，有集中配建、混合配建制度。除了國家的土地優(yōu)惠政策、財(cái)稅優(yōu)惠政策，地方政府應(yīng)結(jié)合城市的總體規(guī)劃和考慮相應(yīng)的公共服務(wù)配套設(shè)施，制定合理的配建政策和配建比例，并明文規(guī)定，形成一種既定的模式。比如青島市已經(jīng)實(shí)施的《保障性住房和限價(jià)房住房配建制度》，要求所有的房地產(chǎn)開發(fā)商在興建商品房項(xiàng)目同時(shí)，必須在同一區(qū)域規(guī)劃建設(shè)一定比例的保障性住房項(xiàng)目。目前，在青島的保障性住房配建比例因土地性質(zhì)分為三種情況。這是一種很好的嘗試，根據(jù)各個(gè)地方土地的性質(zhì)來確定配建比例，更能因地制宜。
　　四、結(jié)論
　　保障性住房制度改革的重點(diǎn)是保障性住房的制度建設(shè)，但其核心內(nèi)容則是制度設(shè)計(jì)，唯有做好了制度的設(shè)計(jì)才能使制度在建設(shè)運(yùn)行過程中不斷發(fā)展和完善?！鞍簿訕窐I(yè)，居者有其屋”的思想是本文完善制度設(shè)計(jì)時(shí)的最終目標(biāo)。在制度建設(shè)與運(yùn)行過程中確?！叭≈诿?，用之于民”是我們不懈的追求。從解決住房的供需平衡入手解決房困問題，囊括了政府的主體供給地位、地方政策的支持，法律的保駕護(hù)航，投融資機(jī)制的完善，以及配建制度解決房源質(zhì)量的問題，歸結(jié)到一點(diǎn)就是以民為本。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.陳曉勤.上海社會(huì)保障性住房規(guī)劃[D].同