對(duì)中國基層社會(huì)管理核心問題的思考

　　【摘要】我國基層社會(huì)管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)街區(qū)群眾的微觀服務(wù)，暢通基層訴求表達(dá)渠道是我國基層社會(huì)管理的核心問題。這意味著基層社會(huì)管理要從群眾的需求入手，通過基層訴求表達(dá)渠道的制度化建設(shè)，在解決基層管理制度化問題的同時(shí)，破解“人治”，建立群眾對(duì)街區(qū)社會(huì)管理者的考評(píng)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理不同主體間的對(duì)話、協(xié)商與合作。
　　
　　【關(guān)鍵詞】基層社會(huì)管理 訴求表達(dá)渠道 制度化路線
　　
　　基層社會(huì)管理的目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)對(duì)街區(qū)群眾的微觀服務(wù)
　　
　　在西方語境中，對(duì)社會(huì)管理的探討始終被置于“國家—社會(huì)”關(guān)系的理論脈絡(luò)下。該理論以“國家”與“社會(huì)”的分離和對(duì)立為前提條件。受西方理論的影響，我國有關(guān)社會(huì)管理的研究也常被置于“國家—社會(huì)”的理論框架下。隨著“社會(huì)建設(shè)”理論的提出，學(xué)者們逐漸意識(shí)到我國的“社會(huì)管理”無論在理論發(fā)展還是現(xiàn)實(shí)需求上都與西方語境中對(duì)“社會(huì)的管理”存在本質(zhì)性的區(qū)別。正如鄭杭生所說，“那種把國家與社會(huì)對(duì)立起來的觀點(diǎn)根本不適合中國的社會(huì)建設(shè)和社區(qū)建設(shè)”，是“無根的觀點(diǎn)”，因?yàn)樗谥袊鐣?huì)既沒有歷史的根基，也沒有現(xiàn)實(shí)的根基。①
　　與西方“國家—社會(huì)”理論的發(fā)展歷史較長相比，我國于近些年才興起社會(huì)建設(shè)理論。2007年，十七大報(bào)告中首次明確了社會(huì)管理的具體內(nèi)容，即處理人民內(nèi)部矛盾、完善信訪制度、加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理、強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督、完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制、健全社會(huì)治安防控體系、完善國家安全戰(zhàn)略。2011年2月，我國政府又將社會(huì)管理的概念從注重維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展為“對(duì)人的管理和服務(wù)”。在這種背景下，我國政府對(duì)基層社會(huì)管理提出了具體要求，即“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”②。由此可見，我國社會(huì)管理理論已從宏觀層面延續(xù)到微觀層面。與此相呼應(yīng)的是學(xué)者們對(duì)“基層社會(huì)管理”的界定主要強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮以“社區(qū)”為主的居民自治組織在基層社會(huì)管理中的作用。二是主張擴(kuò)大群眾參與基層社會(huì)管理的程度，提升群眾自我管理的能力和意識(shí)。三是提出建立基層社會(huì)管理的配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理的制度化過程。
　　盡管官方和學(xué)者們均對(duì)基層社會(huì)管理的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的探討，但在現(xiàn)有的研究中，有關(guān)基層管理者對(duì)基層社會(huì)管理的分析還較為少見。與官方文件中自上而下的宏觀視野、學(xué)術(shù)研究中側(cè)重理論脈絡(luò)的傳承不同，基層管理者作為基層社會(huì)管理的主體，其對(duì)基層社會(huì)管理的理解和看法更為微觀，也更貼近基層社會(huì)。基層社會(huì)管理工作就是為街區(qū)群眾辦實(shí)事、小事，而其重要程度卻關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的大事。其服務(wù)的對(duì)象主要是街區(qū)內(nèi)的弱勢(shì)群體。在筆者看來，將街區(qū)內(nèi)的弱勢(shì)群體視為基層社會(huì)管理的主要對(duì)象符合基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況。這是因?yàn)槿鮿?shì)群體掌握的社會(huì)資本相對(duì)欠缺，其被服務(wù)的期望值和需求更高。另一方面，街區(qū)負(fù)責(zé)辦理弱勢(shì)群體的一切事務(wù)性工作，也加劇了他們對(duì)街區(qū)的情感依賴，進(jìn)而也必然對(duì)基層社會(huì)管理提出更高的需求?？梢?，基層社會(huì)管理并非轟轟烈烈地做“大事”，而是圍繞百姓“衣食住行”的繁瑣“小事”做文章。
