農(nóng)村弱勢群體權(quán)利保護的困境與出路

　　【摘要】由于自然、生理等因素影響，云南農(nóng)村弱勢群體存在規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、返貧率高、集中于少數(shù)民族地區(qū)等特征。云南農(nóng)村弱勢群體的法律保障存在法律體系不完善，法律適用性不強，立法層級低，地區(qū)差別較大，法律保障覆蓋面小，適用對象過于狹窄等問題。云南弱勢群體的法律保護應(yīng)實現(xiàn)從道德關(guān)懷到權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變，建立并完善新型社會救助體系，規(guī)范社會救助立法工作。
　　
　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 弱勢群體 權(quán)利保護 社會救助法
　　
　　農(nóng)村弱勢群體的構(gòu)成
　　
　　從社會保障的角度分析，農(nóng)村弱勢群體是居住在農(nóng)村、經(jīng)濟上極度貧困、社會發(fā)展機會少、在社會競爭中處于劣勢并且自身沒有能力改變現(xiàn)狀、需要國家或社會力量支持和幫助的人群。①他們生活在農(nóng)村，收入低、尚未解決溫飽問題和生活困難，包含大量絕對貧困人口，其中主要由老弱病殘孕及未成年人構(gòu)成。結(jié)合云南省情來看，云南農(nóng)村弱勢群體呈現(xiàn)出規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、返貧率高、集中于少數(shù)民族地區(qū)等特征。云南農(nóng)村弱勢群體主要有以下兩種類型。
　　生理性弱勢。這部分人的弱勢地位是由于生理原因造成的，如殘疾人、喪失勞動能力者、老年人等。根據(jù)云南省第六次人口普查資料，全省共有殘疾人口288.3萬，其中山區(qū)農(nóng)村殘疾人口總數(shù)為222.5萬，占全省殘疾人總數(shù)的77%。據(jù)調(diào)查70%以上的殘疾人家庭是貧困戶，按戶均人口4人計算，農(nóng)村因殘導(dǎo)致貧困的人口約有890萬。同時，云南人口老齡化進程加快，云南60歲及以上老年人口為508.7萬，其中農(nóng)村60歲以上老人總數(shù)為360萬，占全省老年人總數(shù)的65%，相當一部分農(nóng)村老人生活不能自理，他們中除五保戶能享受到國家提供的保障，其他人的生活主要靠家庭和親屬提供。所以，生理性弱勢是云南農(nóng)村弱勢群體形成的因素之一。
　　自然性弱勢。云南省農(nóng)村人口主要分布在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)。自然條件差，坡地利用率極低，單位面積產(chǎn)出少。如瀾滄縣是全國唯一的拉祜族自治縣，又是國家扶貧工作重點縣，有20多個民族中一半以上是從原始社會直接過渡到社會主義社會，其經(jīng)濟狀況和社會生活都處于弱勢狀態(tài)；又如怒江州，4個縣均為國家級扶貧開發(fā)重點縣，自然條件惡劣，經(jīng)濟落后，是全國30個自治州中最貧窮的地方，農(nóng)民收入每年只有幾百元；文山州8個縣有7個縣是扶貧開發(fā)縣，332萬人口中農(nóng)民占92.2%，石漠化現(xiàn)象突出，優(yōu)質(zhì)耕地少。②很大程度上來說，這些居民的弱勢狀態(tài)是自然環(huán)境造成的。云南農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境較為脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)自身抵御自然災(zāi)害能力極差，所以自然災(zāi)害也是農(nóng)村弱勢群體形成的因素之一。
　　
　　農(nóng)村弱勢群體權(quán)利保護面臨的法律困境
　　
　　法律體系不完善，且法律適用性不強。對弱勢群體進行必要的法律保護是西方福利國家的典型做法。英國、德國、法國等西方發(fā)達國家均在憲法、一般法、社會法和專門法四個層次對弱勢群體進行立法保護。特別在專門法這一層級，分別有專門針對兒童、婦女、殘疾人、老年人以及農(nóng)民的若干部門法，形成了一個多元化的立法保護體系。我國自上世紀90年代以后，先后制定了《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保護法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》等基本法律。但整體來看，這些部門法大多是一些原則性的法律條文，雖規(guī)定了未成年人、殘疾人、婦女、老人等享有的若干權(quán)利，卻未對這些權(quán)利的實現(xiàn)提供相應(yīng)的法律保障，使得這些權(quán)利更多是一種象征。
