中國(guó)區(qū)域行政法律沖突解決機(jī)制初探

　　【摘要】區(qū)域行政法律沖突是指在我國(guó)大陸地區(qū)內(nèi)享有地方法制定權(quán)的兩個(gè)以上互不包容的行政區(qū)域之間的行政法律沖突，區(qū)域行政法律沖突存在是阻礙各區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化快速發(fā)展的障礙之一。而目前我國(guó)解決區(qū)域行政法律沖突的立法是滯后的，并且缺乏系統(tǒng)化和完整性。該文借鑒解決國(guó)際法律沖突的做法，以國(guó)際私法和國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定為參照，提出了制定區(qū)域行政法律沖突法、促進(jìn)區(qū)域行政合作等解決途徑。
　　
　　【關(guān)鍵詞】區(qū)域行政法律沖突 沖突法 區(qū)域行政合作
　　
　　國(guó)內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展，要求消除用以保護(hù)地方利益為目標(biāo)的地方立法之間的沖突，區(qū)域行政法律沖突研究因此應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域行政法律沖突是指我國(guó)大陸地區(qū)享有地方法制定權(quán)的兩個(gè)以上互不包容的行政區(qū)域之間的行政法律沖突。區(qū)域行政法中的“區(qū)域”是指有權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行政區(qū)域，而非“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”中所指的具有緊密文化、經(jīng)濟(jì)和地緣關(guān)系的多省、市地區(qū)的聯(lián)合區(qū)域。也不同于一國(guó)境內(nèi)不同法域之間的區(qū)際法律沖突。①“行政法”一般是指規(guī)定國(guó)家行政管理活動(dòng)，調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。②而構(gòu)成區(qū)域行政法律沖突的“行政法”僅指具有地方法制定權(quán)的地方政府機(jī)關(guān)所制定的地方性行政法規(guī)和地方政府規(guī)章。
　　產(chǎn)生區(qū)域行政法律沖突的原因主要有：立法主體多元化的存在；各行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活等差異的存在；行政區(qū)域邊界劃分不明確和跨邊界行政事務(wù)的大量存在等。區(qū)域行政法律沖突的存在損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一，動(dòng)搖了法律權(quán)威，給執(zhí)法、守法、司法造成混亂，同時(shí)也破壞了我國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并造成了不必要的資源浪費(fèi)，最重要的是直接給公民利益造成嚴(yán)重?fù)p害。
　　
　　我國(guó)關(guān)于解決區(qū)域行政法律沖突的立法現(xiàn)狀
　　
　　盡管實(shí)踐中區(qū)域行政法律沖突已經(jīng)給國(guó)家、社會(huì)和公民的發(fā)展、利益造成嚴(yán)重?fù)p害，但我國(guó)關(guān)于解決區(qū)域行政法律沖突的法律規(guī)定少之又少，而且非常不明確。除了在立法法中規(guī)定了各個(gè)地方制定的法規(guī)在本地區(qū)實(shí)施，各部門(mén)制定的規(guī)章和地方政府規(guī)章在各自權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施外，就是在行政處罰法、公司登記管理?xiàng)l例、婚姻登記條例、收養(yǎng)法、擔(dān)保法、土地管理法、行政救助制度、流動(dòng)人員計(jì)劃生育工作管理辦法等行政法規(guī)中對(duì)于行政管轄沖突分別作出了由行為發(fā)生地行政機(jī)關(guān)管轄、行政相對(duì)人所在地行政機(jī)關(guān)管轄、不動(dòng)產(chǎn)所在地行政機(jī)關(guān)管轄、行政救助的地域管轄、計(jì)劃生育行政事務(wù)的地域管轄等原則。顯然立法對(duì)于法律沖突的規(guī)定是非常有限的，除了作出“地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例僅在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施”的一般性規(guī)定外，沒(méi)有真正意義上的法律選擇法規(guī)定。而且是否確定了地域管轄就意味著確定了適用的法律？該管轄機(jī)關(guān)是否必須適用其本行政區(qū)域的地方法？是否存在適用其他區(qū)域的地方法更合適的機(jī)會(huì)？這些問(wèn)題都值得研究。
　　
　　解決我國(guó)區(qū)域行政法律沖突的建議
　　