　　
　　基層社會(huì)管理的核心問題：暢通基層訴求表達(dá)渠道
　　
　　基層社會(huì)管理就是“為群眾辦實(shí)事”，這意味著基層社會(huì)管理要從群眾的需求入手，而從為群眾辦實(shí)事的基礎(chǔ)就是為其提供充分表達(dá)需求的渠道。
　　暢通群眾訴求表達(dá)渠道首先意味著應(yīng)為群眾提供一個(gè)表達(dá)訴求的平臺(tái)。十七大報(bào)告中就有關(guān)于基層社會(huì)管理中的群眾訴求表達(dá)問題的論證，即在“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能?！北M管官方文件中多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)高度重視群眾的利益訴求，但在現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究中從群眾訴求表達(dá)的視角入手探討基層社會(huì)管理問題還較為少見。筆者對(duì)此問題的思考JOqRic//xw8GB2Vrs342Jw==最初受到費(fèi)孝通先生晚年一篇文章的啟發(fā)。費(fèi)老晚年關(guān)注上海市的社區(qū)建設(shè)時(shí)曾提出：“我一直在思考的一個(gè)問題，就是如何根據(jù)群眾的需要來開拓我們的社區(qū)建設(shè)事業(yè)，要看到這種家家戶戶共同參與社區(qū)事務(wù)，但各家各戶又有不同興趣、不同要求的發(fā)展趨勢(shì)，探討如何根據(jù)這種情況采取不同的組織形式和活動(dòng)方式來滿足群眾的要求?！雹圪M(fèi)孝通先生所指的根據(jù)群眾的需求開拓社區(qū)事業(yè)、從各居民不同的要求入手探討社區(qū)建設(shè)的形式和方式實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行社會(huì)管理中應(yīng)首先傾聽群眾的訴求，因?yàn)橹挥芯用褡约呵宄约旱脑竿鸵蟆？梢姡瑸槿罕娞峁┮粋€(gè)表達(dá)訴求的平臺(tái)必然成為科學(xué)化基層社會(huì)管理的基礎(chǔ)性條件。
　　另外，暢通基層訴求表達(dá)渠道還意味著群眾及基層社會(huì)管理者可利用此渠道進(jìn)行協(xié)商。在費(fèi)孝通先生看來，“要想使社區(qū)建設(shè)貼近人們的實(shí)際需要，有些事務(wù)就要由居民們自己商量決定，居民自己清楚自己的愿望和要求，在這個(gè)基礎(chǔ)上，不同居民的愿望和要求如果有差別，就可以進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，這就自然導(dǎo)出了各種合作，找到合情合理的優(yōu)化方案，這種大家互相協(xié)調(diào)的過程，是社區(qū)的一個(gè)‘功能’”。④換言之，基層社會(huì)管理者與群眾之間也只有通過互相協(xié)商和協(xié)調(diào)，才能在此過程中形成各種形式的合作，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾“自理”的互動(dòng)。
　　之所以將基層社會(huì)管理的核心問題歸為暢通基層訴求表達(dá)渠道也是中國基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)的使然。我國政府始終強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理應(yīng)走群眾路線，即為普通百姓提供表達(dá)情緒、意愿、訴求、不滿的條件。盡管各地政府不斷創(chuàng)新體制內(nèi)的群眾訴求表達(dá)渠道，但隨著群眾利益的多元化和民眾表達(dá)意愿和意識(shí)的增強(qiáng)，基層訴求表達(dá)渠道不暢仍然存在?？傮w上看，導(dǎo)致基層訴求表達(dá)渠道不暢問題的原因十分復(fù)雜，其中由基層管理者不作為或亂作為造成的現(xiàn)有訴求表達(dá)渠道不暢影響最大。這主要表現(xiàn)為各層次、各部門間缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，群眾利益訴求被推來推去，利益訴求表達(dá)后，相關(guān)管理人員無法將其及時(shí)恢復(fù)，導(dǎo)致最后“不了了之”。習(xí)近平在《關(guān)鍵在于落實(shí)》一文中指出，基層管理者錯(cuò)誤的政績(jī)觀導(dǎo)致其追求表面政績(jī)，搞華而不實(shí)的“形象工程”，忽略腳踏實(shí)地為群眾辦事。由于基層的矛盾不能化解在基層，很多發(fā)生在基層的利益矛盾紛紛向上聚集，群眾寄希望于引起上層的高度重視?？梢?，盡管中央政府早就提出基層社會(huì)管理應(yīng)尊重民意、利用民智的要求，但在基層社會(huì)管理中仍未將暢通訴求表達(dá)渠道作為核心內(nèi)容，無形中積累了基層社會(huì)的矛盾。
