淺析國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺問題與對策

　　【摘要】國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺占據(jù)各類地方政府投融資平臺的主體地位，承擔(dān)著地方公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，但存在目標(biāo)定位混亂、治理結(jié)構(gòu)失效等突出問題，需要從完善平臺自身建設(shè)和加大宏觀政策支持兩方面入手解決。
　　
　　【關(guān)鍵詞】國有獨(dú)資 地方政府投融資平臺 問題 對策
　　
　　地方政府投融資平臺指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。與多元化形式相比，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺有自身的運(yùn)行規(guī)律，也面臨更為突出的問題。
　　
　　國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺問題分析
　　
　　目標(biāo)定位混亂。地方政府投融資體制改革經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的市場化改革的過程，特別是十六屆三中全會期間，國務(wù)院發(fā)布了《投資體制改革的決定》，明確了即使政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施投資也要引入市場機(jī)制，進(jìn)一步要求提高政府投資的經(jīng)濟(jì)收益。但作為地方政府投融資的主要形式，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺實(shí)際上承擔(dān)了公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，資產(chǎn)收益低下，甚至沒有經(jīng)濟(jì)收益。究竟以追求社會效益、實(shí)現(xiàn)政府職能為目的，還是以追求利潤、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值為目的，成為我國大多數(shù)國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺公司面臨的主要困境之一。
　　公司治理結(jié)構(gòu)流于形式?，F(xiàn)代公司制度是基于產(chǎn)權(quán)和治理獨(dú)立原則以股東會董事會經(jīng)理層的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)，但是國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺不設(shè)股東會，實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。這種公司組織機(jī)構(gòu)設(shè)置具有產(chǎn)權(quán)和治理上的非獨(dú)立性特征，無法實(shí)現(xiàn)政企分開。董事會成員由政府授權(quán)的部門或機(jī)構(gòu)委任，而授權(quán)委任的主體部門和被選拔工作人員的部門之間通常存在相關(guān)的職能管轄關(guān)系。總經(jīng)理雖然被要求由董事長按照市場方式公開競聘產(chǎn)生，但是實(shí)際產(chǎn)生方式與董事長雷同。加之沒有股東會，無法通過股東間的制衡關(guān)系保證董事會和總經(jīng)理的獨(dú)立決策權(quán)，董事會和總經(jīng)理績效考核與薪資發(fā)放又參照行政性標(biāo)準(zhǔn)，由政府授權(quán)的部門或投資機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，其現(xiàn)代公司制度的治理結(jié)構(gòu)完全流于形式，沒有任何實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性，必然出現(xiàn)政府意志左右企業(yè)行為現(xiàn)象。
　　資產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡，融資途徑狹窄。國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺的資產(chǎn)項(xiàng)目構(gòu)成中，無形和遞延資產(chǎn)、流動資產(chǎn)兩類占了資產(chǎn)總額的絕大多數(shù)。無形和遞延資產(chǎn)一般是政府劃撥土地使用權(quán)評估價(jià)值及相應(yīng)的增加值，這部分資產(chǎn)在房地產(chǎn)市場持續(xù)增長時期具有較強(qiáng)的增值能力，但受房產(chǎn)調(diào)控政策影響，未來價(jià)值和收益面臨不確定性，且土地使用權(quán)這種非貨幣資產(chǎn)變現(xiàn)能力差。因?yàn)閲歇?dú)資的地方政府投融資平臺沒有經(jīng)營性收入，所以現(xiàn)金幾乎沒有，流動資產(chǎn)主要是貨幣資金，都是各家銀行項(xiàng)目貸款形成的派生存款，使用受到銀行約束。國有獨(dú)資的地方投融資平臺總體資產(chǎn)流動性差，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。