　　2010年《中華人民共和國社會保險法》正式實施，在這部法律中規(guī)定了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等五種類型的保險方式，開始具體涉及對農(nóng)村弱勢群體權(quán)益的保護。但是在基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險這部分最可能惠及農(nóng)村弱勢群體的法律規(guī)定中，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民采用了兩種不同的制度設(shè)計，城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面仍然存在巨大的差異。與此同時，社會補助、社會救濟方面的立法仍處于空白狀況，社會保障立法還沒有形成一個系統(tǒng)。
　　立法層級低，地區(qū)差別較大。目前，針對云南農(nóng)村弱勢群體最為有效的救助制度體系應(yīng)該是農(nóng)村的貧困救助制度，包括基本生活救助和專項救助兩個體系。其中基本生活救助包括“五保戶”供養(yǎng)、“小”扶貧、農(nóng)村特困戶基本生活救助、農(nóng)村最低生活保障四項內(nèi)容；而專項救助包括醫(yī)療救助、教育救助、法律援助、科技救助等內(nèi)容。這些救助制度是對云南農(nóng)村弱勢群體針對性最強、保護或幫助最為直接的制度。但這些救助在具體適用中主要依據(jù)的仍是一些部門規(guī)章、地方法規(guī)，甚至僅僅是地方政府的政策規(guī)定。以農(nóng)村醫(yī)療救助為例，目前云南省適用的是2006年民政廳、衛(wèi)生廳和財政廳聯(lián)合發(fā)文的《云南省實施農(nóng)村醫(yī)療救助暫行辦法》，這個辦法也是依據(jù)《民政部、衛(wèi)生部、財政部關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》（民發(fā)[2003]158號）制定的。顯然，這些政策規(guī)定還未上升到法律層面，在執(zhí)行過程中，很可能因為地方政府的財力及各種主客觀因素的變化而受到影響或制約，使國家對農(nóng)村弱勢群體的救助有隨意性、偶然性的特點。上述救助制度在具體執(zhí)行過程中，反映出的地域差異也比較大。以筆者在云南曲靖市富源縣、羅平縣調(diào)查兩地的情況看，地方財政情況較好的縣域，救助相對規(guī)范，農(nóng)村低保、農(nóng)村新農(nóng)合醫(yī)保等制度的參保率較高，農(nóng)民受益面相對廣一些；而財政情況不容樂觀的縣域，救助就顯得比較零散，參加農(nóng)村低保、農(nóng)村新農(nóng)合醫(yī)保的比例相對都要低一些。這種地域差異，對比我國中、東部地區(qū)就更為明顯。
　　法律保障覆蓋面小，適用對象過于狹窄。目前，由于云南經(jīng)濟社會總體發(fā)展狀況與國內(nèi)其他省份，特別是中、東部發(fā)達地區(qū)相比仍處于比較落后的狀況。筆者在對地方民政部門專管社會救助的工作人員訪談過程中得知，目前在農(nóng)村應(yīng)該享受社會救助或社會保障范圍內(nèi)的人數(shù)，遠比實際受益的人數(shù)要多得多，以至于很多救濟、救助制度實施過程中，變成輪流坐莊。羅平縣布依族聚居、富源水族聚居的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都出現(xiàn)類似情況。這些遠離城市的偏遠民族聚居區(qū)域，農(nóng)村教育比較落后，兒童輟學(xué)的情況時有發(fā)生，大部分少數(shù)民族村民對于國家的這些救助或救濟政策、法規(guī)，包括哪些人應(yīng)當接受什么性質(zhì)的社會救助并不知曉，偶爾受到政府的救濟或救助后，心存感激，并不覺得這是政府的責任。
　　
　　農(nóng)村弱勢群體法律保護的路徑分析
　　
