對公務(wù)員回避制度發(fā)展的回顧與評價(jià)

　　新公務(wù)員回避制度的進(jìn)步意義顯而易見，但其能否達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行效果卻令人質(zhì)疑：責(zé)任主體多元、授權(quán)不完整、懲戒“虛設(shè)化”以及外部監(jiān)督缺失等，都會(huì)影響回避制度的有效落實(shí)；地域回避的簡單“復(fù)古”，在不斷制造新的“兩地分居”；干部空降也是“利弊參半”。如此種種，都將給新回避制度的執(zhí)行帶來考驗(yàn)。
　　
　　《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》（簡稱《回避規(guī)定》）的實(shí)施，對于促進(jìn)干部隊(duì)伍的廉政建設(shè)，預(yù)防因親情關(guān)系、裙帶關(guān)系引發(fā)的以權(quán)謀私、假公濟(jì)私等腐敗現(xiàn)象，具有重要的積極意義。然而，新回避制度的不完善之處尚存，某些新規(guī)定也暴露出一些新問題。
　　
　　新回避制度的進(jìn)步與質(zhì)疑
　　
　　中國是實(shí)行官員回避制度最早的國家之一，新中國成立以后，公務(wù)員回避制度經(jīng)歷了逐步完善的過程。我國于1996年實(shí)施了《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），2006年實(shí)施了《中華人民共和國公務(wù)員法》（簡稱《公務(wù)員法》），同年實(shí)施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》。此次由中組部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合頒布的《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》，是對以往相關(guān)回避規(guī)定的補(bǔ)充和修訂，使公務(wù)員管理制度更加完善。新出臺(tái)的《回避規(guī)定》與之前的《暫行辦法》及《公務(wù)員法》相比，無論在制定依據(jù)、具體內(nèi)容、制定主體、適用范圍及適用程序方面都有了顯著變化，這些變化體現(xiàn)了回避制度的不斷進(jìn)步，但某些規(guī)定也同時(shí)引起了一些爭議。
　　關(guān)于適用對象范圍。1996年出臺(tái)的《暫行辦法》主要適用于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，2006年《公務(wù)員法》實(shí)施后，公務(wù)員的范圍由行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到了中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派及工商聯(lián)等七大機(jī)關(guān)。而此次《回避規(guī)定》所適用的公務(wù)員對象無疑進(jìn)一步擴(kuò)大，這為回避制度發(fā)揮廉政建設(shè)的廣泛性作用提供了條件。但相應(yīng)的問題也隨之產(chǎn)生，即適用機(jī)關(guān)與對象范圍擴(kuò)大，回避制度要適應(yīng)更龐大的機(jī)構(gòu)和人群，可能會(huì)降低回避制度的有效性。
　　關(guān)于地域回避。1996年出臺(tái)的《暫行辦法》只規(guī)定了兩種回避情形，即任職回避和公務(wù)回避。此次《回避規(guī)定》依據(jù)《公務(wù)員法》的要求，增加了地域回避，使回避情形增加為任職、地域、公務(wù)三種回避。自2006年實(shí)施《公務(wù)員法》以來，地域回避即受到質(zhì)疑，此次重提地域回避，再次引發(fā)爭議。地域回避是中國特有的官員回避制度，自東漢成形以后為歷朝歷代所使用，并一直沿用到清王朝。而且地域回避制度在中國古代整肅吏治方面確實(shí)發(fā)揮了較好的作用。但是在當(dāng)今社會(huì)條件下，是否有必要延續(xù)古代的這一做法，觀點(diǎn)上存在異議。