中國地域回避與西方本地任職之比較

　　在現(xiàn)代西方實(shí)行了民主政治的國家中，并不存在地域回避的相關(guān)制度規(guī)定。不同的社會基礎(chǔ)造就了不同的地方政府制度，并與地方政府的職能聯(lián)系在一起，共同構(gòu)成了中西方地方政府官員在地域回避問題上的制度差異。而地方政府職能的差異恰恰又是決定中西方對于地域回避制不同態(tài)度的一個(gè)重要原因。
　　
　　地域回避與本地化選舉
　　
　　回避制度在我國有著悠久的歷史，地域回避更是從漢朝就開始實(shí)施，甚至形成了所謂“五百里之內(nèi)不為官”的說法。地域回避在防止地方割據(jù)、鞏固皇權(quán)、整頓吏治等方面發(fā)揮了積極的作用。關(guān)于新中國公務(wù)員地域回避的問題，早在2005年出臺的《公務(wù)員法》中就有相關(guān)說明。《公務(wù)員法》第六十九條規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。”這次的《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》對執(zhí)行地域回避的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，不僅強(qiáng)調(diào)公務(wù)員“一般不得在本人成長地?fù)?dān)任市（地、盟）紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員”，還特別指出縣級公檢法機(jī)關(guān)、組織部門正職也一律遵守地域回避。
　　西方國家的行政回避制度主要集中在任職回避和公務(wù)回避上，且大都有明確而具體的規(guī)定與程序。在任職回避方面，美國《佛羅里達(dá)州公務(wù)官員及雇員道德法》規(guī)定，公務(wù)員不能讓他們的親戚“到他服務(wù)的或他有管轄權(quán)或支配權(quán)的機(jī)構(gòu)里供職”；英國的《地方政府雇員行為準(zhǔn)則》規(guī)定：“雇員不得參與有親戚、合伙人關(guān)系的雇員的懲治、晉升或調(diào)整工作方面的決定”。在公務(wù)回避方面，美國《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》規(guī)定：“禁止雇員以官方身份參與他知道的對自己或其他人有經(jīng)濟(jì)利益的任何特定事項(xiàng)”；英國《地方政府雇員行為準(zhǔn)則》規(guī)定：“在當(dāng)局希望主辦某事或服務(wù)時(shí)，雇員與合伙人、配偶或親戚均不得在未向有關(guān)管理人員據(jù)實(shí)報(bào)告其利益所在以前直接從中得到好處”。由此可以看出，由于公務(wù)員掌握一定的公共權(quán)力，使其在任職和履行公務(wù)的過程中可能發(fā)生利用自己手中的權(quán)力為自己或家人、朋友等利益相關(guān)者謀取利益的行為，為避免回避關(guān)系的形成，各國政府都制定了一系列回避制度以預(yù)防由此產(chǎn)生的利益沖突。然而，這些國家基本上都沒有采取地域回避制度，相反通常的做法卻是本地任職。
　　現(xiàn)代西方國家大多實(shí)施地方自治，地方政府官員由地方民眾選舉產(chǎn)生。本地化是地方自治的一個(gè)重要特征，它不僅要求公共權(quán)力的合法性緣于本地，更要求地方政府官員出自本地，具體體現(xiàn)在政府官員的候選人必須在本選區(qū)內(nèi)有不同程度的居住時(shí)限。例如，美國要求參議員、眾議員及州長等官員必須在選舉時(shí)是其選出州的居民?！都~約州憲法》規(guī)定：“非本州居民不得競選州長?！薄斗鹈商刂輵椃ā芬?guī)定：“任何至選舉日以前在本州居住未滿四年者，不得當(dāng)選為州長或副州長?！庇?918年的《國民參政法》要求，擁有被選舉權(quán)的條件是“6個(gè)月以上”的居住時(shí)限，到1928年降低到3個(gè)月。雖說規(guī)定的居住時(shí)限不長，但不會出現(xiàn)像我國“空降官員”的情況。其實(shí)，一些實(shí)行了選舉制度的非西方國家，大多也是通過本地化的選舉來使本地人在本地為官。比如，日本的《公職選舉法》規(guī)定：“市以下的議院候選人必須是本地居民?！笨梢?，在現(xiàn)代西方實(shí)行了民主政治的國家中，并不存在地域回避的相關(guān)制度規(guī)定。由于選民手中的選票決定著地方政府官員的去留，地方政府官員必須代表選區(qū)內(nèi)絕大部分居民的利益，根據(jù)選區(qū)內(nèi)多數(shù)選民的利益作出決策，其全部行政行為都要向選民負(fù)責(zé)。
