關(guān)于我國(guó)制度反腐的思考

　　【摘要】腐敗是民主政治的頑疾之一，治理腐敗是各國(guó)政治生活的重要內(nèi)容。2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布標(biāo)志著我國(guó)已進(jìn)入以懲防結(jié)合為主的制度反腐新時(shí)代。文章對(duì)我國(guó)制度反腐的依據(jù)、保障和關(guān)鍵進(jìn)行了思考，指出我國(guó)反腐倡廉取得實(shí)效的根本在于制度的建立及不斷的完善。
　　【關(guān)鍵詞】制度反腐 依據(jù) 保障
　　古語(yǔ)云：“民不畏我嚴(yán)而畏我廉，民不敬我能而敬我公”，“廉”更被封建士大夫奉為立身處事的根本。新中國(guó)自成立以來(lái)，黨和國(guó)家就非常重視反腐倡廉工作并取得了一定的成績(jī)。但是最近幾年曝光的腐敗案件顯示我國(guó)目前反腐敗面臨的主要問(wèn)題之一仍然是反腐制度不健全。根治腐敗的關(guān)鍵是推進(jìn)制度建設(shè)，2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布標(biāo)志著我國(guó)已進(jìn)入以懲防結(jié)合為主的制度反腐新時(shí)代。
　　制度反腐的依據(jù)在于健全的制度體系
　　完整意義上的制度建設(shè)，既要求建立一個(gè)保證制度建立、運(yùn)行、反饋完善的制度體系，這是一個(gè)循環(huán)往復(fù)、不斷在實(shí)踐中修正、提高、豐富的充滿活力的體系，又要求建立一個(gè)相互配套的體系。從某種意義上講，配套完善是關(guān)鍵。
　　第一，建立健全反腐倡廉制度體系。2004年中共中央連續(xù)向黨內(nèi)下發(fā)了三個(gè)文件：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，分別針對(duì)完善黨內(nèi)監(jiān)督、明確黨內(nèi)紀(jì)律和保障黨員權(quán)利、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主等方面做了比較系統(tǒng)的規(guī)定。這被有關(guān)專家稱為共產(chǎn)黨自身建設(shè)的里程碑事件。
　　2005年1月頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)：“這是我們黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉工作規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，是從源頭上防治腐敗的根本舉措，對(duì)于提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位具有極其重要的意義?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2007年10月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部共制定或修訂反腐倡廉法規(guī)和規(guī)范性文件160余件，會(huì)同有關(guān)部門起草制定40余件，地方和部門起草1000余件。
　　2008年5月，中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008―2012年工作規(guī)劃》，描繪出反腐倡廉建設(shè)的五年路線圖，并明確了教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治等六項(xiàng)基本工作，從整體上推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。
　　目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成以《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》為核心，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》為主干，以若干制度、規(guī)劃、綱要等為內(nèi)容的反腐倡廉制度體系。
　　第二，建立健全反腐倡廉的配套制度。一是反腐規(guī)范要與改革措施同步跟進(jìn)。目前我們的很多法律條文具有滯后性，這就要求反腐敗預(yù)案與改革方案同時(shí)制定、監(jiān)督檢查工作和項(xiàng)目實(shí)施同步跟進(jìn)。二是反腐倡廉的配套制度要平衡有效。反腐倡廉的配套制度應(yīng)該既包括規(guī)范性、制裁性的法規(guī)，也包括保障性法規(guī)。目前，規(guī)范性、制裁性法規(guī)有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》等，而相應(yīng)的保障性法規(guī)偏少，僅有《黨員權(quán)利保障條例》等。為確保反腐倡廉制度的有效性和實(shí)用性，必須平衡配套制度的法規(guī)建設(shè)。
　　制度反腐的保障在于制度的真正落實(shí)
　　要提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力，就反腐倡廉制度本身而言，必須具有四性：嚴(yán)密性、科學(xué)性、穩(wěn)定性、公正性。目前，我國(guó)反腐倡廉制度尚在不斷完善中，所以很多制度本身就存在缺陷。以我國(guó)的地方紀(jì)委監(jiān)督為例，目前的紀(jì)檢體制多數(shù)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即各級(jí)紀(jì)委在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，同時(shí)受上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)踐中有一個(gè)最大的問(wèn)題就是地方各級(jí)紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制的運(yùn)行并沒(méi)有明確以誰(shuí)為主。從理論上講，上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委都是全面的領(lǐng)導(dǎo)，但在實(shí)際工作中，由于上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)方面，而地方紀(jì)委的組織機(jī)構(gòu)設(shè)立、干部任免、人事編制和財(cái)務(wù)等方面管理是以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，因而在實(shí)踐中便是誰(shuí)為主就是誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)。這樣，紀(jì)檢機(jī)關(guān)很難獨(dú)立開(kāi)展工作，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督職能，特別是在一些關(guān)鍵事情上更無(wú)法直接處理。各級(jí)紀(jì)委事實(shí)上相當(dāng)于是黨委的一個(gè)職能部門，它不足以對(duì)黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施監(jiān)督，為各級(jí)黨政“一把手”從事腐敗活動(dòng)提供了很大空間。針對(duì)“一把手”高比例的腐敗現(xiàn)狀，浙江省出臺(tái)了新的對(duì)策。據(jù)新華網(wǎng)浙江頻道2006年8月22日?qǐng)?bào)道，浙江省已有29個(gè)部門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)告別了“雙重領(lǐng)導(dǎo)雙重管理”，實(shí)行省紀(jì)委和省監(jiān)察廳直接領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一管理。