如認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)交通便利、通訊發(fā)達(dá)，地域回避是否還能發(fā)揮原有的作用，非常值得懷疑。再如，目前地域回避到任的領(lǐng)導(dǎo)干部都沒有遷移戶口，公民選舉是在戶籍所在地進(jìn)行的，一個(gè)沒有當(dāng)?shù)貞艏娜孙@然沒有資格擔(dān)任當(dāng)?shù)氐氖虚L、縣長和鎮(zhèn)長。還如，新地域回避規(guī)定的對象范圍主要涉及地市級(jí)及以下公務(wù)員，省級(jí)以上官員未在其中，做法上有失公允。此外，地域回避無疑會(huì)導(dǎo)致大量公務(wù)員成為“走讀官員”，人為地制造了新的“兩地分居”，子女撫養(yǎng)、父母照料也都會(huì)成為問題。
　　關(guān)于親屬回避范圍。新《回避規(guī)定》延續(xù)了1996年《暫行辦法》的任職回避親屬范圍，基本上把最緊密、最具法律和實(shí)際意義的親屬包括進(jìn)來了。但有人認(rèn)為以上回避的親屬范圍比較窄，有些公務(wù)員其第四代甚至第五代旁系血親都是非常親近的，而《回避規(guī)定》僅包括三代以內(nèi)，遺漏了一些重要親屬，使回避制度功能打了折扣，所以應(yīng)將回避的親屬范圍擴(kuò)大至第四代旁系血親及相應(yīng)的姻親關(guān)系。
　　關(guān)于“免職”懲戒。原有的《暫行辦法》對違規(guī)者僅規(guī)定予以批評教育或處分，新《回避規(guī)定》則要求公務(wù)員必須服從回避決定，無正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職?！懊饴殹弊鳛樾姓C(jī)關(guān)最嚴(yán)厲的處罰方式，可有效強(qiáng)化相關(guān)部門及人員的責(zé)任意識(shí)，對于回避制度的貫徹是有益的。相異的看法認(rèn)為，以上懲戒的威懾力依然有限，形成不了硬約束，應(yīng)補(bǔ)充制定相應(yīng)的法律責(zé)任。
　　關(guān)于“成長地”概念。新《回避規(guī)定》承接了2006年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中的“成長地”概念，并將“本人成長地”作為回避地域的標(biāo)識(shí)。雖然《回避規(guī)定》中沒有對這一概念加以明確，但卻有一定的進(jìn)步意義。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)中人員的流動(dòng)性很強(qiáng)，如果沿用古代的籍貫地或戶籍地回避，顯然是不合適的。比如，現(xiàn)在中國有大約兩億農(nóng)民工居住在城市，一些農(nóng)民工子女也隨居城市，這些孩子在城市長大，戶籍卻仍在農(nóng)村。那么當(dāng)這些孩子成長為公務(wù)員并需要回避時(shí)，依據(jù)其戶籍地進(jìn)行回避顯然不合道理。不過“成長地”不得任職的規(guī)定也存在相應(yīng)的問題，原因是公務(wù)員一般要有大學(xué)以上學(xué)歷，他們中的相當(dāng)一批人應(yīng)在18歲左右離開“成長地”到異地讀書，畢業(yè)后的工作地也不一定就是“成長地”，況且他們在學(xué)習(xí)和工作中所形成的同學(xué)關(guān)系、師生關(guān)系、同事關(guān)系可能比“成長地”關(guān)系更為密切。因此，將“成長地”作為回避的地域標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際意義似乎不大。
　　
　　新回避制度的執(zhí)行力有待經(jīng)受考驗(yàn)
　　
　　新《回避規(guī)定》雖然在主體責(zé)任、適用范疇、適用程序、管理監(jiān)督等方面有了一定進(jìn)步，但在執(zhí)行力方面仍存在一些運(yùn)轉(zhuǎn)性“缺陷”。首先，新《回避規(guī)定》屬于規(guī)章范疇，還未能上升到法律法規(guī)層面，其對行為規(guī)范的約束性非常有限。如果能上升到法律法規(guī)層面，就必然會(huì)給出相應(yīng)的受理平臺(tái)及“入口”，審理程序會(huì)更加嚴(yán)格規(guī)范，責(zé)任會(huì)更加分明，處罰措施也能更加得力并有效落實(shí)，回避的執(zhí)行力及效果自然會(huì)得到彰顯。從國外的實(shí)踐看，回避制度都是在法律層面實(shí)施的，執(zhí)行效果大多比較好。其次，新《回避規(guī)定》在程序性責(zé)任、授權(quán)、懲戒及監(jiān)督方面的設(shè)計(jì)不嚴(yán)密，有可能會(huì)影響回避制度執(zhí)行的通暢，造成運(yùn)轉(zhuǎn)中的“卡機(jī)”或梗阻。主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
