社會管理現(xiàn)代化的社會資源和人力資源研究

　　【摘要】發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化，需要廣泛動員社會資源，增加機構(gòu)內(nèi)部社會管理投入，調(diào)動民間非營利組織的社會投入；同時，更需要注重加強發(fā)達地區(qū)社會管理人力資源的隊伍建設(shè)，培育發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化所需的職業(yè)化、社會化、專業(yè)化的社會管理人力資源。
　　【關(guān)鍵詞】社會管理現(xiàn)代化 發(fā)達地區(qū) 社會資源 人力資源
　　社會管理現(xiàn)代化的一個重要標志就是將社會管理回歸社會。社會管理現(xiàn)代化工程不僅需要合理整合各種公共資源，更需要廣泛動員全社會的資源，并注重培育社會管理的人力資源，尤其要加強發(fā)達地區(qū)社會管理人力資源的隊伍建設(shè)。
　　社會管理現(xiàn)代化的社會資源動員
　　由于目前政府政策不配套，法律法規(guī)和許多制度不完善，捐贈意識風氣不強，捐贈渠道不暢等因素的影響，社會資源配置存在十分嚴重的問題。機構(gòu)內(nèi)部社會管理投入不足；民間組織優(yōu)勢不能完全發(fā)揮。如何充分調(diào)動社會資源、推進社會管理現(xiàn)代化進程，顯得尤為重要。
　　機構(gòu)內(nèi)部社會管理投入現(xiàn)狀。隨著黨和國家將社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展作為今后工作重點并提上日程，各級政府都在不斷加大社會管理投入，社會管理體制創(chuàng)新成為各級政府當前和未來很長一段時間工作的重中之重，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。許多效益好的國企及大型企業(yè)從員工福利角度出發(fā)紛紛捐款出資興辦養(yǎng)老院、學校、勞服公司、生活服務(wù)公司，以離退休人員養(yǎng)老、公共設(shè)施建設(shè)乃至一些政府行政管理職能（如公、檢、法及市場管理）等形式加大機構(gòu)內(nèi)部社會管理投入，承擔企業(yè)回饋社會的責任。然而機構(gòu)內(nèi)部社會管理投入現(xiàn)狀卻令人擔憂：2009年我國慈善捐助總額為509億元，相當于當年GDP總量的0.17%、財政總收入的0.75%。而同期美國社會慈善捐款總額達到3000億美元，相當于美國當年GDP總量的約2%、財政總收入的約10%。許多機構(gòu)、企業(yè)仍沒有提高對社會管理的認識，內(nèi)部社會管理投入嚴重不足，政策不完善甚至缺乏，社會責任感與企業(yè)產(chǎn)值增長不協(xié)調(diào)，增強企業(yè)尤其是國企和大中型企業(yè)的社會責任感和社會投入仍是當前加大社會管理投入的重要內(nèi)容之一。
　　社會管理現(xiàn)代化是充分調(diào)動各方資源投入，實現(xiàn)資源有效配置和社會管理最優(yōu)化的一個過程，這需要政府、企業(yè)、第三方組織及家庭和個人的共同努力。而民間非營利組織作為社會管理的第三方則在社會管理現(xiàn)代化過程中扮演著十分重要的角色。
　　調(diào)動民間非營利組織的社會投入。民間非營利組織是指不以獲取利潤為目的，以服務(wù)大眾為宗旨，具有志愿性和自治性的正式組織。它又被叫做“非營利組織”、“第三部門”、“志愿者組織”、“公民社會組織”等。它在溝通政府與民間社會關(guān)系、調(diào)節(jié)利益群體關(guān)系和促進社會公平、促進政府改革和職能轉(zhuǎn)變、反映公眾需求、扶貧等社會公益性事業(yè)、促進國際交流和競爭、促進生活多元化和凝聚普通民眾中發(fā)揮著不可替代的作用。如何在轉(zhuǎn)變政府職能，實施有效管理的同時，調(diào)動民間非營利組織社會投入，對完善社會公共管理機制，實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化關(guān)系重大。
　　首先，制定、完善相應(yīng)的政策，為民間非營利組織社會投入提供法律、政策依靠。國家應(yīng)根據(jù)進一步加強和完善社會管理格局的要求，盡快對現(xiàn)行有關(guān)社會組織的法律法規(guī)進行修訂完善，并適時出臺涵蓋社會組織發(fā)展的基本法，對社會組織的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)等作出明確規(guī)范；各地應(yīng)加強探索，根據(jù)社會組織發(fā)展以及發(fā)揮協(xié)同作用的迫切需要，出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)，推動社會組織發(fā)展和作用發(fā)揮盡快步入規(guī)范化、法制化軌道。為民間非營利組織的發(fā)展和日常工作的開展留有一定的自由空間，減少社會組織因政策、法律制約而掣肘的社會管理投入。
