公務(wù)員回避制度執(zhí)行力困局及解決對策

　　執(zhí)行力是公務(wù)員回避制度能否取得成效的關(guān)鍵。《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》的頒布，推動了中國公務(wù)員回避制度的發(fā)展與完善，但如何提高回避制度的執(zhí)行力仍然是最大的擔(dān)憂。應(yīng)強化問責(zé)機制，進一步完善《規(guī)定》；增強透明公開性，引入群眾和輿論監(jiān)督；切實重視執(zhí)行，多方改進回避制度的執(zhí)行。
　　
　　公務(wù)員回避制度的推進與發(fā)展
　　
　　近期出臺的《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），是中央有關(guān)部門在總結(jié)既有公務(wù)員回避制度的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前公務(wù)員腐敗的新特點及發(fā)展趨勢，出臺的一部極其重要的公務(wù)員回避制度法規(guī)?？偟膩砜?，與1996年的《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）相比有了重要的發(fā)展或改進。
　　公務(wù)員回避管理規(guī)范更加全面，約束群體范圍進一步擴大?！兑?guī)定》首次明確提出了公務(wù)員回避的三種類型，即任職回避、地域回避和公務(wù)回避，并對各自的回避事項和程序進行了嚴(yán)格的規(guī)范。增加了對“參公（參照公務(wù)員法管理）”群體（主要是黨群系統(tǒng)）的回避規(guī)定。
　　回避事項的范圍和排序變化體現(xiàn)了制度的回應(yīng)性。關(guān)于回避事項的規(guī)定是公務(wù)員回避制度的核心組成部分之一。與《暫行辦法》相比，《規(guī)定》在回避事項的范圍方面有所拓展，而且回避事項的列舉和排列順序，明顯體現(xiàn)出我國公務(wù)員回避制度對當(dāng)前腐敗演變新情況、新特點的回應(yīng)性。首先，在回避事項的范圍方面，增加了調(diào)任、考察和監(jiān)管三項；其次，將“考試錄用、調(diào)任、職務(wù)升降任免、考核、考察、交流、出國審批”放在“監(jiān)察、審計、仲裁、案件審理”之前，作為列舉的第一類需要回避的事項。
　　回避的申報程序有重要改進，約束性條款更為嚴(yán)格。公務(wù)回避是公務(wù)員回避制度執(zhí)行過程中的重點、難點?！兑?guī)定》第十二條明確規(guī)定：“本人或者利害關(guān)系人提出回避申請，或者主管領(lǐng)導(dǎo)提出回避要求”。這一規(guī)定，一方面可以通過引入利害關(guān)系人這一新的申報主體，改變以往只希冀公務(wù)員本人或同樣處于公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的主管領(lǐng)導(dǎo)主動申報的狀況；另一方面也反映了我國公務(wù)回避制度走向開放，從政府系統(tǒng)內(nèi)的回避監(jiān)督模式向開放式的回避監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。在公務(wù)員任職回避的變通問題的處理上，《規(guī)定》第七條指出：“因地域或工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級以上公務(wù)員主管部門規(guī)定”，嚴(yán)格限制了掌握變通決定權(quán)的機構(gòu)的級別，使原來較為寬松，甚至容易變成回避制度漏洞的防護網(wǎng)更加堅實。
　　
　　原有回避制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)及原因分析
　　
　　公務(wù)員回避制度由來已久，但是現(xiàn)實中回避制度的執(zhí)行效力并不令人滿意。只有充分認(rèn)識到原有回避制度執(zhí)行不力的原因，才能對新《規(guī)定》的執(zhí)行力有所預(yù)期。
