依法流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的實(shí)證研究

　　摘要：當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐由于突破現(xiàn)行法律規(guī)定而導(dǎo)致“無(wú)法可依、有法不依、違法流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以及流轉(zhuǎn)中諸多現(xiàn)實(shí)困惑和預(yù)期隱憂，折射出法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，因此必須盡快修訂農(nóng)村土地法律以及相關(guān)制度，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；實(shí)證研究
　　從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了三次大規(guī)模的試點(diǎn)，包括四川、廣東、浙江、北京等地，既體現(xiàn)出各地的實(shí)踐特點(diǎn)，也凸顯了法律規(guī)范的急迫性。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下，研究農(nóng)村集體建設(shè)用的依法流轉(zhuǎn)具有理論和現(xiàn)實(shí)雙重意義。
　　一、實(shí)踐：上海市試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
　　20世紀(jì)90年代中后期，以安徽蕪湖為代表開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的早期試點(diǎn)，仍然聚焦于“應(yīng)否流轉(zhuǎn)”的爭(zhēng)論；到2005年，以廣東為代表開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的第二波試點(diǎn)，突出了沿海開(kāi)放地區(qū)的先行先試精神，聚焦于“流轉(zhuǎn)模式”的探索；到2009年，湖南、重慶、成都、北京等地廣泛開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，嘗試從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和制度設(shè)計(jì)角度提出政策建議。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)從實(shí)踐中走來(lái)，愈加成熟，然而其與現(xiàn)行法律規(guī)定卻愈加沖突和矛盾，簡(jiǎn)言之，其“違法性”特征越加突出。
　　上海于2009年也加入了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)行列，并于2010年1月發(fā)布試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)，并選擇了四個(gè)試點(diǎn)村鎮(zhèn)（浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)益民村、嘉定區(qū)徐行鎮(zhèn)小廟村、松江區(qū)佘山鎮(zhèn)新鎮(zhèn)村和金山區(qū)亭林鎮(zhèn)亭北村）開(kāi)展試點(diǎn)工作。
　　本文主要以金山區(qū)亭林鎮(zhèn)亭北村為實(shí)地調(diào)研對(duì)象。在全市范圍的試點(diǎn)工作中，亭北村取得了六個(gè)“第一”：第一個(gè)完善工作機(jī)制，第一個(gè)發(fā)布區(qū)級(jí)人民政府集體土地所有權(quán)登記通告，第一個(gè)完成指界人推舉大會(huì)，第一個(gè)開(kāi)展指界人現(xiàn)場(chǎng)指界，打下第一個(gè)集體土地所有權(quán)界樁，第一個(gè)取得調(diào)查資料樣本。
　　二、問(wèn)題：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的法律困境和實(shí)踐難點(diǎn)
　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行法律規(guī)定滯后于當(dāng)前土地利用的現(xiàn)實(shí)
　　盡管我國(guó)《憲法》賦予了土地使用權(quán)人依法轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，但現(xiàn)行《土地管理法》卻禁止或嚴(yán)格限制農(nóng)村集體所有土地的轉(zhuǎn)讓，2007年通過(guò)的現(xiàn)行《物權(quán)法》關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)亦無(wú)原則突破。從這些法律條文可以看出，在立法層面，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并無(wú)相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)制，現(xiàn)行法律規(guī)范并不完全支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地。正是由于法律條文的不支持，導(dǎo)致目前在做的增減掛鉤、宅基地置換等工作都是在將集體土地征用，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國(guó)有之后進(jìn)行的。
