公務(wù)員回避制度無法回避的問題

　　編者的話
　　中組部、人力資源社會(huì)保障部近期聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》，對公務(wù)員在職務(wù)安排、任職地點(diǎn)和履行公務(wù)方面規(guī)定了三種回避制度，即任職回避、地域回避和公務(wù)回避。新回避規(guī)定能否阻斷公共治理中的人情關(guān)系，如何解決執(zhí)行難問題？同時(shí)，與“異地為官”的中國式地域回避制度不同，現(xiàn)代西方國家官員任職大多采取本地化選舉的策略?！爱惖貫楣佟边€是“本地就任”，兩者究竟孰優(yōu)孰劣？這一系列問題都值得深入思考研究。
　　
　　公務(wù)員回避制度作為我國公務(wù)員制度的重要組成部分，從“防止以權(quán)謀私”和“阻斷人情關(guān)系”等角度，為公務(wù)員廉潔奉公，凈化社會(huì)風(fēng)氣，對“任人唯親”等現(xiàn)象進(jìn)行約束和遏制提供了制度保證。但如何才能把回避制度落到實(shí)處，真正起到約束私念和激勵(lì)正氣的作用，是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，也是通過回避制度加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)的難點(diǎn)。
　　
　　中組部、人力資源和社會(huì)保障部近期聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》，對公務(wù)員回避制度作出進(jìn)一步規(guī)范。這一制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，通過對公務(wù)員所任職務(wù)、執(zhí)行公務(wù)和任職地區(qū)等方面作出限制性規(guī)定，旨在減少因親屬關(guān)系等人為因素對工作的干擾，對加強(qiáng)公務(wù)員的管理和監(jiān)督，保證公務(wù)員依法、公正執(zhí)行公務(wù)，促進(jìn)黨和政府的廉政建設(shè)具有重要作用。
　　規(guī)定一出臺，便引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。在不少人對公務(wù)員回避制度拍手稱贊之時(shí)，一些不同的聲音值得有關(guān)部門重視。比如“任職回避”只規(guī)定了親屬關(guān)系的回避，對其他人情關(guān)系的回避仍然是防不勝防；“地域回避”可能導(dǎo)致基層產(chǎn)生大量“空降干部”，是否有利于地方的長遠(yuǎn)發(fā)展？“公務(wù)回避”中對“其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的”情形怎樣界定？誰來檢查監(jiān)督回避制度的執(zhí)行情況？又是誰來追究執(zhí)行不力的責(zé)任和后果？……這些問題解決不好，都可能導(dǎo)致回避制度流于形式。
　　
　　回避制度為阻斷人情關(guān)系提供了保證
　　
　　公務(wù)員回避制度是現(xiàn)代各國公務(wù)員隊(duì)伍普遍確立的一項(xiàng)程序化的制度約束機(jī)制，作為我國公務(wù)員制度的重要組成部分，如其他組成部分一樣，來源于對西方公務(wù)員制度化經(jīng)驗(yàn)的借鑒，從“防止以權(quán)謀私”和“阻斷人情關(guān)系”等角度，為公務(wù)員廉潔奉公，維護(hù)國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，凈化社會(huì)風(fēng)氣，對任人唯親現(xiàn)象進(jìn)行約束和遏制提供了制度保證。
　　中國有句老話“朝中有人好做官”，在一定程度上反映出官場任人唯親的不良風(fēng)氣由來已久，根深蒂固。時(shí)至今日，一些干部利用手中的職權(quán)大肆侵占社會(huì)資源和公眾利益，已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會(huì)問題，成為腐敗的重要內(nèi)容，極大地破壞了社會(huì)公平正義，損害了黨和政府形象，被老百姓深惡痛絕。
　　經(jīng)過30多年的改革開放，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生重大變遷，各種社會(huì)矛盾也日益顯現(xiàn)。比如，社會(huì)階層流動(dòng)不再僅僅是水平和能力的競爭，權(quán)利、地位等因素也日益摻雜其中，這勢必影響社會(huì)流動(dòng)的公平和公正。類似現(xiàn)象的存在不僅損害了國家利益，更是深深傷害了百姓的感情，損害了百姓的利益，尤為嚴(yán)重的是深深損毀了一個(gè)民族應(yīng)有的文化涵養(yǎng)、社會(huì)道德和社會(huì)賴以正常發(fā)展的秩序基礎(chǔ)，帶來價(jià)值觀念的異化、法律規(guī)制的虛化以及人性善良本質(zhì)的麻木與退化。