　　發(fā)現(xiàn)難：回避程序設(shè)計不當(dāng)。據(jù)有關(guān)研究表明，在中國經(jīng)濟改革和轉(zhuǎn)軌過程中，官員腐敗的潛伏期在逐漸增加。其中，近年被調(diào)查的省部級干部犯罪案件的平均潛伏期為6.31年，最長的達14年。當(dāng)我們檢視這些腐敗案件時就會發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多的腐敗官員在公務(wù)員回避方面早就存在問題。然而，我們的回避制度卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能。究其原因，主要是原有的回避程序設(shè)計不當(dāng)。1996年的《暫行辦法》規(guī)定，回避程序的起點是“當(dāng)事人提出回避申請，或主管領(lǐng)導(dǎo)提出回避要求”。也就是說，把回避的希望寄托于公務(wù)員本人或其主管領(lǐng)導(dǎo)的主動申請。但是，基于人“趨利避害”的本性和一些人存在的僥幸心理，公務(wù)員本人能夠自覺主動提出回避申請的少之又少，而主管領(lǐng)導(dǎo)出于各種考慮，也未必會主動就下屬的回避事宜提出要求。
　　治理難：社會人情關(guān)系消解制度執(zhí)行力。作為一種社會性的存在，人總是生活在一系列的社會關(guān)系之中。在有著重視人情關(guān)系傳統(tǒng)而缺乏法治傳統(tǒng)的中國，這一點更加明顯。這給公務(wù)員回避制度的運行造成了很大羈絆。2011年的十大反腐案件中，原廣東省中山市市長李啟紅的案件具有標(biāo)本意義。李啟紅作為中山本地人，長期在本地?fù)?dān)任重要職務(wù)，掌握地方的重大權(quán)力。經(jīng)過多年的發(fā)展，圍繞李啟紅形成了一張建立在人情關(guān)系網(wǎng)上的腐敗網(wǎng)絡(luò)。其家族的許多成員就在中山市從事房地產(chǎn)業(yè)，甚至雄踞一方。在這個案例中，面對人情關(guān)系網(wǎng)，李啟紅一直都沒有按照有關(guān)規(guī)定主動提出回避申請。更讓人難以理解的是，李啟紅的家族在中山“經(jīng)營”多年，而回避制度居然沒有發(fā)揮作用。公務(wù)員回避制度的執(zhí)行力常常被地方的社會人情關(guān)系消解，這種現(xiàn)象難以根治，有待于用配套制度創(chuàng)新來破解。
　　屏蔽易：腐敗網(wǎng)絡(luò)使回避制度虛置。中國古代的人們描述官員之間的關(guān)系，經(jīng)常用“官官相護”一詞。實際上，這只是古代官員們面對某個單一共同事件或危機時的一種群體反應(yīng)模式。而在我國現(xiàn)實生活中，一些官員結(jié)成腐敗網(wǎng)絡(luò)，共同規(guī)避甚至對抗某種管理制度，使制度嚴(yán)重癱瘓。2003年1月，溫州市龍灣區(qū)，由區(qū)委組織部、區(qū)人事局、區(qū)監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)文組織了一次科級干部子女公開考錄，從55人中擇優(yōu)招考了22人。據(jù)說該次招錄是“由于區(qū)劃調(diào)整后龍灣區(qū)機關(guān)干部普遍十分擔(dān)心子女就業(yè)問題，為了穩(wěn)定干部隊伍，使全區(qū)各項工作盡快步入正常軌道，經(jīng)當(dāng)時的龍灣區(qū)委、區(qū)政府班子集體研究決定的”。在這個案例中，官員們?yōu)榱烁髯宰优睦?，不惜公開違背公務(wù)員回避制度，聯(lián)合用公共權(quán)力“制造”了一場“公開”考錄。而且，值得注意的是，聯(lián)合發(fā)文的幾個部門恰恰是應(yīng)該履行公務(wù)員回避制度監(jiān)管責(zé)任的主體。當(dāng)面對地方官員牢固的腐敗網(wǎng)絡(luò)時，原有的公務(wù)員回避制度十分容易被屏蔽。如此容易被屏蔽的制度，其效力不彰，也就在情理之中了。