　　但從現(xiàn)實(shí)需要看，土地作為生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)其保值增值的根本途徑，就是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，讓其流動(dòng)起來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行中提升土地價(jià)值。因此，實(shí)踐中的農(nóng)村土地隱性流轉(zhuǎn)此起彼伏，由于其與現(xiàn)行法律的沖突，存在違法嫌疑，也帶來(lái)了諸多土地流轉(zhuǎn)的糾紛和矛盾。同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地通過(guò)低價(jià)征收和市場(chǎng)價(jià)招拍掛，獲取巨額土地級(jí)差收益，多年來(lái)備受詬病，與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和土地要素進(jìn)入市場(chǎng)的公平公正性相違背。因此，現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需要，必須對(duì)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行修改。
　?。ǘ┘w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中面臨較多困難
　　第一，農(nóng)民宅基地確權(quán)工作困難重重。明確農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。亭北村在完成土地調(diào)查后，下一步要進(jìn)行的就是確權(quán)、登記發(fā)證工作，以明確流轉(zhuǎn)地塊的集體所有權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。從目前情況來(lái)看，以隊(duì)組為單位的集體土地所有權(quán)以及鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)的確定工作較為簡(jiǎn)單；而對(duì)于農(nóng)民宅基地，由于農(nóng)村人口流動(dòng)、私下交易等原因，情況復(fù)雜，又沒(méi)有相關(guān)政策加以規(guī)定，確權(quán)工作難以開(kāi)展。
　　第二，集體建設(shè)用地“實(shí)體流轉(zhuǎn)+指標(biāo)流轉(zhuǎn)”兩種方式均存在困難和瓶頸。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地有實(shí)體流轉(zhuǎn)和指標(biāo)流轉(zhuǎn)兩種方式。實(shí)體流轉(zhuǎn)就是先對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地上的建筑物拆除并將其復(fù)墾為符合標(biāo)準(zhǔn)和條件的耕地，然后再開(kāi)辟另外一塊集體土地作為建設(shè)用地并建造廠房等設(shè)施，以出租等方式對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)；指標(biāo)流轉(zhuǎn)就是對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地上的建筑物拆除并復(fù)墾為符合標(biāo)準(zhǔn)和條件耕地后，不再占用新的集體土地作為建設(shè)用地，而是把其產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)在全市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。
　　一方面，要實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的實(shí)體流轉(zhuǎn)，就要做到土地面積平衡、農(nóng)民心態(tài)平衡和資金平衡三個(gè)平衡。但從亭北村的實(shí)際情況來(lái)看，目前做到這三個(gè)平衡都有一定的困難。比如土地面積平衡問(wèn)題。隨著土地整理復(fù)墾新增耕地指標(biāo)越來(lái)越重要，但可供整理復(fù)墾的土地越來(lái)越少，實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)占補(bǔ)平衡的工作越來(lái)越難，復(fù)墾后的新增耕地指標(biāo)甚至還不夠當(dāng)年使用，更不太可能結(jié)余進(jìn)行流通。再如農(nóng)民心態(tài)難以平衡的問(wèn)題。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地的所處區(qū)位不同，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益也不同，導(dǎo)致在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)獲得的流轉(zhuǎn)收益產(chǎn)生攀比心理，甚至引發(fā)上訪事件。再如，資金平衡問(wèn)題。以農(nóng)村集體建設(shè)用地的實(shí)體流轉(zhuǎn)為例，流轉(zhuǎn)前期需要大額啟動(dòng)資金，用于拆舊、復(fù)墾和建新，這筆資金對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難村而言難以承擔(dān)；再加上，金山地處遠(yuǎn)郊，土地的產(chǎn)出收益非常低，農(nóng)村集體組織開(kāi)展集體建設(shè)用地實(shí)體流轉(zhuǎn)的積極性并不高。而且，土地流轉(zhuǎn)換保障，也需要大額成本資金，以亭北村為例，需要12萬(wàn)元/均畝勞動(dòng)力，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還在逐年提升。因此，基層組織開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的資金壓力很大。
