擴(kuò)大后備干部工作民主的必要性與途徑

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　　[摘 要]后備干部制度產(chǎn)生于特定的歷史時期，其制度條件是干部選拔任用的委任制。委任制下的后備干部制度存在重要弊端，如出現(xiàn)升官“捷徑”、團(tuán)干部晉升優(yōu)先等，這在蘇聯(lián)和當(dāng)代中國同樣存在。后備干部制度也不一定能確保共產(chǎn)黨的事業(yè)萬古長青。新的歷史時代要求中國大力擴(kuò)大干部工作民主，變干部委任制為選舉制。后備干部制度要適應(yīng)選舉制的要求，可將其與公推直選相結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大公推直選的范圍，逐步試點(diǎn)中高級領(lǐng)導(dǎo)干部公推直選。
　　[關(guān)鍵詞]后備干部;委任制;選舉制;公推直選;團(tuán)干部晉升優(yōu)先
　　中圖分類號：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2012）05-0014-05
　　一、后備干部制度的產(chǎn)生及其制度條件
　　后備干部是黨政部門著眼于未來某個時間內(nèi)可能出現(xiàn)的空缺而有計劃地考察、挑選和重點(diǎn)培養(yǎng)的年輕儲備人才，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)班子中出現(xiàn)缺位時，按照法定程序從中補(bǔ)充人選。建立后備干部制度的初衷是為了使國家能夠長治久安，使黨和國家的方針、政策有連續(xù)性和繼承性。
　　古今中外，盡管說法和做法不盡相同，但都有成型或不成型的后備干部制度。后備干部制度有兩種基本形式:（1）自然成長；（2）計劃培養(yǎng)。人們往往只把計劃培養(yǎng)視為后備干部制度形式，而不把自然成長視為后備干部制度形式，這種流行見解是不妥當(dāng)?shù)摹＊?br/>　　我國現(xiàn)行的后備干部制度采取計劃培養(yǎng)形式，它產(chǎn)生于特殊的歷史背景。在“文革”期間，大批干部遭到林彪、“四人幫”的迫害，干部工作遭到嚴(yán)重破壞。粉碎“四人幫”、清除其黨羽之后，復(fù)職的各級領(lǐng)導(dǎo)人員已經(jīng)普遍老化，在上世紀(jì)八十年代初出現(xiàn)了中共歷史上的第三次干部恐慌。老干部去世或退休之后，如果沒有新的擁護(hù)改革的年輕干部接班，改革開放事業(yè)將后繼無人。中共中央組織部于1983年10月5日發(fā)布《關(guān)于建立省部級后備干部制度的意見》，指出必須從現(xiàn)在開始抓緊第三梯隊的建設(shè)，一定要建立和健全后備干部制度，使新老干部的交替有雄厚的后備力量，并且保證這種交替經(jīng)?；?、制度化。
　　后備干部制度的產(chǎn)生也有某種必然性。一般來說，實行委任制的國家往往建立計劃培養(yǎng)形式的后備干部制度。委任制是指任免機(jī)關(guān)在其任免權(quán)限范圍內(nèi)，直接確定任用人選，委派其擔(dān)任一定職務(wù)。實質(zhì)上的委任制也可能采取選舉的形式，例如等額選舉或其他差額較少的選舉。實行委任制的國家容易建立計劃培養(yǎng)形式的后備干部制度的原因是：（1）領(lǐng)導(dǎo)人往往有宏大的國家發(fā)展或建設(shè)計劃，需要幾代人奮斗才有可能實現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人希望由他們挑選靠得住的接班人接班，以保證事業(yè)后繼有人；（2）領(lǐng)導(dǎo)人（第一梯隊）甚至不僅希望挑選直接的接班人（第二梯隊），而且連接班人的接班人（第三梯隊）也挑選好①；（3）干部選拔任用的委任制為后備干部制度提供了存在條件。實行真正的選舉制的國家，領(lǐng)導(dǎo)干部最終由選民投票決定，后備不后備都不影響選民的投票，計劃培養(yǎng)形式的后備干部制度起不了作用，后備干部制度只能是自然成長形式的。