　　針對(duì)法律沖突，國(guó)際私法中的解決途徑有兩種：一種是制定統(tǒng)一的實(shí)體法規(guī)范，但這種方式對(duì)于我們解決國(guó)內(nèi)區(qū)域行政法沖突是不合適的。因?yàn)橹贫ńy(tǒng)一的中央實(shí)體法就違背了地方法存在的積極意義，也就與發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性背道而馳。我們只能比照國(guó)際私法的另外一種主要方法，那就是采用區(qū)域行政沖突規(guī)范去緩和地方法沖突，這種方式既能發(fā)揮地方的積極效用，又能克服法制不統(tǒng)一而產(chǎn)生的消極影響。在某些方面，也可以效仿國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定，采用行政協(xié)助和行政合作等手段從根本上解決法律沖突。
　　制定區(qū)域行政法律沖突法。沖突法是國(guó)際私法獨(dú)有的法律制度，是指明某一法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)適用何種法律的法律選擇法。楊解君、孟紅老師在其著作里將區(qū)域行政沖突法稱(chēng)為區(qū)域行政法。③但作者認(rèn)為區(qū)域行政法應(yīng)當(dāng)包括所有解決區(qū)域法律沖突的行政立法，除了包括沖突法以外，還應(yīng)包括區(qū)域行政合作所訂立的統(tǒng)一立法。
　　區(qū)域行政沖突規(guī)范可以針對(duì)不同的行政法律關(guān)系有不同的規(guī)定，作為對(duì)于該問(wèn)題的初步研究，作者在此也只能提出一些法律適用或選擇的原則：
　　屬人原則。該原則是依法律關(guān)系中當(dāng)事人的居所作為標(biāo)準(zhǔn)的原則。在國(guó)際私法中，屬人法是作為一項(xiàng)系屬公式，主要以當(dāng)事人的國(guó)籍、住所或習(xí)慣居所作為連結(jié)點(diǎn)。在區(qū)域行政沖突規(guī)范中屬人原則應(yīng)當(dāng)包括行政相對(duì)人的住所和行政機(jī)關(guān)所在地兩種標(biāo)準(zhǔn)。比照國(guó)際私法的做法，針對(duì)有關(guān)行政相對(duì)人的身份、能力、資格等方面，因各地具體情況不同導(dǎo)致法律規(guī)定的不同，而在選擇法律時(shí)考慮到身份、能力、資格往往是與行政相對(duì)人所處地方關(guān)系較為密切的原因，一般適用行政相對(duì)人的住所地法律是較為合適的。
　　物之所在地原則?！拔镏诘胤ā笔菄?guó)際私法上較早產(chǎn)生也是較為普遍適用的一項(xiàng)系屬。這一原則能夠廣泛適用是因?yàn)樗确衔镏诘氐睦嫘枰卜奖懔藢?duì)于物權(quán)的控制和保護(hù)。在我國(guó)各個(gè)地方的行政立法中也有對(duì)于土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同規(guī)定。
　　行政相對(duì)人的行為地或事件發(fā)生地原則?！靶袨榈胤ā痹趪?guó)際私法中是指法律行為發(fā)生地所屬?lài)?guó)的法律，它起源于“場(chǎng)所支配行為”這一法律古諺。因?yàn)榉尚袨榈亩鄻有詫?dǎo)致國(guó)際私法中“行為地法”內(nèi)容的豐富多彩。比如包括“合同締結(jié)地法”、“合同履行地法”、“婚姻舉行地法”、“侵權(quán)行為地法”等。行政相對(duì)人所作的行為一般都是由行為地的行政機(jī)關(guān)管轄并且適用當(dāng)?shù)氐牡胤叫孕姓梢?guī)范。所以行為地原則在區(qū)域行政法規(guī)范中因受到行政法自身的羈束性和強(qiáng)制性的影響，主要表現(xiàn)為行政相對(duì)人的行為地原則的普遍適用。
　　意思自治原則和最密切聯(lián)系原則。這兩項(xiàng)原則屬于主觀連結(jié)點(diǎn)，比起其他客觀連結(jié)點(diǎn)具有靈活的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)主觀能動(dòng)性過(guò)大會(huì)造成濫用的可能。所以，在國(guó)際私法中對(duì)這兩項(xiàng)原則既鼓勵(lì)發(fā)展又作出相應(yīng)的限制。因此，有學(xué)者認(rèn)為它們會(huì)賦予行政機(jī)關(guān)過(guò)大自由裁量權(quán)而造成濫用，而且由行政相對(duì)人自行挑選應(yīng)適用的法律是不可想象的④，所以否定意思自治原則和最密切聯(lián)系原則在行政法中的適用。但筆者卻認(rèn)為不盡其然，這兩項(xiàng)原則雖然不能在國(guó)際私法中廣泛適用，但在解決區(qū)域行政管轄沖突中還是有適用意義的。如在解決行政地域管轄沖突的規(guī)則中有協(xié)定管轄，即由沖突雙方協(xié)定管轄區(qū)域，比如跨區(qū)域環(huán)境污染案件的管轄。同時(shí)還有選擇管轄，即由行政人選擇確定管轄。不管是協(xié)定管轄還是選擇管轄，沖突的雙方在協(xié)定管轄時(shí)必然也會(huì)考慮到最密切聯(lián)系原則。在指定管轄中，由沖突雙方的共同上級(jí)機(jī)關(guān)指定管轄時(shí)，根據(jù)行政職權(quán)法定性要求，上級(jí)機(jī)關(guān)的指定也必須依據(jù)一定法律標(biāo)準(zhǔn)，而作者認(rèn)為在法律上設(shè)立最密切聯(lián)系原則應(yīng)當(dāng)是比較恰當(dāng)?shù)摹?br/>　　區(qū)域行政合作。行政合作在一國(guó)內(nèi)部和區(qū)際、國(guó)際行政主體之間廣泛存在，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法、發(fā)展經(jīng)濟(jì)這兩大行政職能都具有十分重要的意義。