　　另一方面，關(guān)于集體建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，存在“有政策難操作”的問(wèn)題。根據(jù)有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)，新增的建設(shè)用地指標(biāo)，以及耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，在滿足區(qū)內(nèi)需求后，允許在全市擴(kuò)大范圍流轉(zhuǎn)。但很多地區(qū)是通過(guò)行政手段來(lái)調(diào)劑用地指標(biāo)的，很難準(zhǔn)確反映金額和流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，在金山進(jìn)行土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的可行性不大。而且，相關(guān)扶持政策缺乏操作性。上海市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)配套政策支持，在土地等資源利用整合、投資渠道拓展、項(xiàng)目多元化開(kāi)發(fā)、資金籌集等方面都沒(méi)有特殊扶持政策；對(duì)農(nóng)民利益的保障也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而已經(jīng)出臺(tái)的一些扶持政策多是原則性意見(jiàn)，無(wú)實(shí)施細(xì)則，難以實(shí)際操作。
　　三、結(jié)論：盡快完善相關(guān)法律制度，依法穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
　　按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和土地產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)有和集體土地應(yīng)當(dāng)“同地同權(quán)”入市，土地所有權(quán)人和使用權(quán)人有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押，以及入股、租賃等。城鄉(xiāng)建設(shè)用地只有在法律上真正實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”，才能促使其依法合理流動(dòng)，增進(jìn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益。
　?。ㄒ唬┍M快修改法律，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化
　　實(shí)際上，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)突破了現(xiàn)行法律的限制規(guī)定。在國(guó)有土地升值價(jià)值大幅攀升的趨勢(shì)下，政府不斷擴(kuò)大對(duì)集體土地的征收范圍，用于進(jìn)行房地產(chǎn)等商業(yè)開(kāi)發(fā)使用。在利益的驅(qū)使下，集體建設(shè)用地的私下隱性流轉(zhuǎn)呈加速態(tài)勢(shì)。因此，必須盡快修改法律，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化。第一，宏觀層面：應(yīng)在法律中清晰界定出公共利益的范疇，對(duì)現(xiàn)有征地制度進(jìn)行改革完善，防止地方政府打著公共利益的旗幟行土地財(cái)政之實(shí)，侵害農(nóng)民集體的利益，避免形成新的土地剪刀差。其次，應(yīng)從法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致性角度，進(jìn)一步修繕土地管理法、土地承包法、物權(quán)法，明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬和相應(yīng)權(quán)能。第二，微觀層面：既要明確農(nóng)民作為集體土地所有權(quán)的主體地位，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中必須充分保障農(nóng)民的權(quán)益；又要明確申請(qǐng)辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)程序，包括提交申請(qǐng)、受理、會(huì)審、審批、簽約、繳費(fèi)、發(fā)證等程序；還要建立農(nóng)村集體建設(shè)用地合理的收益分配制度及監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)保證土地流轉(zhuǎn)利益分配的公正性。在土地流轉(zhuǎn)收益的分配管理中，要建立健全公開(kāi)透明有效的監(jiān)督機(jī)制，杜絕基層干部侵吞或挪用集體資產(chǎn)的行為，其關(guān)鍵是要規(guī)范包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組財(cái)務(wù)監(jiān)督小組和全體村民在內(nèi)的各監(jiān)管主體的權(quán)限分工及方式。
　?。ǘ┛茖W(xué)規(guī)劃，在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)
　　為引導(dǎo)并有序推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，首先，要在“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對(duì)村莊進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃，明確村莊發(fā)展方向、土地利用等內(nèi)容，杜絕僅是為了應(yīng)付上級(jí)檢查而規(guī)劃的心態(tài)；其次，要嚴(yán)格按照規(guī)劃要求使用和流轉(zhuǎn)土地，在最大程度保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)耕地的基礎(chǔ)上，推進(jìn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。既保證土地流轉(zhuǎn)和使用的合法性，又能維持土地流轉(zhuǎn)的有序高效秩序。
　?。ㄈ┨幚砗脙蓚€(gè)關(guān)系，尊重民意，因地制宜，有序推進(jìn)
