經(jīng)營(yíng)者集中審查程序存在的問題及完善對(duì)策

　　【摘要】經(jīng)營(yíng)者集中審查程序是約束執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力、維護(hù)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的有力保障，但我國(guó)目前的反壟斷法在經(jīng)營(yíng)者集中審查程序中對(duì)參與集中的經(jīng)營(yíng)者、潛在利害關(guān)系人和社會(huì)公眾參與還缺乏制度性保障。對(duì)此，有必要保障相關(guān)利益主體的知情權(quán)、閱卷權(quán)、抗辯權(quán)，完善聽證制度和權(quán)利救濟(jì)制度。
　　
　　【關(guān)鍵詞】經(jīng)營(yíng)者集中 審查程序 聽證制度
　　
　　在經(jīng)營(yíng)者集中審查過程中，審查程序是約束執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力、維護(hù)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益和社會(huì)公共利益的有力保障。中國(guó)《反壟斷法》出臺(tái)時(shí)間短，關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中審查程序的規(guī)定還有待完善。
　　
　　經(jīng)營(yíng)者集中審查程序的作用分析
　　
　　反壟斷法最主要的目標(biāo)是保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)營(yíng)者集中是反壟斷法規(guī)制的企業(yè)市場(chǎng)行為之一，過度集中會(huì)形成壟斷，而適度的經(jīng)營(yíng)者集中能夠擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)能力。從我國(guó)《反壟斷法》第二十七條的規(guī)定看，判斷是否會(huì)影響到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要考慮五個(gè)方面的因素：參與集中的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力；相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的影響；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。其中相關(guān)市場(chǎng)、市場(chǎng)控制力、市場(chǎng)份額、市場(chǎng)集中度以及市場(chǎng)進(jìn)入壁壘等關(guān)鍵要素涉及到復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析，不同的利益主體往往會(huì)得出不同的結(jié)論，只有在整個(gè)經(jīng)營(yíng)者集中的審查程序中保證利益各方的參與和程序的公開，才能保證審查結(jié)果的客觀、公正。
　　2008年11月，商務(wù)部立案啟動(dòng)審查的“可口可樂并購匯源案”是反壟斷法頒布后第一個(gè)因?yàn)閴艛鄬彶槎环駴Q的外資并購案。2009年3月18日，商務(wù)部在官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于禁止可口可樂公司收購中國(guó)匯源公司審查決定的公告》，該《公告》很快引起國(guó)內(nèi)外爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在以下幾點(diǎn)：第一，相關(guān)市場(chǎng)的界定到底是果汁市場(chǎng)、純果汁市場(chǎng)還是非碳酸飲料市場(chǎng)？第二，并購后可口可樂公司的品牌效益是否會(huì)傳導(dǎo)到果汁市場(chǎng)形成市場(chǎng)進(jìn)入障礙？第三，集中是否擠壓了國(guó)內(nèi)中小型果汁企業(yè)生存空間，抑制了國(guó)內(nèi)企業(yè)在果汁飲料市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)和自主創(chuàng)新的能力？由于商務(wù)部對(duì)這些問題的審查程序缺乏足夠的公開性、參與性與中立性，審查結(jié)果在國(guó)內(nèi)外受到了不少質(zhì)疑。誠(chéng)然，如果在整個(gè)程序中能體現(xiàn)利益各方的參與和申辯，最終審查結(jié)果的公信力會(huì)更強(qiáng)。
　　
　　我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查程序的相關(guān)法律規(guī)定及問題
　　
　　我國(guó)關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中審查程序的規(guī)定主要存在于《反壟斷法》第四章、商務(wù)部的《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見》以及《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》。我國(guó)《反壟斷法》第二十一條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)事先向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中?！奔词钦f，經(jīng)營(yíng)者集中行為審查程序的啟動(dòng)要通過經(jīng)營(yíng)者的申報(bào)。根據(jù)《反壟斷法》第二十五和二十六條規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的審查程序均分為兩個(gè)階段：初步審查階段和進(jìn)一步審查階段。在初步審查階段，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序影響不大的集中予以準(zhǔn)許，不再進(jìn)行進(jìn)一步的審查；對(duì)那些可能損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的集中，則要進(jìn)一步審查。我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查程序存在的問題主要有：