我國(guó)很早就開(kāi)始著手勾畫(huà)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)圖，到“十一五”初期基本完成總體戰(zhàn)略布局。而“十二五”規(guī)劃建議也將“區(qū)域發(fā)展”列為“重頭戲”。如前所述，此“區(qū)域”是指具有緊密文化、經(jīng)濟(jì)和地緣關(guān)系的多省、市地區(qū)的聯(lián)合經(jīng)濟(jì)區(qū)域，而非我們所講的具有地方立法權(quán)的獨(dú)立省、省會(huì)城市或較大城市的法律區(qū)域概念。聯(lián)合區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)法律區(qū)域之間的行政合作，以合作化解區(qū)域沖突，以互利增進(jìn)各自?xún)?yōu)勢(shì)，進(jìn)而形成既有利于充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)積極性，又有利于各地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的利益格局。一國(guó)內(nèi)的區(qū)域行政合作比較國(guó)家之間的國(guó)際合作更具有共同性和趨同性，所以合作的廣度和深度更寬泛、更深入。
　　跨區(qū)域行政立法合作。對(duì)于跨區(qū)域行政立法合作，本文認(rèn)為可采用兩種方式，一是由各個(gè)區(qū)域行政主體之間通過(guò)簽訂協(xié)議進(jìn)行立法，協(xié)議本身就是法律。換句話(huà)說(shuō)，當(dāng)本地立法與所簽訂的政府間協(xié)議存在沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用協(xié)議。具體到立法，如行政主體簽訂協(xié)議的法律依據(jù)，簽訂內(nèi)容的范圍限制、簽訂程序及協(xié)議的效力、執(zhí)行問(wèn)題還需進(jìn)一步研究。有學(xué)者提出制定統(tǒng)一的區(qū)域合作開(kāi)發(fā)法，以保障區(qū)域合作的順利實(shí)施。⑤二是在國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，可以在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部成立立法委員會(huì)，可效仿國(guó)際組織的做法。委員由各行政主體選派，立法委員會(huì)可以對(duì)于區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)統(tǒng)一立法，還可在各個(gè)行政主體對(duì)于立法產(chǎn)生分歧時(shí)進(jìn)行解釋?zhuān)?fù)責(zé)清理各行政主體制定的與立法委員會(huì)立法相抵觸的規(guī)定，還可對(duì)于區(qū)域行政法律沖突提供糾紛解決機(jī)制。當(dāng)然，對(duì)于區(qū)域間行政立法委員會(huì)的立法權(quán)限、范圍、所立法律的效力、位階以及立法程序和法律監(jiān)督體制等問(wèn)題還需進(jìn)一步討論。
　　跨區(qū)域行政執(zhí)法合作。在跨區(qū)域的行政事務(wù)中，當(dāng)兩個(gè)以上互不隸屬的行政主體都具有管轄權(quán)時(shí)，一般由最先受理案件的行政主體管轄，其他行政主體就應(yīng)當(dāng)負(fù)有協(xié)助義務(wù)。包括協(xié)助調(diào)查情況，協(xié)助送達(dá)、執(zhí)行行政決定等。對(duì)于行政協(xié)助的程序、可以申請(qǐng)協(xié)助的主體、申請(qǐng)條件、行政協(xié)助的費(fèi)用及行政協(xié)助的責(zé)任等問(wèn)題可參照司法協(xié)助的相關(guān)立法制定。
　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅猛發(fā)展和某些行政事務(wù)的不可分割性使我國(guó)實(shí)踐中大量存在區(qū)域行政合作行為，如長(zhǎng)江三角洲區(qū)域合作組織、泛珠三角區(qū)域合作組織等，但這些區(qū)域合作組織制度化程度很低，基本上沒(méi)有相應(yīng)立法，這也就違背了政府行為必須有法律依據(jù)的原則。所以，在促進(jìn)區(qū)域行政合作的同時(shí)必須注意立法的完善。
　　（作者單位為：安陽(yáng)師范學(xué)院政法學(xué)院）
　　
　　注釋
　?、夙n德培：《國(guó)際私法新論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2006年，第301頁(yè)。
　?、谥苡佑拢骸缎姓ㄔ摚ㄐ抻啽荆?，北京：中國(guó)方正出版社，2004年，第１頁(yè)。
　　③楊解君，孟紅：《特別行政法問(wèn)題研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第102頁(yè)。
　　④王誠(chéng)：“行政區(qū)域法律沖突研究”，武大研究生畢業(yè)論文，2004年，第4頁(yè)。
　?、菪煳臇|，華國(guó)慶：“中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法體系研究”，《大連大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第５期。