　　斯大林以委任制代替了選舉制，到了一定時候就產(chǎn)生了后備干部制度。在蘇聯(lián)，大規(guī)模開展后備干部隊伍的建設(shè)，并視之為一項重要的制度建設(shè)擺在全黨面前，是勃列日涅夫時期正式提出來的。1968年9月，蘇共中央作出《關(guān)于蘇共伏爾加格勒州委選拔、配備和教育工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作》的決議，向全黨發(fā)出“有計劃地開展培養(yǎng)干部后備力量工作”的號召，還提出了選拔后備力量的具體標(biāo)準(zhǔn)。從這以后，蘇共在每次黨的代表大會上都要強(qiáng)調(diào)后備干部隊伍建設(shè)的重要性，并作出一系列決議使之具體化。
　　斯大林確立的委任制干部管理模式影響了后世所有的社會主義國家。長期以來，中國共產(chǎn)黨實行的是以委任制為主體的干部任用機(jī)制。
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　　二、委任制下的后備干部制度的弊端
　　委任制下的后備干部制度往往在某一時代能夠產(chǎn)生好效果，以后則不一定仍然好。
　　后備干部制度發(fā)揮積極作用的條件是干部嚴(yán)重缺乏，而且挑選后備干部的干部善于挑選優(yōu)秀干部，或者說伯樂要善于相馬。在上世紀(jì)八十年代的特殊時代背景下，后備干部制度起到了很好的作用。在干部恐慌已經(jīng)解決之后，后備干部制度的“效用”明顯下降?，F(xiàn)在，干部不但不缺，甚至還泛濫成災(zāi)，所缺的只是真正優(yōu)秀的干部。恰在這時，許多挑選后備干部的干部們也并沒有表現(xiàn)出比廣大黨員群眾更有挑選眼力。這就容易使后備干部制度成為雞肋，食之無味，棄之可惜，以致有人寫文章討論：還要不要后備干部制度。
　　后備干部制度暴露出來的問題主要有四個方面。
　　第一，后備干部神秘化，透明度低。在大多數(shù)公眾眼里，后備干部是個神秘的群體，后備干部如何選拔、如何從幕后走向前臺鮮為人知。后備干部的神秘性曾經(jīng)是有制度依據(jù)的。1983年的《關(guān)于建立省部級后備干部制度的意見》明確提出：“后備干部名單由組織掌握，培養(yǎng)意圖和使用方向都要注意保密?！敝泄仓醒虢M織部2000年9月2日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》不再提保密，反而要求堅持公開的原則，要求黨委(黨組)討論提出建議人選名單并在一定范圍內(nèi)公示。但在有些單位和部門，后備干部選拔工作透明度不高。有些地方在選拔后備干部時不搞民主推薦、不考察，“一把手”說了算或少數(shù)人暗箱操作的現(xiàn)象很嚴(yán)重。有些地方選定后備干部后，名單并不公開。這些單位還保留著1983年以來形成的“保密”傳統(tǒng)。由于信息不公開，干部群眾的監(jiān)督也失去目標(biāo)指向，不但造成所在單位在定向培養(yǎng)上無作為，也弱化了后備干部承擔(dān)責(zé)任、奮發(fā)向上的精神。干部選拔任用不公開透明，一些干部通過家庭背景和人際關(guān)系等非正式制度因素獲得提拔任用，這也造成了選人用人的不正之風(fēng)。
　　第二，后備干部備而不用或者用而不備，也就是備用鏈斷裂。不少地方黨委組織部門都建立了后備干部名冊，但真正由“備”而“用”的不足15%，80%以上的后備干部埋沒在名冊里。中共北京市委組織部于2010年對全市局級干部的調(diào)查顯示，非公選干部里只有27.6%來自后備干部，由此可以看出用而不備的情況。