　　一方面，要處理好趨勢(shì)與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，理性決定是否流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地。從長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)看，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和農(nóng)民持續(xù)增收具有重大意義，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律性要求；但從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的成功與否與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，包括其城市化程度、就業(yè)形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等等，l3TttBCbqlTQTtDc1mNdUAd90CSf32QIVn5oas4RKjw=不同的區(qū)位，不同的發(fā)展?fàn)顩r，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不能一概而論，要理性判斷和決定。
　　另一方面，要處理好區(qū)位與財(cái)力的關(guān)系，理性選擇流轉(zhuǎn)方式與流轉(zhuǎn)客體。就流轉(zhuǎn)方式而言，對(duì)于近郊，由于土地流轉(zhuǎn)收益潛力巨大，應(yīng)倡導(dǎo)租賃方式，經(jīng)營(yíng)不動(dòng)產(chǎn)，搞集體股份合作制；而對(duì)于遠(yuǎn)郊，由于目前土地流轉(zhuǎn)收入較少，可以通過(guò)土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，增加村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收益。但是，由于指標(biāo)流轉(zhuǎn)是一次性得利，對(duì)于像金山這樣的遠(yuǎn)郊地區(qū)來(lái)說(shuō)，一定要根據(jù)村民意愿、村經(jīng)濟(jì)實(shí)力、儲(chǔ)備項(xiàng)目等情況選擇合適的流轉(zhuǎn)方式，而不能盲目跟風(fēng)。就流轉(zhuǎn)對(duì)象而言，選擇宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還是公益用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，則主要從流轉(zhuǎn)程序、費(fèi)用等角度考慮。指標(biāo)流轉(zhuǎn)的費(fèi)用主要發(fā)生在拆舊和復(fù)墾兩個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)體流轉(zhuǎn)則在拆舊、復(fù)墾、建新三個(gè)環(huán)節(jié)都需要較大費(fèi)用。不管是哪種流轉(zhuǎn)方式，第一選擇都是廢棄的廠房倉(cāng)庫(kù)，其次再對(duì)潛在的可能流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地進(jìn)行具體的費(fèi)用評(píng)估，決定流轉(zhuǎn)的客體。
　　（四）完善流轉(zhuǎn)收益分配及監(jiān)管機(jī)制，保障農(nóng)民持續(xù)增收
　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配涉及到政府、集體和農(nóng)民個(gè)人三者利益關(guān)系的平衡。具體來(lái)說(shuō)，建議按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則執(zhí)行。也就是說(shuō)，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前期，地方政府并未參與投入，那么地方政府就不得享有土地流轉(zhuǎn)的收益分配權(quán)，基于產(chǎn)權(quán)的土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)歸屬集體土地所有權(quán)人，政府有權(quán)監(jiān)督集體組織的管理使用。而根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定的區(qū)域內(nèi)的集體土地，地方政府投入了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則按二次分配政府參與的原則，地方政府有權(quán)按比例參與收益分配。
　　對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，必須考慮流轉(zhuǎn)收益的保值增值問(wèn)題。建議參照社?；鸬淖龇?，設(shè)立專項(xiàng)基金，委托專業(yè)基金公司運(yùn)作，每年進(jìn)行收益分紅。專項(xiàng)基金主要投資于債券等穩(wěn)健收益品種，少量投資于股票，確保投資安全性。取得投資收益可以在各年之間進(jìn)行平滑，以豐補(bǔ)歉，確保各年分紅收益基本穩(wěn)定，避免大起大落。
　　為切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的所得收益，設(shè)置專項(xiàng)資金賬戶，按照“村賬鎮(zhèn)管”的財(cái)務(wù)監(jiān)管體系，定期進(jìn)行審計(jì)評(píng)估，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地流轉(zhuǎn)收益使用情況，并將結(jié)果在村務(wù)公開(kāi)欄中予以公示，真正維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民的利益。
　?。疚南瞪虾Ｊ形h校系統(tǒng)2011年青年課題《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究》的階段研究成果。
　　（作者單位：中共上海市金山區(qū)委黨