　　責(zé)任主體多元。如任職回避程序有三個(gè)環(huán)節(jié)：本人提出回避申請或者所在機(jī)關(guān)提出回避建議；任免機(jī)關(guān)組織人事部門按照管理權(quán)限進(jìn)行審核，并提出回避意見報(bào)任免機(jī)關(guān)；任免機(jī)關(guān)作出決定。在以上環(huán)節(jié)中責(zé)任主體應(yīng)有四個(gè)，即回避申請人、申請人所在機(jī)關(guān)、任免機(jī)關(guān)組織人事部門以及任免機(jī)關(guān)。這種“多頭”責(zé)任主體不利于制度的執(zhí)行，如果走完以上程序后出了問題，就會(huì)產(chǎn)生責(zé)任追究過程中的責(zé)任不明及推諉現(xiàn)象，給問責(zé)帶來困難。
　　授權(quán)不完整。在公務(wù)回避程序中，按照《回避規(guī)定》要求，首先要由“本人或者利害關(guān)系人提出回避申請，或者主管領(lǐng)導(dǎo)提出回避要求”，之后由“所在機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，作出是否回避的決定”。顯然“所在機(jī)關(guān)”被授予了“回避決定權(quán)”，然而《回避規(guī)定》在授權(quán)的同時(shí)并沒有對被授權(quán)人的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任作出規(guī)定，使授權(quán)處于不完整狀態(tài)，易于產(chǎn)生“無作為”或“專斷”現(xiàn)象。
　　懲戒“虛設(shè)化”。新《回避規(guī)定》第十四條增設(shè)了“免職”懲戒規(guī)定，這是以往回避制度中所沒有的，增強(qiáng)了新回避制度的嚴(yán)肅性。但從發(fā)生條件看，有明顯的“虛設(shè)化”傾向。按照規(guī)定，“公務(wù)員必須服從回避決定。無正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職。”這里的發(fā)生情形是“拒不服從”，對“不及時(shí)報(bào)告或者有意隱瞞”，即使造成天大的不良后果，也只是“處分”而已，這就為相關(guān)人的“避規(guī)”創(chuàng)造了條件。另外，條款中對所謂“正當(dāng)理由”沒有明確界定，使“免職”有“架空”的可能。
　　管理、監(jiān)督“同體化”。新《回避規(guī)定》專門增加了“管理與監(jiān)督”一章，這對于增強(qiáng)回避的執(zhí)行力是有益的。但從《回避規(guī)定》的表述看，回避關(guān)系的調(diào)整、責(zé)任人的懲戒等都由管理部門作出，因此，回避制度的管理與監(jiān)督“同出一門”，這使監(jiān)督失去了獨(dú)立性，監(jiān)督的主體性變得模糊起來。這種管理與監(jiān)督的“同體化”，排斥了外部監(jiān)督的可能性，易于使監(jiān)督處于虛化狀態(tài)，從而影響回避制度的執(zhí)行效果。
　　
　　
　　干部空降“利弊參半”
　　
　　新《回避規(guī)定》的實(shí)施，無疑將使干部空降成為常態(tài)。根據(jù)2010年底的統(tǒng)計(jì)，我國共有地級(jí)行政區(qū)劃單位333個(gè)，縣級(jí)行政區(qū)劃單位2856個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位40906個(gè)。如果每個(gè)單位按七位正職干部回避計(jì)算（即黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)及紀(jì)檢、組織、法院、檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)），那么全國需要空降的干部應(yīng)有30.8萬人，加上換屆頻繁的緣故，其規(guī)?？芍^十分浩大。