　　回避制度的落實，要求對公務(wù)員的權(quán)力能夠?qū)嵭杏行У谋O(jiān)管和制約。這就需要權(quán)力間的制衡。我國政府部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行模式有一定的集權(quán)式特征，表現(xiàn)為政府機關(guān)和部門的“一把手”集各種權(quán)力于一身，而對他們的監(jiān)督與制約相對缺乏。不對稱的權(quán)力制約格局，注定了回避制度的威力“縮水”，以至于出現(xiàn)許多政府機關(guān)和部門“一把手”嚴(yán)重違反回避制度的反面案例。
　　難度大：公務(wù)回避難以監(jiān)督。從制度執(zhí)行的角度來說，公務(wù)回避是三種回避當(dāng)中最難實現(xiàn)的。這一點，在一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的政府部門更為突出。在原國家食品藥品監(jiān)督管理局局長鄭筱萸腐敗案中，鄭筱萸表面上在全國范圍內(nèi)推行藥品“地方標(biāo)準(zhǔn)”升“國家標(biāo)準(zhǔn)”，貌似提高了藥品標(biāo)準(zhǔn)，為社會藥品安全作出了貢獻，但實際上卻是通過這種重大政策變化設(shè)租、尋租，為親友謀取利益。公務(wù)回避的實質(zhì)，是對運行中的公共權(quán)力進行監(jiān)督和制約，是對一種動態(tài)性很強的活動的規(guī)范行為。它的執(zhí)行至少涉及兩方面的因素：一是對公務(wù)內(nèi)容的監(jiān)管；二是對公務(wù)員履行公務(wù)時的公共權(quán)力運行情況的監(jiān)管。在實際執(zhí)行過程中，由于這些部門的公務(wù)員在本領(lǐng)域的專業(yè)知識水平和熟悉程度遠比監(jiān)管方要高，一旦其掩蓋權(quán)力的不規(guī)范運行情況，公務(wù)回避的執(zhí)行和監(jiān)督便難上加難。
　　懲罰輕：懲處局限于行政措施和行政系統(tǒng)。對于違反公務(wù)員回避制度的人員，原有制度的懲罰是很輕的，主要以“批評教育”、“調(diào)整工作”等行政措施為主。其中，最重要，也是最需要加強懲罰的公務(wù)回避，只是在造成損失和惡劣影響的情況下才會給予處分?！拜p度懲罰”的制度安排遠不足以震懾公務(wù)員違反回避制度的行為。這也與現(xiàn)在要加強回避制度執(zhí)行力，以及用法律來調(diào)整政府和公務(wù)員行為的趨勢不符，還有待于今后進一步改善。
　　應(yīng)該說，原有的公務(wù)員回避制度在防止利益沖突，預(yù)防腐敗方面，還是取得了一定的成效。但是，從制度整體的執(zhí)行效果看來，與制度設(shè)計的初衷相比，原來的公務(wù)員回避制度存在不少問題。有些問題甚至帶有普遍性，嚴(yán)重制約了公務(wù)員回避制度發(fā)揮更大的作用?？偟膩砜?，這些具有普遍性的問題包括：監(jiān)管難、問責(zé)難和執(zhí)行不力。
　　
　　首先，從監(jiān)督的角度來看，1996年的《暫行辦法》規(guī)定監(jiān)督主體是“任免機關(guān)”和“主管領(lǐng)導(dǎo)”，還不夠具體明確。規(guī)定將監(jiān)督的責(zé)任寄托于主管領(lǐng)導(dǎo)且缺乏監(jiān)管責(zé)任方面的規(guī)定。這在實踐過程中形成了監(jiān)督主體地位和責(zé)任虛化的現(xiàn)象，從根本上制約了監(jiān)督效果的實現(xiàn)。從監(jiān)督對象來看，回避監(jiān)督的對象，是廣大既有專業(yè)知識又擁有公共權(quán)力的公務(wù)員，其規(guī)避監(jiān)督、逃避懲處的能力很強，給實施有效監(jiān)督帶來了一定的難度?！稌盒修k法》中并沒有設(shè)計具體的監(jiān)督機制，只是模糊地提及有關(guān)的“主管部門”。此外，原有的規(guī)定也沒有引入能夠推動監(jiān)督機制可持續(xù)運行的激勵因素。在上述三方面原因的共同作用下，公務(wù)員回避制度的監(jiān)督便成為難以完成的任務(wù)。