　　審查程序缺乏中立性。從商務(wù)部關(guān)于可口可樂并購案發(fā)布的《公告》可以看到，商務(wù)部從六個(gè)方面對(duì)此項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行了審查，既要分析經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)秩序、消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的影響，又要聽取利益相關(guān)方的申辯意見，最終作出判斷，整個(gè)程序未能體現(xiàn)中立性。
　　經(jīng)營(yíng)者、潛在利害關(guān)系人和社會(huì)公眾參與的制度性保障有待完善。首先是對(duì)我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中參與方的程序性權(quán)利分析。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的成敗有決定權(quán)，在反壟斷審查中保障所涉經(jīng)營(yíng)者的程序權(quán)利以約束執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力非常重要。我國(guó)法律對(duì)參與集中的經(jīng)營(yíng)者的程序性權(quán)利主要有以下規(guī)定：第一，《反壟斷法》第二十五條規(guī)定國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該將初步審查的結(jié)果書面通知經(jīng)營(yíng)者，第二十六條規(guī)定做出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定，應(yīng)當(dāng)說明理由。第二，《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》第十條規(guī)定在進(jìn)一步審查階段，商務(wù)部應(yīng)當(dāng)將其反對(duì)意見告知參與集中的經(jīng)營(yíng)者，并設(shè)定一個(gè)允許經(jīng)營(yíng)者提交書面抗辯意見的合理期限，但并未規(guī)定進(jìn)一步的對(duì)話機(jī)制。第三，《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》第五條規(guī)定：“在審查過程中，參與集中的經(jīng)營(yíng)者可以通過信函、傳真等方式向商務(wù)部就有關(guān)申報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行書面陳述、申辯，商務(wù)部應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯?！奔丛趯彶檫^程中，經(jīng)營(yíng)者可以通過書面形式進(jìn)行陳述和申辯，商務(wù)部應(yīng)該聽取，但是并沒有規(guī)定商務(wù)部聽取之后如何采取下一步程序。因此，參與集中的經(jīng)營(yíng)者和商務(wù)部之間的溝通機(jī)制并未完全建立。
　　其次是對(duì)潛在的利害關(guān)系人的程序性權(quán)利分析。我國(guó)《反壟斷法》沒有規(guī)定潛在的利害關(guān)系人，但從商務(wù)部《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》第七條第二款的規(guī)定和關(guān)于可口可樂并購案發(fā)布的《公告》可知，潛在的利害關(guān)系人主要包括消費(fèi)者、供應(yīng)商、競(jìng)爭(zhēng)者、企業(yè)代表。我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查程序的參加人主要是參與集中的企業(yè)和商務(wù)部，而潛在的利害關(guān)系人無法參與其中，更沒有為他們發(fā)表意見提供程序性制度的保障。
　　審查程序處于不公開狀態(tài)。我國(guó)的《反壟斷法》和《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》都沒有規(guī)定商務(wù)部要在做出決定之前公布案件內(nèi)容，潛在利害關(guān)系人及公眾往往無從知曉案件審查過程中的關(guān)鍵信息。
　　
　　經(jīng)營(yíng)者集中審查程序的完善
　　
　　經(jīng)營(yíng)者集中審查程序的完善，核心在于保障具體案件中利益相關(guān)主體的程序權(quán)利。