　　云南地處我國西南邊疆，有著豐富的礦產(chǎn)、水利、旅游和電力資源，云南的發(fā)展對于國家的民族團結(jié)、西南邊疆的穩(wěn)定意義重大。如果國家繼續(xù)對龐大的農(nóng)村弱勢群體，特別是民族地區(qū)的農(nóng)村弱勢群體，按照以往“循序漸進”式的保護方式不加干預(yù)的話，諸多的社會矛盾很可能出現(xiàn)“井噴”式的爆發(fā)，其后果不堪設(shè)想。因此，當前必須加快對農(nóng)村弱勢群體的保護力度，使他們的合法權(quán)益切實得到維護。
　　對云南弱勢群體的法律保護要實現(xiàn)從道德關(guān)懷到權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代社會救濟制度的建立是人權(quán)觀念由保障自由權(quán)為重心向生存權(quán)重心轉(zhuǎn)移的結(jié)果。生存權(quán)作為一項基本人權(quán)派生出的物質(zhì)幫助權(quán)，奠定了社會救助制度的基礎(chǔ)。③我國憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利……”，憲法的這些規(guī)定為農(nóng)村弱勢群體進行法律保護提供了憲法基礎(chǔ)。救助處于弱勢地位的公民既是國家的責任，也是國家的義務(wù)。對于國家而言，對農(nóng)村弱勢群體的法律保護應(yīng)當實現(xiàn)從道德關(guān)懷到權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變。
　　規(guī)范社會救助立法工作是維護云南農(nóng)村弱勢群體合法權(quán)益的根本措施。就一國而言，基本的社會保障制度體系應(yīng)當包括社會保險、社會救助、社會福利和優(yōu)撫保障四個組成部分。2010年我國已正式頒布了《中華人民共和國社會保險法》，奠定了社會保障立法制度的基礎(chǔ)，而對于社會救助、社會福利和優(yōu)撫保障而言，總體上還處于無法可依的狀況，在國家制定統(tǒng)一的《社會保障法》之前，應(yīng)逐步完成對其他三項制度的立法工作。由于社會救助是社會最低層次的社會保障，因此首先應(yīng)制定統(tǒng)一的《社會救助法》，對社會救助法的適用對象、社會救助的層次和體系、社會救助的資金保障等問題作出明確規(guī)定。在《社會救助法》中，應(yīng)將社會救助的對象、范圍加以明確規(guī)定，針對不同的救助對象，設(shè)置不同的救助制度。更重要的是，應(yīng)當調(diào)整中央和地方政府在社會救助資金供給方面的比例關(guān)系。加大中央資金保障的比重，避免出現(xiàn)地方政府因地方財力受限無法實施有效的社會救助，縮小社會救助的地區(qū)差異。
　　云南農(nóng)村弱勢群體的基本生活保障有賴于新型社會救助體系的建立和完善。由于目前我國社會救助的具體形態(tài)，散見于各種單行的法律法規(guī)以及地方政策之中，要從整體上對救助體系進行分類并從理論上加以界定是十分困難的。就云南的具體情況而言，目前首先應(yīng)理清并規(guī)范各種社會救助制度的關(guān)系，規(guī)范救助工作的開展。具體而言，貧困救助應(yīng)建立以基本生活救助為主、專項救助為輔的基本救助模式。在基本生活救助中，除針對特殊對象“五保戶”供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶基本生活救助、“小”扶貧外，最重要的就是加大對農(nóng)村最低生活保障制度的推進力度，使最低生活保障制度的覆蓋面增大，救助的標準提高；專項救助應(yīng)當涵蓋醫(yī)療、教育、法律三大領(lǐng)域。對于因為遭受自然災(zāi)害、意外事件等侵害的農(nóng)村弱勢群體，應(yīng)當提供食物救助、住房救助等形式的急難救助。
　?。ㄗ髡邽樵颇鲜∏笌煼秾W(xué)院政法學(xué)院副教授；本文系云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題《云南農(nóng)村弱勢群體權(quán)利保護及社會救助體系建立研究》中期成果，課題編號：QN2009012）
　　
　　注釋
　　①張娟，樊文星：“農(nóng)村稅費改革對弱勢群體的影響”，《經(jīng)濟問題探索》，2006年第1期。
　?、邳S仁躍：“關(guān)于加快云南貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展增加農(nóng)民收入的建議”，《云南農(nóng)業(yè)教育研究》，2005年第3期。
　?、哿掷蚣t，孔繁華：《社會救助法研究》，北京：法律出版社，2010年，第53頁。