　　其次，問責(zé)機制缺失。作為一個完整的監(jiān)管流程，公務(wù)員回避制度除了應(yīng)當(dāng)有申請回避或要求回避這個環(huán)節(jié)之外，還必須有問責(zé)的環(huán)節(jié)和機制。這種問責(zé)至少包括兩個層面的問責(zé)：其一，是對公務(wù)員隱瞞關(guān)系、規(guī)避制度行為的問責(zé)；其二，是對負(fù)責(zé)執(zhí)行公務(wù)員回避制度的政府部門失職行為的問責(zé)。原有的制度已經(jīng)設(shè)計和建立了一些對公務(wù)員的行為的問責(zé)機制，但是由于力度過輕，并且局限于行政措施和行政系統(tǒng)，問責(zé)難以起到震懾作用。而目前的公務(wù)員回避制度并沒有就監(jiān)管部門的失職行為設(shè)計問責(zé)機制。這造成具體的監(jiān)管部門沒有壓力去落實公務(wù)員回避制度。監(jiān)督難、問責(zé)難必然導(dǎo)致執(zhí)行也難。
　　
　　新回避規(guī)定在執(zhí)行環(huán)節(jié)尚未解決的問題
　　
　　從公務(wù)員回避制度的演進和完善的趨勢來說，此次出臺的《規(guī)定》為我國構(gòu)建新的公務(wù)員回避制度奠定了一個良好的基礎(chǔ)。然而《規(guī)定》在制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)仍然存在一些弱點和不足，有待進一步完善。
　　一是對“利害關(guān)系”的具體形式應(yīng)有明確界定。正如前文所述，本次頒布的《規(guī)定》為了提升回避制度的執(zhí)行力，對一些基本概念和制度細(xì)節(jié)都作出了明確的界定。例如，《規(guī)定》對以往比較模糊的“直接隸屬”概念進行了專門的概念界定，以及對回避事項的增加和進一步明確等。然而，《規(guī)定》卻沒有對“利害關(guān)系”這個回避制度中的重要概念進行專門而明確的界定，也沒有對“利害關(guān)系”可能會導(dǎo)致的不良行為的具體形式進行列舉。這方面的缺失，可能影響《規(guī)定》的執(zhí)行力。
　　二是回避申請的渠道應(yīng)更加開放、保障應(yīng)更加有力。在新《規(guī)定》中，回避申請的主體增加了“利害關(guān)系人”這一重要主體。可以說，這是我國公務(wù)員回避制度的一大進步，體現(xiàn)了回避申請渠道和來源的開放性，有利于增強公務(wù)員回避制度的執(zhí)行力。然而，與我國公務(wù)員利益沖突現(xiàn)象頻繁發(fā)生的現(xiàn)實相比，這種主體層面的“增容”仍然不足以滿足制度有效執(zhí)行的需求。今后的回避申請渠道和來源，還應(yīng)該更加開放。比如，除了“利害關(guān)系人”之外，還應(yīng)當(dāng)允許其他公民和組織提出回避申請。并且有必要設(shè)計相應(yīng)的開放、多元的回避申請機制，將目前發(fā)展迅速的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、社會監(jiān)督、公民監(jiān)督等力量引入回避申請環(huán)節(jié)。另外，監(jiān)督保障不力一直是外部監(jiān)督難以發(fā)揮作用的“短板”，如何保護外部監(jiān)督人的監(jiān)督權(quán)，依然是一個亟待解決的老問題。
　　三是對公務(wù)員隱瞞的責(zé)任追究仍然偏輕。原來的公務(wù)員回避制度之所以存在普遍執(zhí)行不力的問題，其中一個重要原因就是因為《暫行辦法》對公務(wù)員隱瞞的責(zé)任追究太輕，且沒有引入相應(yīng)的法律責(zé)任，無法有力震懾公務(wù)員隱瞞的行為。這次頒布的《規(guī)定》在責(zé)任追究方面，雖有進步，但卻仍然主要以“批評教育”、“行政處分”為主。顯然，這種責(zé)任追究的形式和力度仍難以滿足監(jiān)督有效的需要。