　　新中國建立初期，干部空降曾經(jīng)為國內(nèi)社會(huì)秩序的恢復(fù)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過重要貢獻(xiàn)。但在目前的社會(huì)環(huán)境下，干部空降則面臨“利弊參半”的局面?！袄钡姆矫鏋椋河欣诳朔鹘y(tǒng)社會(huì)中人情關(guān)系的束縛。中國傳統(tǒng)人情關(guān)系網(wǎng)主要覆蓋在縣鄉(xiāng)范圍，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。干部空降有助于他們克服已有的人情關(guān)系束縛，順利開展工作；有助于地方領(lǐng)導(dǎo)觀念的改變。地方干部熟悉本地風(fēng)俗人情，但長期在本地工作，思維方式容易“固化”。干部空降可以將新的工作作風(fēng)、思維方式帶到工作中來，尤其是在地方政府工作創(chuàng)新中發(fā)揮一定的作用；一定程度上遏止腐敗。干部空降一定程度上可以拉大干部與親友的空間距離，客觀上減少為親友牟權(quán)牟利的機(jī)會(huì)。①
　　“弊”的方面為：空降干部易發(fā)“短期行為”。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)長期的過程，但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)異地任期較短，致使許多干部為求政績，往往重視短、平、快項(xiàng)目，忽視基礎(chǔ)性建設(shè)，給地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展帶來不利影響；空降干部不了解地方特定風(fēng)土習(xí)俗而難以開展工作。我國地域廣闊，即使縣域之間在語言、風(fēng)俗、行為方式、思維習(xí)慣上也存在很大差異，空降干部往往會(huì)將本地的經(jīng)驗(yàn)移植到任職地，容易“水土不服”，致使工作難以展開，甚至引發(fā)干群、上下級(jí)之間的緊張關(guān)系；干部空降擠壓了本土干部的成長空間。本土干部對當(dāng)?shù)厍闆r十分了解，也不乏創(chuàng)新意識(shí)且勤勉進(jìn)取，他們熱愛本鄉(xiāng)本土，愿意為家鄉(xiāng)的發(fā)展做出自己的努力。
　　
　　“激活”回避制度的關(guān)鍵
　　
　　新《回避規(guī)定》盡管存在某些有待改善之處，但客觀上講，它已基本具備有效運(yùn)轉(zhuǎn)的條件。面對人民群眾對新回避制度在防腐作用方面的新期待，有效激活回避制度并使其發(fā)揮應(yīng)有作用，應(yīng)是當(dāng)前重點(diǎn)考慮的問題。一項(xiàng)制度的“激活”并運(yùn)轉(zhuǎn)，既需要?jiǎng)恿Φ妮斎?，也需要機(jī)制的順達(dá)。就新回避制度而言，使其能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)且發(fā)揮作用的關(guān)鍵是要做好透明、監(jiān)督、懲戒三方面的工作。透明、監(jiān)督、懲戒之間是相承互彰的關(guān)系，缺一不可。信息透明是回避制度的基礎(chǔ)，是回避制度得以啟動(dòng)的源泉，同時(shí)也為監(jiān)督的開展創(chuàng)造了條件。而懲戒則是回避制度作用發(fā)揮的依據(jù)，是回避制度功效顯現(xiàn)的表達(dá)，但懲戒的實(shí)施也必須在監(jiān)督的條件下加以落實(shí)，否則懲戒容易打折扣或流于形式。