　　要提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力，就“人”的因素而言，一要依靠群眾。最近幾年的多起腐敗案的告破都要?dú)w功于人民群眾的積極參與；二要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育。2012年年初，在十七屆中紀(jì)委七次全會(huì)上，胡錦濤提出要保持黨的純潔性，其中關(guān)鍵的一點(diǎn)就是目前某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部理想滑坡、信念動(dòng)搖，必須通過(guò)不斷的思想教育，凈化這部分人的心靈，再加上“零容忍”的高壓反腐態(tài)勢(shì)，對(duì)腐敗分子形成強(qiáng)大威懾力，有力打擊腐敗分子的囂張氣焰；三要強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍。通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、實(shí)踐，提高紀(jì)檢監(jiān)察干部的綜合素質(zhì)，達(dá)到政治堅(jiān)強(qiáng)、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、廉潔奉公的標(biāo)準(zhǔn)要求。
　　制度反腐的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡
　　19世紀(jì)英國(guó)著名歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾指出：“權(quán)力趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”為了捍衛(wèi)反腐倡廉的公正威嚴(yán)，胡錦濤指出，要“以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心”，加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)。
　　前一階段的反腐工作主要集中在對(duì)權(quán)力的約束和監(jiān)督上，也就是權(quán)力制約。權(quán)力具有擴(kuò)張性，所以對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、約束是非常有必要的。但是，講權(quán)力制約更應(yīng)該講權(quán)力制衡。權(quán)力制約與權(quán)力制衡雖只有一字之差，但是后者卻是前者的進(jìn)步和發(fā)展。
　　權(quán)力制約是封建專制社會(huì)主要的權(quán)力約束手段，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，權(quán)力制約只是一種從屬性的權(quán)力約束。從邏輯上講，權(quán)力制約中的權(quán)力即制約權(quán)，是一種外在的權(quán)力；從功能上講，權(quán)力制約的作用只是事后的監(jiān)督，而非事前的防范。由于制約權(quán)也是一種權(quán)力，本身也必須受到監(jiān)督。因此，在實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：監(jiān)督權(quán)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？具體到我國(guó)，很多人會(huì)有疑問(wèn)：誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察部門？紀(jì)委書記誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？正因?yàn)闄?quán)力制約存在這樣的先天缺失，所以在我國(guó)紀(jì)委書記的腐敗案層出不窮。“中國(guó)第一貪紀(jì)委書記”湖南郴州市紀(jì)委書記曾錦春貪腐涉案金額高達(dá)8000萬(wàn)元，中共浙江省委原常委、省紀(jì)委原書記王華元受賄涉案金額達(dá)上千萬(wàn)，河南鄭州市委原副書記、紀(jì)委書記王治業(yè)貪污達(dá)300多萬(wàn)元等。紀(jì)委書記的貪腐落馬警示我們：忽視權(quán)力制約的從屬性，就可能導(dǎo)致社會(huì)制度體系出現(xiàn)漏洞，為腐敗的發(fā)生創(chuàng)造機(jī)會(huì)。
　　權(quán)力制衡是民主政治中權(quán)力約束最主要的形式。權(quán)力制衡優(yōu)于權(quán)力制約之處就在于：權(quán)力制衡中的權(quán)力是一種內(nèi)在的權(quán)力。在權(quán)力制衡中，每一個(gè)權(quán)力行使者都具有權(quán)力行使者和權(quán)力制約者的雙重身份，即權(quán)力行使者既行使權(quán)力，同時(shí)又受權(quán)力的制約。阿克頓勛爵講的“分粥故事”的第五種方法—分粥者最后取粥—是非常合理的。在這一制度中，權(quán)力實(shí)現(xiàn)了制衡：作為分粥的人，既享受權(quán)力—分粥，又受權(quán)力的制約—最后取粥，所以在分粥的時(shí)候，不管是誰(shuí)分粥，每個(gè)碗里的粥都基本公平。我國(guó)的腐敗仍舊高發(fā)、多發(fā)，其原因之一就是很多制度本身不具備權(quán)力制衡。
　　目前，在世界反腐制度中，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度因其有效的反腐效果而被稱為“陽(yáng)光法案”。筆者認(rèn)為，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之所以能夠有效地遏制腐敗，主要就是這一制度很好地實(shí)現(xiàn)了權(quán)力制衡。家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是有關(guān)家庭財(cái)產(chǎn)的申報(bào)、登記、公布和監(jiān)督的制度。全世界最早實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國(guó)家是瑞典，目前美國(guó)、意大利、日本、德國(guó)、韓國(guó)、加拿大、巴西、阿根廷、智利、新加坡、俄羅斯等國(guó)家都實(shí)行了該制度。在西方國(guó)家實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的阻力非常大，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的申報(bào)會(huì)直接觸及政府官員的財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)。私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯是世界上絕大多數(shù)國(guó)家遵循的基本憲法原則，而隱私權(quán)是世界人權(quán)的基本內(nèi)容之一。因此，在家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施過(guò)程中，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)就是官員的隱私權(quán)和社會(huì)大眾的知情權(quán)。實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國(guó)家基本上都采取了公共利益優(yōu)先原則。在這一制度中，政府官員既行使權(quán)力—社會(huì)公權(quán)，又受權(quán)力的制約—公開(kāi)家庭財(cái)產(chǎn)收入，這就最大限度地約束了官員的行為，有效遏制了腐敗的發(fā)生。
　　鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)償充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！蔽覈?guó)反腐倡廉取得實(shí)效的根本就在于制度的建立及不斷的完善。
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