　　總之，當(dāng)前我國基層社會(huì)管理的核心問題是暢通群眾訴求表達(dá)渠道。這一方面是中國基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)使然，另一方面，通暢的訴求表達(dá)渠道還意味著群眾與群眾之間、群眾與基層管理者之間的協(xié)商、對(duì)話及合作，而這正是實(shí)現(xiàn)以政府行政管理與基層群眾“自理”為主的科學(xué)化基層社會(huì)管理的根本途徑。
　　暢通基層訴求表達(dá)渠道應(yīng)走制度化路線
　　
　　為了將矛盾化解在基層，將暢通訴求表達(dá)渠道建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎由鐣?huì)管理中常態(tài)化的工作，我國基層社會(huì)管理必須走出一條基層訴求表達(dá)渠道的制度化之路。
　　建立起一整套完善的工作機(jī)制。具體而言包括建立基層群眾訴求表達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步暢通民意表達(dá)渠道，擴(kuò)大群眾民意表達(dá)途徑；建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)、合理配置基層資源，協(xié)調(diào)處理矛盾較為集中的棘手問題；建立矛盾調(diào)處機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層矛盾調(diào)處的日常化、經(jīng)?；?、規(guī)范化；建立權(quán)益保障機(jī)制，特別是圍繞城市化進(jìn)程中，易引起官民沖突的如征地、拆遷等突出矛盾，建立相關(guān)權(quán)益保障機(jī)制，完善法制建設(shè)，使廣大基層群眾保障權(quán)益有據(jù)可依；建立居民訴求調(diào)處財(cái)政預(yù)算機(jī)制，提高基層社會(huì)管理支出在公共財(cái)政支出中的比重；建立社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制，通過捐贈(zèng)、稅收、獎(jiǎng)勵(lì)等環(huán)節(jié)大力推進(jìn)基層社會(huì)自我管理和服務(wù)，加強(qiáng)非營利社會(huì)組織在基層社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)格局中的管理和監(jiān)督作用。
　　建立群眾對(duì)街區(qū)社會(huì)管理者的考評(píng)機(jī)制。能否以訴求表達(dá)渠道為中心建立對(duì)街區(qū)社會(huì)管理者的考評(píng)機(jī)制。受傳統(tǒng)思想觀念的影響，當(dāng)前我國基層治理還存在相當(dāng)?shù)摹叭酥巍爆F(xiàn)象，例如體現(xiàn)為基層社會(huì)管理的模式選擇受領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人綜合素質(zhì)、思想觀點(diǎn)等的影響；基層社會(huì)管理的具體方式很難保持連續(xù)性，通常在更換基層領(lǐng)導(dǎo)后隨之變化。對(duì)此，而破解“人治”就要建立群眾對(duì)街區(qū)社會(huì)管理者的考評(píng)機(jī)制。換言之，基層訴求表達(dá)渠道的制度化方向并非轉(zhuǎn)變?nèi)罕娊鉀Q實(shí)際問題的做法，而是在此基礎(chǔ)上將“服務(wù)群眾、管理干部”作為基層社會(huì)管理制度化建設(shè)的著力點(diǎn)，即把群眾參與基層單位、基層干部的考評(píng)制度化，以這種方式改善基層“人治”的現(xiàn)象，避免基層社會(huì)管理者的不作為、亂作為或受其個(gè)人流動(dòng)影響基層社會(huì)管理的原有模式。
　?。ㄗ髡邽橹袊鐣?huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所博士后；本文系國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“輿情疏導(dǎo)機(jī)制建構(gòu)與城市基層社會(huì)管理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11CSH059）
　　
　　注釋
　?、汆嵑忌骸渡鐣?huì)建設(shè)和社會(huì)管理研究與中國社會(huì)學(xué)使命》，《社會(huì)學(xué)研究》，2011年第4期，第18頁。
　　②《扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平 建設(shè)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系》。
　?、圪M(fèi)孝通：“歷史·現(xiàn)實(shí)·理論對(duì)上海社區(qū)建設(shè)的一點(diǎn)思考”，《組織與體制：上海社區(qū)發(fā)展理論研討會(huì)會(huì)議資料匯編》，2002年，第13頁。
　?、芡?。