　　其次，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，實行多種形式的職能轉(zhuǎn)換，給民間組織的投入提供一定的空間。傳統(tǒng)“家長式”的社會管理方式在很大程度上削弱了民間組織的自主性，“大政府、小社會”的社會管理結(jié)構(gòu)大大擠壓了民間組織參與社會管理事務(wù)的空間，隨著社會組織體系的發(fā)展，民間組織在資金、技術(shù)等方面有了長足的發(fā)展，最大限度地吸引、激勵民間投入對實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化具有十分重要的意義。政府出資購買社會組織的服務(wù)或是委托社會組織承擔部分社會服務(wù)工作，采取政府負責決策、撥款和調(diào)控，制定具體目標、標準等，由社會組織具體運作，政府負責監(jiān)督的形式，將極大地調(diào)動社會組織參與社會管理的熱情，在很大程度上吸引民間組織的社會投入。
　　職業(yè)化、社會化、專業(yè)化的社會管理人力資源培育
　　為進一步完善發(fā)達地區(qū)社會公眾廣泛參與的社會管理工作新格局，必須注重加強發(fā)達地區(qū)社會管理人力資源的隊伍建設(shè)，積極發(fā)展培育職業(yè)化、社會化、專業(yè)化的社會管理人力資源，充分發(fā)揮發(fā)達地區(qū)各部分人力資源在社會管理中的積極作用，使發(fā)達地區(qū)探索出具有時代特征的新型社會管理模式。
　　職業(yè)化社會管理人力資源的狀況及對策。職業(yè)化社會管理人力資源，是指就業(yè)于社會管理各職業(yè)領(lǐng)域的人才隊伍，主要來自政府相關(guān)部門、公辦社會事業(yè)服務(wù)機構(gòu)、社會團體和群眾組織、基層社區(qū)自治組織以及民間非營利組織。目前，我國在這些機構(gòu)從業(yè)的職業(yè)化社會管理人員總量估計在4000萬人以上，他們是職業(yè)化社會管理人力資源體系的重要組成部分。
　　職業(yè)化社會管理人力資源發(fā)展狀況。與社會發(fā)展要求和群眾服務(wù)需求相比，我國發(fā)達地區(qū)職業(yè)化的社會管理人才隊伍的整體狀況還難以適應(yīng)。第一，人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)從事這方面工作的人員的專業(yè)、學歷、年齡等結(jié)構(gòu)不夠合理。具有相關(guān)專業(yè)背景的人員占比較低，學歷也普遍較低，在社會管理、社區(qū)事務(wù)等傳統(tǒng)社會服務(wù)領(lǐng)域中，大部分工作人員年齡較大，缺乏必要的專業(yè)知識技能。
　　第二，人才隊伍分布不均衡。首先，在廣州上海等一些發(fā)達地區(qū)，社會管理的任務(wù)量與從業(yè)人員不成比例，如民政系統(tǒng)承擔著多項工作，但是工作人員在整個系統(tǒng)的從業(yè)人員中所占比例不到12%；其次，人員分布不均，比如在全社會老年人、殘疾人和貧困者、失業(yè)者等特殊群體和困難群體等領(lǐng)域的人才規(guī)模明顯不足。社會管理人才隊伍領(lǐng)域分布存在著“三多三少”的現(xiàn)象，即政府直接舉辦的領(lǐng)域多、社會自主發(fā)育領(lǐng)域少；問題解決型（求助式）領(lǐng)域多、常態(tài)維護型（非求助式）領(lǐng)域少；城鎮(zhèn)相對多、農(nóng)村相對少。
　　建設(shè)職業(yè)化社會管理人力資源隊伍的基本思路。為更好地滿足創(chuàng)新和加強我國發(fā)達地區(qū)社會管理、健全發(fā)達地區(qū)社會服務(wù)體系，使發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化的需要，應(yīng)以發(fā)達地區(qū)社會管理崗位開發(fā)為基礎(chǔ)，以培養(yǎng)中高級社會管理人才為重點，培養(yǎng)造就一支職業(yè)化的社會管理人才隊伍。
　　第一，積極營造有利于發(fā)達地區(qū)社會管理人才健康成長的良好政策環(huán)境。建立統(tǒng)一、規(guī)范的社會管理人才隊伍建設(shè)政策法規(guī)體系，切實解決有關(guān)黨政部門各自為政、政出多門問題，為發(fā)達地區(qū)社會管理事業(yè)的發(fā)展和人才的健康成長提供強有力的政策保障。