　　四是應(yīng)設(shè)計對監(jiān)督機關(guān)的問責(zé)追究機制和程序?！兑?guī)定》相對明確了負(fù)責(zé)執(zhí)行公務(wù)員回避制度的監(jiān)督機關(guān)?！兑?guī)定》第十六條規(guī)定：“各級公務(wù)員主管部門按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)公務(wù)員回避工作的監(jiān)督檢查”?？梢?，各級公務(wù)員主管部門是公務(wù)員回避制度執(zhí)行的責(zé)任主體。然而，令人遺憾的是，《規(guī)定》中并沒有針對監(jiān)督機關(guān)的問責(zé)問題設(shè)計相應(yīng)的追究機制和程序。這種機制和程序上的重大缺失，很可能使問責(zé)無法落到實處，最終導(dǎo)致制度再次虛置。
　　
　　切實提高回避制度執(zhí)行力的對策與建議
　　
　　第一，進一步完善《規(guī)定》，強化問責(zé)機制。全面地構(gòu)建一個責(zé)任清晰、流程明確、運轉(zhuǎn)流暢、首尾相繼的問責(zé)機制。首先，要設(shè)計好問責(zé)的機制和程序，理順問責(zé)的權(quán)力關(guān)系和構(gòu)建明確、清晰的問責(zé)流程；其次，在制度運行的過程中提高問責(zé)度，對違反公務(wù)員回避制度的人員，絕不姑息，從嚴(yán)處理；再次，應(yīng)當(dāng)引入對執(zhí)行主體實施問責(zé)的機制和程序，對執(zhí)行主體執(zhí)行不力的，同樣應(yīng)當(dāng)進行問責(zé)；最后，應(yīng)該在政府有關(guān)監(jiān)督部門之外，引入第三方監(jiān)督，并且使之落到實處，而不僅僅是走形式。
　　第二，引入群眾和輿論監(jiān)督，增強透明公開。對于提高公務(wù)員回避制度的執(zhí)行力而言，除了增強公務(wù)員主管部門的監(jiān)管能力之外，還應(yīng)當(dāng)注重加強回避制度的透明化公開化，引入群眾和輿論監(jiān)督?；乇苤贫仍鰪娡该鞴_之后，由于實施監(jiān)督的力量更加多元化，而且來自行政系統(tǒng)之外，必將使原來心存僥幸的公務(wù)員有所顧忌。事實上，《規(guī)定》里第一次將“利害關(guān)系人”作為申請回避的主體之一，已經(jīng)體現(xiàn)了試圖增強制度透明度和公開性的意圖。但是，從制度建設(shè)的角度來看，這還不夠。今后應(yīng)該在相關(guān)法規(guī)中，對群眾和輿論監(jiān)督如何制度性地介入回避制度的執(zhí)行進行明確具體的規(guī)定，賦予其參與回避監(jiān)督的合法性依據(jù)。
　　第三，多方改進回避制度的執(zhí)行，切實重視執(zhí)行。首先，要堅定信心，強化制度創(chuàng)新思維。其次，應(yīng)當(dāng)從法律層面強化回避制度執(zhí)行主體的權(quán)力與地位，使之可以用對稱的權(quán)力監(jiān)督和制約公共權(quán)力的運行。再次，為了改變以往回避制度“后知后覺”現(xiàn)象，有必要將目前的回避申請制和要求制，轉(zhuǎn)變?yōu)榛乇茴A(yù)防制或回避風(fēng)險評估制，也就是說，執(zhí)行主體提前介入，使回避工作前置，從而提前預(yù)防回避風(fēng)險。最后，針對公務(wù)回避的復(fù)雜性，有必要根據(jù)不同的專業(yè)事務(wù)領(lǐng)域，制定專門的回避規(guī)定、制度和程序，保障專業(yè)領(lǐng)域公務(wù)回避的實施。
　　（作者分別為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院講師；北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，北航廉潔研究與教育中心主任，清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任）