　　國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺資金來源多為兩種：一是地方政府注資，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺多處市縣等地，這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較弱，財(cái)政能力有限，公共投資缺口較大，難以形成充足的資產(chǎn)投入；二是銀行貸款融資，因?yàn)閲歇?dú)資的地方政府投融資沒有經(jīng)營性收入，所以以政府信用或地方財(cái)政收入擔(dān)保，從各銀行借入資金，一方面銀行貸款是完全商業(yè)性融資，融資成本高，并受到宏觀貨幣政策的調(diào)控影響，另一方面由于各銀行間沒有實(shí)現(xiàn)信息共享，也容易形成同一資產(chǎn)重復(fù)抵押、多次貸款的現(xiàn)象。融資渠道狹窄導(dǎo)致國有獨(dú)資的地方投融資平臺患有嚴(yán)重銀行貸款依賴癥，融資能力受限，削弱了地方公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。
　　信息不透明，監(jiān)管缺失。首先，外部監(jiān)管缺失。國有獨(dú)資的地方政府融資平臺資金不屬于預(yù)算管理，不接受公共監(jiān)督體系的監(jiān)管，財(cái)務(wù)信息缺乏透明度。其次，內(nèi)部監(jiān)管缺失。從資金運(yùn)作實(shí)踐看，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺只作為政府借款的主體，政府擁有真正的資金配置決策權(quán)，資金的使用者是政府的項(xiàng)目建設(shè)單位，另外，現(xiàn)有的公司治理結(jié)構(gòu)流于形式，通常也不設(shè)監(jiān)事會，一般由政府的相關(guān)職能部門行使監(jiān)督權(quán)。
　　還款機(jī)制不健全，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企。由于國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺幾乎少有經(jīng)營性收入，難以償還未來的債務(wù)，所以融資的本息主要由地方政府財(cái)政支付。以某市某銀行貸款為例，截止2010年6月，某銀行為地方投融資平臺貸款余額13.37億元，以財(cái)政收入作為唯一還款來源的貸款13.37億元，占貸款總額的100%。受土地財(cái)政性質(zhì)影響，單一的財(cái)政收入還款途徑具有風(fēng)險(xiǎn)性：一是政府財(cái)政政策具有不確定性，二是各地土地財(cái)政現(xiàn)狀受地產(chǎn)發(fā)展影響，還款缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和約束，三是借款期限多為中長期，約為5~8年左右，超過一屆政府任期，無法保證下屆政府必定如約兌現(xiàn)承諾，四是還款期限相對集中，到期還款壓力巨大。
　　
　　國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺公司發(fā)展對策
　　
　　明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，準(zhǔn)確定位目標(biāo)。從公司股東權(quán)益訴求角度看，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺公司沒有多元化主體，行為理當(dāng)完全體現(xiàn)政府股東利益，在“服務(wù)型政府”改革趨勢下，政府利益更多的應(yīng)該是表現(xiàn)為公共管理目的。但是，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺公司一開始就被錯誤地賦予了市場經(jīng)濟(jì)微觀主體的性質(zhì)，產(chǎn)生了市場導(dǎo)向的商業(yè)行為與政府導(dǎo)向的公共管理行為之間的沖突和矛盾。所以，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺公司應(yīng)該與股權(quán)多元化的地方政府投融資平臺公司相區(qū)別，將目標(biāo)定位為社會效益為主、經(jīng)濟(jì)利益為輔，投資行為著眼于公益性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
　　完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)管理效益。完善治理結(jié)構(gòu)，需要明晰政府和企業(yè)之間的委托代理關(guān)系，政府是股東，董事會受委托全權(quán)代理股東權(quán)益，董事會成員由股東選擇產(chǎn)生，無可非議，但是一經(jīng)確定，政府需要轉(zhuǎn)換觀點(diǎn)，破除傳統(tǒng)的管轄觀點(diǎn)。董事長需要變革現(xiàn)行的全權(quán)負(fù)責(zé)的做法，進(jìn)一步強(qiáng)化其監(jiān)管資產(chǎn)使用效益和重大戰(zhàn)略決策權(quán)，弱化其執(zhí)行權(quán)。相反，經(jīng)理層具有的與項(xiàng)目有關(guān)的經(jīng)營決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)需要增強(qiáng)，并且嚴(yán)格按照職業(yè)經(jīng)理人的要求用市場方式產(chǎn)生，通過有效的績效考核和薪資制度激發(fā)其積極性，充分發(fā)揮其專業(yè)化管理優(yōu)勢，提高資金使用效益。