　　第二，努力健全和完善發(fā)達地區(qū)社會管理人才培養(yǎng)體系。首先，制定社會管理人才培養(yǎng)規(guī)劃。人才發(fā)展的總體規(guī)劃離不開社會管理人才培養(yǎng)這部分內(nèi)容，應(yīng)著手制定相關(guān)培訓計劃，從而使其系統(tǒng)性、計劃性和針對性有不同程度的提升；其次，在全國范圍內(nèi)加強社會管理學科建設(shè)。高校等相關(guān)機構(gòu)在人才培養(yǎng)這方面具有明顯的優(yōu)勢，在我國，有相當一部分高?；蚩蒲性核_設(shè)了相關(guān)學科，但就目前情況來看，理論研究占主要部分，實際應(yīng)用還不到位。因此，應(yīng)適當增加社會管理實習基地的數(shù)量，從根本上提高從業(yè)人員的整體水平；最后，完善發(fā)達地區(qū)社會管理崗位設(shè)置。加大社會管理崗位開發(fā)力度，不斷提高社會管理崗位在相關(guān)行業(yè)內(nèi)的設(shè)置比例。
　　第三，完善體制機制，出臺多元化投入和保障的相關(guān)政策。首先，研究設(shè)立發(fā)達地區(qū)社會管理職業(yè)化人才培養(yǎng)專項基金。近年來，政府購買社會服務(wù)成為政府放手社會組織參與社會管理的一項重大措施，通過這項舉措，政府成功扶植了一批民辦社會管理服務(wù)機構(gòu)，形成了公眾參與社會管理的新格局。發(fā)達地區(qū)大可以借鑒這項成功經(jīng)驗，設(shè)立專項基金，通過購買服務(wù)邀請社會組織幫忙培育專業(yè)人才；其次，應(yīng)完善政府財政的政策制定。公共財政的投入要求“財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一”，發(fā)達地區(qū)的財政投入自然也該遵循以上原則。應(yīng)根據(jù)實際情況，弄清社會管理項目任務(wù)量和發(fā)達地區(qū)急需被服務(wù)的總?cè)藬?shù)，加大向社會公共服務(wù)領(lǐng)域的投入；最后，應(yīng)注重社會的協(xié)同力量，健全民間資金投入模式。發(fā)達地區(qū)可研究制定一系列優(yōu)惠政策，其中可包括土地、工商、稅收等對地區(qū)社會管理有重要影響作用的方方面面，在此基礎(chǔ)上倡導(dǎo)多元合作，培養(yǎng)各社會團體、企業(yè)、個人舉辦民間社會服務(wù)機構(gòu)的意識，并對不同形式的社會資助加以鼓勵。
　　社會化社會管理人力資源的狀況及對策。社會化社會管理人力資源，是指以各種非職業(yè)方式參與社會管理的人員，具有代表性的是各種志愿者隊伍，但社會化的社會管理人力資源并不僅僅限于志愿者隊伍。發(fā)達地區(qū)社會利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，社會沖突矛盾的化解以及對社會管理工作的社會監(jiān)督等，需要全體公民的廣泛參與。①
　　社會化社會管理人力資源發(fā)展狀況。首（下轉(zhuǎn)91頁）（ 上接87頁）先，在我國的一些發(fā)達地區(qū)，政府仍然不能準確定位公眾在社會管理中的地位；其次，政府面臨“公共信任危機”，公眾參與方式不透明，具有很大隨意性。具體表現(xiàn)為公眾參與的有效性受到質(zhì)疑，政府對公眾的意見表現(xiàn)為“不作為”；再次，政府信息公開途徑少、內(nèi)容模糊，公眾參與流于形式。在我國，對于公眾參與社會管理方面的法律法規(guī)等相關(guān)政策的制定還很滯后，缺少剛性保證，這對公眾參與的積極性勢必造成很大影響。
　　建設(shè)社會化社會管理人力資源隊伍的基本思路。第一，借鑒國外社會管理的相關(guān)經(jīng)驗，總結(jié)出適合我國發(fā)達地區(qū)社會管理公眾參與的規(guī)律，處理不同主體關(guān)系。遵循“黨委是舵手，政府是主導(dǎo)，社會是重點，公眾是基礎(chǔ)”的關(guān)系原則②，在探索中實踐發(fā)達地區(qū)社會化社會管理新模式。
　　第二，培養(yǎng)公民主動參與公共事務(wù)管理的現(xiàn)代意識。發(fā)達地區(qū)有序的社會管理，最根本的是從公民自身找對策。公民意識的培養(yǎng)，有利于維護自由平等、民主法治的群眾關(guān)系。為完善公眾參與機制，應(yīng)著眼發(fā)達地區(qū)城市規(guī)劃的全過程。首先，建立利益表達渠道，讓公眾的利益訴求得到充分表達；其次，建立長期的公眾監(jiān)督評議機制，既可以有效地監(jiān)督發(fā)達地區(qū)社會管理的執(zhí)行與實施，又可以針對實施中的一些新情況反饋出新的建議與要求，從而進一步提高公眾參與的效率，為構(gòu)建公眾的自治體系創(chuàng)造必要的社會基礎(chǔ)。