　　我國有著幾千年來形成的人情文化，人情關(guān)系往往成為人們解決問題的首要選擇，很多人遇到問題首先想到的是“托人”、“找關(guān)系”，而不是在法律和規(guī)制的框架下尋求解決的辦法。在人情文化成為社會(huì)主流文化的背景下，公務(wù)員回避制度雖然明確地就親屬關(guān)系、地域關(guān)系對公職的影響作了制度約束，但親屬關(guān)系之外的同學(xué)、師長、朋友等社會(huì)關(guān)系，仍然是一張難以撕破的人情網(wǎng)。
　　
　　回避制度落到實(shí)處的三個(gè)難點(diǎn)
　　
　　公務(wù)員回避制度已經(jīng)被國內(nèi)外實(shí)踐證明，是一項(xiàng)行之有效、必不可少的反腐監(jiān)督制度，出臺《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》，是我黨和我國政府加強(qiáng)反腐倡廉工作的重要舉措。如何把制度落到實(shí)處，真正起到約束私念和激勵(lì)正氣的作用，是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，也是通過回避制度加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)的難點(diǎn)。
　　難點(diǎn)一：誰來對回避制度的落實(shí)進(jìn)行檢查監(jiān)督？《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》明確指出，公務(wù)員必須服從回避決定。無正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職；公務(wù)員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)報(bào)告應(yīng)回避的情形。有需要回避的情形不及時(shí)報(bào)告或者有意隱瞞的，應(yīng)當(dāng)予以批評教育，影響公正執(zhí)行公務(wù)，造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分。這一規(guī)定雖然對未履行回避行為的行政責(zé)任進(jìn)行了處分規(guī)定，但其基本出發(fā)點(diǎn)一是要依靠公務(wù)員的自覺，主動(dòng)報(bào)告回避情況；二是對回避不力的處分主要來自政府內(nèi)部的行政處分。這兩點(diǎn)決定了《規(guī)定》不僅威懾作用不足，更重要的是仍然依循傳統(tǒng)的檢查監(jiān)督模式，檢查監(jiān)督主體單一，主要依靠上級行政部門對下級行政部門進(jìn)行檢查和監(jiān)督，忽略了來自行政部門外部、特別是來自社會(huì)的檢查監(jiān)督，很可能因“自己檢查監(jiān)督自己”而造成制度執(zhí)行的弱化和畸形，甚至形成迴護(hù)或利益交換。
　　健全的檢查監(jiān)督體系，是公務(wù)員回避制度得以執(zhí)行的根本。這一體系除政府行政部門內(nèi)部的檢查監(jiān)督外，還應(yīng)該包括共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和法律監(jiān)督，特別是包括以網(wǎng)絡(luò)和微博客等為代表的新媒體在內(nèi)的新聞輿論監(jiān)督等多種形式的檢查監(jiān)督。當(dāng)下，推進(jìn)和完善民主監(jiān)督機(jī)制，是健全檢查監(jiān)督體系的重點(diǎn)，通過逐步完善公務(wù)員回避制度的投訴機(jī)制，聘請社會(huì)人士擔(dān)任“監(jiān)督員”，設(shè)立投訴熱線和投訴箱，制定公務(wù)員投訴處理辦法，及時(shí)對干部調(diào)任情況進(jìn)行公示，公開曝光典型等措施，使回避制度具體化、可操作化。只有把組織監(jiān)督和民主監(jiān)督、過程監(jiān)督和效果監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成“主體多元，相互補(bǔ)充，民主共治”的檢查監(jiān)督體系，才能增強(qiáng)公務(wù)員回避工作的透明度，形成無所不在的威懾力量，使得任何徇私舞弊、以權(quán)謀私的現(xiàn)象都被暴露在光天化日之下，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理、糾正和懲戒違反回避制度的行為真正提供制度保證，達(dá)到激勵(lì)公務(wù)nbQzkuRCiaxxmB9pyBWIkCio12NixNl+UbTEsC6N9ug=員勤懇履職，鏟除以權(quán)謀私和腐敗毒瘤的目的。
　　難點(diǎn)二：回避制度如何與公務(wù)員錄用、考核、晉升、調(diào)動(dòng)、任免制度銜接，形成公開公平公正的干部選拔任用制度體系？公務(wù)員回避制度是對公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要制度，并不是全部制度，實(shí)際是某些公務(wù)員管理制度失靈的一個(gè)補(bǔ)救性制度，并非建設(shè)性制度。黨內(nèi)和政府內(nèi)不正之風(fēng)和腐敗的滋生與蔓延，靠拉關(guān)系、利益交換和制造假大空的“形象工程”、“政績工程”等捷徑升遷之所以存在，在某些地方甚至成為官場常態(tài)，究其根本原因，在于干部考核、選拔和任用的現(xiàn)實(shí)制度存在的缺陷，成為考核制度等是干部行為準(zhǔn)則最有效的“指揮棒”。當(dāng)“跑官要官”、“買官賣官”、“帶病提拔”等用人制度上的腐敗成為難以遏制的暗流之時(shí)，不僅徹底破壞了干部選拔任用的公開、公平和公正性，而且從觀念和行為兩個(gè)方面擊潰了干部任職從政的思想道德基礎(chǔ)。