　　強(qiáng)化約束機(jī)制，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺公司應(yīng)設(shè)立單獨(dú)的資金賬戶，并入財(cái)政預(yù)算體系，使其處于公共資金監(jiān)管體系下，促進(jìn)其自身投融資行為規(guī)范化。其次，引入市場約束機(jī)制，增加信息透明度。再次，建立地方政府財(cái)政預(yù)警制度，參照目前較為成熟的做法，以負(fù)債率、債務(wù)率、償債率作為主要指標(biāo)，進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)確定，監(jiān)測政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為確保還款能力，還可以設(shè)立專門的債務(wù)償還基金，由財(cái)政和平臺公司約定投入。最后，在確權(quán)前提下，建立責(zé)任部門和人員問責(zé)制度，嚴(yán)格查處和追究違規(guī)、違法責(zé)任人的責(zé)任，確保資金使用安全，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　提高地方政府財(cái)力，創(chuàng)新平臺公司融資渠道。首先需要致力于地方政府財(cái)力提高：一是改革現(xiàn)行的財(cái)政體制，增加地方政府財(cái)政收入；二是修訂相關(guān)政策法令，突破中央代為發(fā)行地方債券的做法，允許地方政府發(fā)行地方債權(quán)，直接融資，吸納社會資金，結(jié)合地方政府財(cái)政能力，對公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資允許財(cái)政擔(dān)保融資，但需要保證擔(dān)保有效可行；三是支持利用各種政府注資方式充實(shí)資本金，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加大國有獨(dú)資的地方投融資平臺公司融資能力和償還債務(wù)能力。另外，從地方政府投融資平臺公司自身著手，整合資源，創(chuàng)建條件，創(chuàng)新融資方式，通過發(fā)行公司債券、資產(chǎn)證券化等方式拓寬融資渠道。
　　完善政策法規(guī)，支持發(fā)展。國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺仍需要大力發(fā)展，平臺公司可歸類管理，區(qū)別對待。首先，國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺多處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中小城市，這些城市地方政府投融資平臺公司數(shù)量少，規(guī)模小，投融資模式簡單，融資杠桿低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)看，因?yàn)檎枪疚ㄒ坏膶?shí)際償債主體，所以債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測評一般是以政府性債務(wù)為內(nèi)容。
　　其次，從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市公共投資相互促進(jìn)關(guān)系看，目前各地方政府急需增加城市公共投資，改善環(huán)境，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拉動和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這符合宏觀層面的民生工程建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略定位。
　　另外，可加大財(cái)政補(bǔ)貼，支持發(fā)展。地方政府或直接劃撥財(cái)政支出支付成本和建立專門償債基金等，或注入資產(chǎn)優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量。國家則可以考慮建立地方公益性項(xiàng)目專業(yè)政策銀行，給予貸款以低利率、貼息等政策性補(bǔ)貼，支持地方公益性項(xiàng)目建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)可行的方案就是將地方公益性項(xiàng)目專項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)劃撥至現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，因?yàn)槠渚哂修r(nóng)業(yè)政策性業(yè)務(wù)和地方政府投融資平臺公司貸款業(yè)務(wù)的雙重執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，銀行網(wǎng)點(diǎn)布局廣泛，基本覆蓋市縣級，自身也致力于謀求業(yè)務(wù)范圍突破發(fā)展。
　　國有獨(dú)資的地方政府投融資平臺在支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生等方面發(fā)揮著重要的作用，盡管存在自身缺陷、環(huán)境復(fù)雜等諸多不利因素，但是仍然需要大力發(fā)展，持續(xù)進(jìn)行明確定位、完善結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、創(chuàng)新融資渠道、優(yōu)化政策環(huán)境等多方面的改革。
　?。ㄗ髡邌挝唬撼輰W(xué)院；本文系課題《滁州基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究》的研究成果，課題編號：2010sk005Z）