　　專業(yè)化社會管理人力資源的狀況及對策。專業(yè)化社會管理人力資源，是指專業(yè)社會工作人才隊伍建設(shè)，也包括職業(yè)社會管理人才隊伍的專業(yè)化。在發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化的實踐過程中，政府再也不能過多承擔紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)管理，通過花錢購買社會服務(wù)就是解決這一現(xiàn)實問題的有效舉措。只有發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，才能給政府減負，為公眾謀利。這就要求政府迅速建立依托于社會組織的管理社會事務(wù)的人才隊伍。
　　專業(yè)化社會管理人力資源發(fā)展狀況。第一，從業(yè)社會工作者專業(yè)化程度較低。從目前的情況看，現(xiàn)有社會工作從業(yè)人員總體上學歷水平較低，工作手段及方式方法缺乏職業(yè)性，也相對落后，難以提供個性化、多樣化、系統(tǒng)化的專業(yè)服務(wù)，難以有效解決新的、復(fù)雜的社會問題。
　　第二，社會工作專業(yè)人才實踐經(jīng)驗不足。目前，因受到社會運行機制、人們對社會工作專業(yè)的認同度以及機構(gòu)自身體制等因素的制約，實習機構(gòu)和社會工作專業(yè)院校的關(guān)系不明晰，難以建立長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系；加之社會工作專業(yè)實踐在具體安排上不夠規(guī)范等原因，使得社會工作專業(yè)人才不能有效地提升自身的實踐能力。③
　　第三，社會工作人才流失較為嚴重。相關(guān)統(tǒng)計顯示，我國各大高校每年大約有8萬名社會工作專業(yè)的畢業(yè)生參加工作，他們的專業(yè)理論知識、專業(yè)方法、專業(yè)價值理念等已比較成熟。但是，因為沒有相關(guān)的工作崗位或者考慮到薪酬較低等因素，他們中的大多數(shù)選擇從事與專業(yè)不對口的職業(yè)。這樣一來，從事社會管理相關(guān)工作的專業(yè)畢業(yè)生屈指可數(shù)，造成了人才的大量流失。
　　建設(shè)專業(yè)化社會管理人力資源隊伍的基本思路。第一，建立合理的社會管理人才培養(yǎng)體系，加大培養(yǎng)力度。首先，雖然我國發(fā)達地區(qū)社會管理創(chuàng)新改革做得相比較其他地方要好，但發(fā)達地區(qū)現(xiàn)有的從事社會管理的人員專業(yè)素質(zhì)還普遍較低。為解決這一問題，地方政府應(yīng)加強繼續(xù)教育和專業(yè)培訓力度，從而促進社會工作專業(yè)人員素質(zhì)的提高。其次，努力完善社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)體系，增加從業(yè)人員的質(zhì)量和數(shù)量?？茖W設(shè)置教育課程體系，制定完善的培養(yǎng)標準。
　　第二，建立科學的社會管理人才使用機制，完善崗位設(shè)置。社會管理人才隊伍建設(shè)的關(guān)鍵是人才的使用機制，前提是崗位設(shè)置的合理性。就我國發(fā)達地區(qū)目前的情況來看，在社會救助、社會福利、社區(qū)建設(shè)、殘障康復(fù)、家庭生活服務(wù)等領(lǐng)域的崗位還有所缺乏，地方政府培育扶持民辦社會服務(wù)機構(gòu)，吸納專業(yè)社會管理人才的政策還不夠完善。
　　第三，建立有效的社會管理人才激勵機制，從而激發(fā)社會管理人才的創(chuàng)造活力。人才激勵機制是發(fā)達地區(qū)社會管理人力資源實現(xiàn)專業(yè)化的保障和靈魂。地方政府應(yīng)通過制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范從業(yè)人員的薪酬標準，提高其社會地位和職業(yè)威望。從業(yè)人員有了制度保障，自然有了工作動力。對于在社會事業(yè)單位工作的相關(guān)從業(yè)人員，要努力取得地方人事部門的支持，實現(xiàn)工資制度改革。對于在民辦社會服務(wù)機構(gòu)從業(yè)的相關(guān)專業(yè)人員，應(yīng)按其工作性質(zhì)的公益性和非營利性的特征，建立“政府購買服務(wù)”的財政支持體制及合理的薪酬指導(dǎo)標準。
　　（作者為江蘇省常州市行政學院副教授；本文系中共中央黨校課題“發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化研究”的階段性成果）
　　注釋
　　①李培林：“創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)”，《人民日報》，2011年2月22日。
　?、冖圩T雪潔：“和諧社會建設(shè)中專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作人才隊伍建設(shè)”，《漯河職業(yè)技術(shù)學院學報》，2009年第1期，第70～71