　　
　　兩類社會背景及其制度差異
　　
　　造成中西方在地域回避問題上的兩種截然不同的作法的原因是非常復(fù)雜的，不僅是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同、政治制度和行政傳統(tǒng)的差異，還包括思維方式和社會文化之間的巨大差別。但是，其中最重要的原因就是社會背景和行政制度方面的差異。
　　社會背景差異：陌生人社會與熟人社會。從社會背景來看，西方國家之所以輕視地域回避，最主要的原因之一就是其“陌生人社會”的特點(diǎn)。隨著社會經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大、人員流動(dòng)性的增強(qiáng)，西方國家公共服務(wù)的社會化程度和法治化的程度得到大幅度提高，“陌生人社會”逐漸形成。社會結(jié)構(gòu)的多元化和社區(qū)成員的流動(dòng)性決定了一個(gè)選區(qū)內(nèi)占絕大多數(shù)的選民不可能由一個(gè)家族所壟斷，官員與選民之間的聯(lián)系不再是建立在血緣、地緣的基礎(chǔ)之上，而是以利益為紐帶的共同體。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們?yōu)榱俗穼ぷ约旱穆殬I(yè)理想在全國遷徙不定，越來越多的人甚至開始選擇漂洋過海到異域他鄉(xiāng)謀求自身的發(fā)展。他們在異域他鄉(xiāng)奮斗時(shí)多憑個(gè)人努力，很少依靠親故提攜。因此，西方人常以利益和政見結(jié)成一定的團(tuán)體，如通過政黨、工會及各種協(xié)會維護(hù)其自身權(quán)益，而非依靠姻親、宗族、同鄉(xiāng)之間的關(guān)系。
　　而與之相反，在我國，漫長的封建專制社會形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，即以血緣、地緣為紐帶所結(jié)成的宗族、姻親和同鄉(xiāng)關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)形成了我國獨(dú)具特色的“熟人社會”。在“熟人社會”的關(guān)系網(wǎng)中，人從來都不是以個(gè)體的形式存在，而是作為團(tuán)體的一個(gè)分子而存在，團(tuán)體的思維方式和行為習(xí)慣被當(dāng)作一種根深蒂固的社會文化潛移默化地影響著每一代人。封建專制時(shí)期的歷代統(tǒng)治者一方面利用這一倫理關(guān)系網(wǎng)來維護(hù)其統(tǒng)治，鼓勵(lì)各級官員為國效忠；一方面又小心設(shè)防避免它可能給專制統(tǒng)治及社會帶來的損害，通過制定具體從政規(guī)則以約束官員行為。其中，地域回避就是對“熟人社會”中所可能產(chǎn)生的問題的一種規(guī)避。地域回避制度對于封建專制社會加強(qiáng)中央集權(quán)、防止地方割據(jù)、維護(hù)社會穩(wěn)定起到了積極的作用。它的實(shí)施滿足了統(tǒng)治階級維護(hù)其階級統(tǒng)治的需要，在“上品無寒門，下品無氏族”的專制統(tǒng)治局面中，地域回避客觀上避免了血緣、地緣關(guān)系進(jìn)入政治生活，成為一項(xiàng)用來規(guī)避統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的消極措施。
　　地方政府職能差異：中國地方政府承擔(dān)的更多。不同的社會基礎(chǔ)造就了不同的地方政府制度，并與地方政府的職能聯(lián)系在一起，共同構(gòu)成了中西方地方政府官員在地域回避問題上的制度差異。而地方政府職能的差異恰恰又是決定中西方對于地域回避制不同態(tài)度的另一個(gè)重要原因。從地方政府的職能來看，實(shí)施地域回避似乎又具有一定意義。中國地方政府承擔(dān)著比西方地方政府更多的職能，其中不僅包括與西方政府相似的社會公共服務(wù)職能，還包括經(jīng)濟(jì)職能和政治職能（甚至主要是這兩種職能）。地方也因此掌控較為豐富的社會資源，擁有較大的權(quán)力運(yùn)行空間。當(dāng)中央利益與地方利益發(fā)生沖突，而這種地方利益又直接關(guān)系到自身及家族利益的實(shí)現(xiàn)時(shí)，這些“本地任職”的政府官員就很有可能采取地方保護(hù)政策，為自身及家族謀取利益，進(jìn)而威脅到中央的權(quán)威。事實(shí)上，中國地方政府和基層政府更多是作為中央政府的代表在地方上行使政府職能，其自治屬性較弱。