　　以上這些在三種回避情形中的應(yīng)用互有區(qū)別、各有側(cè)重。任職回避大多是在機(jī)構(gòu)或系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，由于長期共同工作的關(guān)系，機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員以及人事部門對任職人的血緣及親緣關(guān)系比較了解，信息透明度相對較高。在此背景下，監(jiān)督的主要重心是對違規(guī)者懲戒的落實(shí)，因?yàn)樵谑烊岁P(guān)系下，懲戒往往會(huì)流于形式；地域回避一般要跨職級(jí)、跨區(qū)域進(jìn)行，到任地區(qū)對任職人的情況了解有限，所以信息透明就顯得非常重要。在這種情況下，組織人事部門一方面要完善“兩地”公示制度，增加透明度，同時(shí)還要嚴(yán)明任職人個(gè)人信息申報(bào)的責(zé)任，如果有意隱瞞則必須進(jìn)行懲戒并停止異地交流；與以上兩種回避情形相比，公務(wù)回避是最容易出現(xiàn)問題的，因?yàn)楣珓?wù)回避事項(xiàng)眾多且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活關(guān)系密切，與群眾利益密切相關(guān)，容易引發(fā)干群關(guān)系的緊張。因此公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對利害關(guān)系人進(jìn)行相關(guān)人員情況的說明，主管機(jī)關(guān)或部門對利害關(guān)系人的相關(guān)人信息查詢應(yīng)給予協(xié)助，對利害關(guān)系人提出的回避申請要嚴(yán)格審查。同時(shí)要重點(diǎn)加強(qiáng)對辦事人員個(gè)人回避申請的管理，對不及時(shí)報(bào)告或者有意隱瞞的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)懲戒并公開懲戒結(jié)果。公務(wù)回避必須注重外部監(jiān)督的引入，特別是相關(guān)利益組織和群體，都應(yīng)參與監(jiān)督。
　　
　　“本土化”是我國未來干部管理的借鑒方向
　　
　　世界上許多國家實(shí)施了官員回避制度，如瑞士聯(lián)邦、英國、美國等。在回避種類上，主要是親屬回避，個(gè)別國家還規(guī)定了政黨回避、同學(xué)回避等，但實(shí)施地域回避的則很少。與中國相反，大多數(shù)國家十分重視官員的本地化，甚至規(guī)定非本地區(qū)居民不得擔(dān)任特定的公職。如美國聯(lián)邦憲法規(guī)定：“年齡未滿25歲，為合眾國國民未滿7年，當(dāng)選時(shí)非其選出州居民不得為眾議院議員?！比毡疽惨?guī)定：“市以下的議院候選人必須是本地居民?！雹谠谟?、聯(lián)邦德國也有類似的規(guī)定。上述規(guī)定的目的，在于強(qiáng)調(diào)這些公職人員的地區(qū)責(zé)任精神及選民的信任，并有利于調(diào)動(dòng)居民為家鄉(xiāng)建設(shè)出力的熱情和積極性。這些國家重視官員本土化的傾向，值得我們認(rèn)真加以研究和借鑒。
　　在西方國家，官員的“本土化”是建立在有效監(jiān)督基礎(chǔ)之上的。西方人一向認(rèn)為，一切見不得人的事都是在陰暗的角落里干出來的，陽光是最好的防腐劑。所以官員是外來還是本土并不重要，有效監(jiān)督才是最重要的。但比較而言，本土官員因人脈熟、人氣高，更受當(dāng)?shù)剡x民的歡迎。美國國會(huì)于1976年起草了《陽光下的政府法》，各州也相繼通過了《陽光法》。該法要求行政機(jī)構(gòu)的會(huì)議除特殊情況下，應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，行政官員舉行會(huì)議時(shí)必須事先預(yù)告，而且會(huì)議必須在對公眾開放的會(huì)場舉行。這樣做的目的就是將政府決策置于公眾監(jiān)督之下，保證施政的透明度。③可見，要想從源頭解決官員腐敗問題，關(guān)鍵在于有效的公眾監(jiān)督，監(jiān)督才是防腐的根本之道。
　?。ㄗ髡邽樘旖蛏鐣?huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所所長、研究員）
　　
　　注釋
　?、俳８唬骸皩珓?wù)員地域回避制度的反思”，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第2期，第76頁。
　?、冖垲櫭骶骸皬拿绹蛾柟夥ā诽轿鑫覈珓?wù)員任職地域回避制度”，《法制與社會(huì)》，2008年第6期（下），第151頁。