　　干部選拔任用問題，歷來是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)系民心向背和黨的事業(yè)興衰成敗。扭轉(zhuǎn)和根治干部選拔任用中的任人唯親等不正之風(fēng)和腐敗，必須從源頭抓起，啟動(dòng)和實(shí)施民主選舉、差額選舉等基層民主和干部選拔任用的民主機(jī)制是根本出路。只有當(dāng)干部的選拔、任用和升遷真正由老百姓說了算，而不是由上級或有關(guān)部門說了算的時(shí)候，干部才能真正回歸到人民公仆的本來位置，真正做到為人民服務(wù)。隨著基層民主政治建設(shè)的不斷深入和民主選舉制度的逐步實(shí)施，干部的選拔任用制度必將逐步納入公開公平公正的軌道，回避制度也就失去了存在的意義。當(dāng)前，要提高執(zhí)行力，探索公務(wù)員回避制度與對公務(wù)員其它監(jiān)督管理制度、選人用人制度有效對接的制度體系，對于違反回避制度的個(gè)人，要與公務(wù)員的考核、免職、紀(jì)律處分等結(jié)合起來，嚴(yán)肅處理當(dāng)事人和相關(guān)責(zé)任人，確保選人用人在人民群眾的監(jiān)督之下進(jìn)行，保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行。
　　難點(diǎn)三：如何加強(qiáng)高級公務(wù)員特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束和監(jiān)督制度建設(shè)？近年來，高級領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)違法和貪污腐敗問題，成為社會(huì)熱議的一個(gè)焦點(diǎn)。自20世紀(jì)80年代以來的30多年間，中國官員腐敗的數(shù)量不斷增加，層級不斷提高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，貪腐且受到法律制裁的副省部級（含“享受副部級待遇”）以上官員已有百人，幾乎涵蓋了權(quán)力集中、資金密集、利潤豐厚、競爭激烈的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各個(gè)層面。在這些高官犯罪的案例中，不乏為親屬或通過親屬謀取私利的事實(shí)，然而，《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》卻沒有對省部級以上領(lǐng)導(dǎo)做出回避規(guī)定，被批評為“帽子大范圍小”，“管下不管上”，“管小不管大”。
　　高級領(lǐng)導(dǎo)干部既是決策者、又是執(zhí)行者，監(jiān)督、制約機(jī)制卻相對較弱，紀(jì)委由于受同級黨委（包括黨委書記）的領(lǐng)導(dǎo)，受牽制過多，難以有效行使監(jiān)督職責(zé)；地方人大主任多由同級黨委書記兼任，難以獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。面對這一現(xiàn)實(shí)，有學(xué)者建議：對于省部級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”，一要分權(quán)，把決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)分開，把人、財(cái)、物管理權(quán)分開；二要明確權(quán)力界限，科學(xué)分解和配置權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力體系的組織結(jié)構(gòu)和功能配置；三要規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序，建立和完善職責(zé)分開、相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以制度規(guī)范決策過程，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。在現(xiàn)有體制和權(quán)力格局下，要保證對省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，最根本的是迫切需要加快民主政治進(jìn)程，加速政治體制改革的步伐，加強(qiáng)政治生態(tài)建設(shè)，科學(xué)分權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)督，規(guī)范管理，既治標(biāo)又治本，從完善公務(wù)員回避制度開始，進(jìn)一步建立健全高級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督約束機(jī)制勢在必行。
　?。ㄗ髡邽閲倚姓W(xué)院社會(huì)和文化教研部教授）