　　西方國家的地方政府和基層政府承擔(dān)的職能就少了很多。西方地方自治主要是社區(qū)公共服務(wù)自治。以美國為例，其地方政府職能主要涉及與當(dāng)?shù)鼐用裆钪苯酉嚓P(guān)的行政事務(wù)，如供水供電、治安消防、教育娛樂、公用事業(yè)等。同時(shí)，由于美國擁有大量成熟的非政府組織，這些組織也承擔(dān)著許多公共服務(wù)職能，這樣一來，美國地方政府的職能就顯得更加狹窄。而在澳大利亞，因?yàn)榻逃?、衛(wèi)生、社會保障等許多公共服務(wù)職能已由中央政府承擔(dān)，地方政府主要承擔(dān)職能就更少了，一般只負(fù)責(zé)一些社區(qū)服務(wù)和公益事業(yè)。在地方政府承擔(dān)較少政治職能和經(jīng)濟(jì)職能，甚至只承擔(dān)社區(qū)職能的情況下，“異地為官”不僅沒有必要，也不利于地方政府有效地開展公共服務(wù)。但由于本地官員更了解當(dāng)?shù)厍闆r，容易贏得地方的支持和擁護(hù)，提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使得“本地任職”顯得更為適宜。
　　
　　地域回避：權(quán)宜之計(jì)？
　　
　　不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政治制度和社會文化背景下的行政制度也有所不同，西方國家地方政府的選擇“本地任職”有其一定的社會背景及制度原因。但在我國，隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的加快，原有的宗族關(guān)系正隨著市場化和政治體制改革而瓦解，人口流動(dòng)的加強(qiáng)和思維方式的轉(zhuǎn)變使得人們越來越關(guān)注自身利益，自我認(rèn)同的觀念越來越強(qiáng)。由地域因素產(chǎn)生的各種錯(cuò)綜復(fù)雜的人際關(guān)系以及現(xiàn)代民主政治的快速發(fā)展，都對我國的各項(xiàng)制度提出了更高要求。但即使在這種情況下，我們也不得不承認(rèn)，雖然地域回避制度的社會基礎(chǔ)正在逐漸瓦解，但從地方政府職能的特點(diǎn)來看，實(shí)行地域回避制度仍然具有一定的現(xiàn)實(shí)必要性。同時(shí)，由于我國正處于“半熟人半陌生人”的社會轉(zhuǎn)型期，“熟人社會”中以宗族關(guān)系為基礎(chǔ)的社會關(guān)系并未完全消解，“異地為官”的地域回避制在當(dāng)前依然有其存在的合理性，具有一定的生存空間。
　　不過，正如前面我們所說，制度的產(chǎn)生是建立在一定的社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化基礎(chǔ)之上的。即使在我國，地域回避并非永遠(yuǎn)都是最優(yōu)選擇。以反腐為例，地域回避制度更近似一項(xiàng)防君子而不防小人的“君子協(xié)定”和權(quán)宜之計(jì)，單靠這種制度設(shè)計(jì)以預(yù)防腐敗只能起到輔助的作用，無法發(fā)揮決定性的作用。不僅如此，“異地為官”本身所帶來的弊端也日益凸顯。例如，頻繁更換地方官員使領(lǐng)導(dǎo)干部之間關(guān)系緊張，任職不穩(wěn)定，容易產(chǎn)生“短期行為”，增加了大量的行政成本，而“異地為官”在預(yù)防官員腐敗方面的優(yōu)勢也并不明顯。此外，地域回避也與我國的選舉法原理相矛盾，與我國地方分權(quán)和基層民主自治精神相沖突。可以說，實(shí)施行政地域回避制度的社會基礎(chǔ)正越來越薄弱。
　　相信隨著我國民主政治的不斷推進(jìn)、行政制度的不斷健全以及公務(wù)回避和任職回避制度的有效實(shí)施，地域回避制度也將逐漸退出歷史舞臺，取而代之的是一種基層官員本地化的任職制度、“政府-官員-選民”之間相互信任的政民關(guān)系，以及民主法治、公平正義、公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
　?。ㄗ髡叻謩e為天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授，天津師范大學(xué)博士研究生）