　　保障參與集中的經(jīng)營(yíng)者、潛在的利害關(guān)系人和社會(huì)公眾的知情權(quán)。保障參與集中經(jīng)營(yíng)者的知情權(quán)。對(duì)商務(wù)部的審查結(jié)果，經(jīng)營(yíng)者有知情權(quán)。但在第一階段，法律只是規(guī)定商務(wù)部要將進(jìn)一步審查的結(jié)果而不是原因告知經(jīng)營(yíng)者。因此，可以考慮將《反壟斷法》第二十五條第一款規(guī)定修改為：國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到經(jīng)營(yíng)者提交的符合本法第二十三條規(guī)定的文件、資料之日起30日內(nèi)，對(duì)申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行初步審查，作出是否實(shí)施進(jìn)一步審查的決定，并書面通知經(jīng)營(yíng)者。作出實(shí)施進(jìn)一步審查的決定，應(yīng)當(dāng)說明理由。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出決定前，經(jīng)營(yíng)者不得實(shí)施集中。
　　保障潛在利害關(guān)系人、社會(huì)公眾的知情權(quán)。要保障潛在利害關(guān)系人、社會(huì)公眾的知情權(quán)，就要求商務(wù)部及時(shí)公布案件進(jìn)展情況，建議在《反壟斷法》中規(guī)定商務(wù)部有義務(wù)及時(shí)向社會(huì)公布經(jīng)營(yíng)者集中每一階段的審查結(jié)果及其理由，除非保護(hù)商業(yè)秘密的需要。
　　保障參與集中的經(jīng)營(yíng)者的閱卷權(quán)。我國(guó)立法沒有規(guī)定經(jīng)營(yíng)者的閱卷權(quán)，需要在反壟斷立法中對(duì)這一權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，使經(jīng)營(yíng)者在審查過程中能夠充分了解審查機(jī)關(guān)的證據(jù)、分析方法、分析過程，進(jìn)行有針對(duì)性的抗辯。
　　參與集中的經(jīng)營(yíng)者、潛在的利害關(guān)系人和社會(huì)公眾的抗辯權(quán)。抗辯權(quán)在執(zhí)法過程中至關(guān)重要，利益相關(guān)者可以有針對(duì)性地對(duì)反對(duì)意見提出異議并及時(shí)做出補(bǔ)救措施，抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開對(duì)閱卷權(quán)、發(fā)言權(quán)的保障。
　　目前《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》所規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者抗辯權(quán)的行使方式是書面形式，這種溝通機(jī)制并不是開放的。如果要在立法上增加經(jīng)營(yíng)者行使抗辯權(quán)的方式，可在《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》中規(guī)定經(jīng)營(yíng)者可以要求與商務(wù)部進(jìn)行相關(guān)問題的會(huì)談，保障經(jīng)營(yíng)者抗辯權(quán)的行使。
　　完善聽證制度。在啟動(dòng)方式上，可以借鑒歐盟《理事會(huì)關(guān)于企業(yè)控制企業(yè)集中的第139/2004號(hào)條例》的規(guī)定，對(duì)于參與集中的經(jīng)營(yíng)者，只要遞交書面申請(qǐng)，商務(wù)部就應(yīng)組織召開聽證會(huì)；對(duì)于利害關(guān)系人申請(qǐng)商務(wù)部組織召開聽證會(huì)，可以借鑒歐盟法中“顯著利益”的概念，即規(guī)定利害關(guān)系人對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中存在顯著利益并詳細(xì)闡述申請(qǐng)召開聽證會(huì)的原因時(shí)，商務(wù)部應(yīng)該召開聽證會(huì)。
　　在參與主體上，立法應(yīng)當(dāng)賦予參與集中的經(jīng)營(yíng)者及競(jìng)爭(zhēng)者、上下游企業(yè)及相關(guān)企業(yè)代表、政府部門代表及消費(fèi)者代表參與聽證的機(jī)會(huì)。而集中交易的利害關(guān)系人向商務(wù)部提出參與聽證的申請(qǐng)，必須寫明參加聽證會(huì)的原因，商務(wù)部在一定條件下享有自由裁量權(quán)。
　　
　　建立權(quán)利救濟(jì)制度
　　
　　《反壟斷法》第五十三條第一款規(guī)定：對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)本法第二十八條、第二十九條做出的決定不服的，可以先依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟，提出行政復(fù)議或行政訴訟所針對(duì)的行政行為是國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定以及附加的限制性條件，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院審查的內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)分析的合理性以及審查程序的合法性。
　　由于反壟斷相關(guān)案件的復(fù)雜性，為保證行政復(fù)議不流于形式，可考慮效仿歐盟，建立專門的反壟斷執(zhí)法審查委員會(huì)，由經(jīng)濟(jì)學(xué)專家和法學(xué)專家組成，對(duì)禁止集中決定進(jìn)行審查，處理相關(guān)行政復(fù)議案件。另外，建議參考《歐盟功能條約》第二百六十三條規(guī)定修改我國(guó)的《反壟斷法》，針對(duì)商務(wù)部違反法定程序做出的直接影響當(dāng)事人利益的決定，當(dāng)事人可以向法院提起撤銷之訴。
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