　　第三，后備干部制度助長了種種黨內(nèi)不正之風(fēng)，并使其成為頑癥。由于實行后備干部制度，在干部選用中就免不了少數(shù)人在少數(shù)人中選人，這顯然違背民主精神，造成買官跑官的不正之風(fēng)。由于少數(shù)人在少數(shù)人中選人，因而一些干部只對上級負(fù)責(zé)而不對群眾負(fù)責(zé)，從而促成了主觀主義、官僚主義、教條主義等歪風(fēng)。少數(shù)人選人的眼力不一定強(qiáng)于多數(shù)群眾，容易選錯人。
　　第四，職務(wù)級別、年齡資格等“硬杠杠”將不少更優(yōu)秀的干部排除在外，并導(dǎo)致出現(xiàn)某些升官“捷徑”，讓老實人吃虧，最終損害黨的事業(yè)。比職務(wù)級別、年齡更重要的因素，如品德、才能等，是需要主觀判斷的因素，不像年齡和級別那么客觀，往往被忽視。在實踐中，為了便于操作和減少主觀判斷失誤，往往片面地強(qiáng)調(diào)容易客觀、定量判斷的因素。比如一個品德好、經(jīng)驗豐富、能力強(qiáng)的市黨委書記可能比一個只做過共青團(tuán)工作的團(tuán)省委書記更優(yōu)秀，更適合做省委副書記的后備干部，但由于他的年齡可能比同級別共青團(tuán)干部大很多就被排除了，而個別缺乏經(jīng)驗、能力一般的團(tuán)干部可能就成為更高級別的后備干部了。
　　這類問題比較普遍。例如，蘇共總書記戈爾巴喬夫大學(xué)畢業(yè)后即從事共青團(tuán)工作，先后任斯塔夫羅波爾團(tuán)市委第一書記、蘇聯(lián)共產(chǎn)主義青年團(tuán)邊疆區(qū)委宣傳部副部長、邊疆區(qū)團(tuán)委第一書記，這使他在35歲時就擔(dān)任蘇共斯塔夫羅波爾市委第一書記，而且此后占盡了年齡和級別優(yōu)勢，一步先，步步先，54歲即當(dāng)選為蘇共中央總書記。再例如，在2011年這個換屆之年中，河北、安徽、廣東、海南、甘肅等十省份更換了13名黨政“一把手”，其中就有4人曾在地方團(tuán)系統(tǒng)任職，約占三分之一的比例。一個優(yōu)秀干部，如果真的從基層做起，先后做村支書、鄉(xiāng)黨委書記、縣委書記/xEE785rO51ThLjZQTqGpA==、市委書記（且不說還要做多年副書記）……他要晉升到省委書記的后備干部位置，往往年齡已經(jīng)不占優(yōu)勢了，容易被現(xiàn)行后備干部制度排除?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》在年齡要求方面很明確、容易操作，“省部級后備干部一般應(yīng)以45歲至50歲的干部為主體，45歲以下的干部，部委要有1至2名，省、自治區(qū)、直轄市要有3至5名”；在級別方面，也有明確規(guī)定、容易操作：“正職后備干部，一般應(yīng)是同級副職?！甭毢髠涓刹浚话銘?yīng)是下一級正副職”。而在德才表現(xiàn)和工作實績方面，沒有易操作的規(guī)定。
　　與時代發(fā)展要求和人們的心理期望值相比，后備干部制度還有許多其他不盡如人意的地方。例如，后備干部制度給人的印象是只能上，不能下，即使原地踏步，也算是一種失敗。又如，后備干部制度讓大多數(shù)人普遍遇到尷尬，公布后備名單會使居于同一臺階的大多數(shù)人積極性受挫；不公布名單會使更多的人對干部任用工作產(chǎn)生迷茫和困惑，容易加深人們對干部工作形成的突發(fā)感、神秘感、不公平感和不信任感。再如，進(jìn)入后備名單的人，心態(tài)上不是趨于安穩(wěn)保守就是趨于暗斗角力，工作熱情、工作能力以及工作專注程度都會受到明顯的擾動和影響。這些不利因素，會削弱一個單位的創(chuàng)造力、戰(zhàn)斗力和凝聚力，容易讓人們犯嘀咕、起琢磨、費(fèi)心勞神、氣躁不安，即使工作任務(wù)不重，也會感到很累。
　　蘇共實行后備干部制度二十多年，而蘇聯(lián)還是解體了，蘇共也失去了政權(quán)。盡管蘇聯(lián)解體、蘇共丟權(quán)的原因是多方面的，但后備干部制度缺陷是一個重要方面，后備干部制度不能確保共產(chǎn)黨的事業(yè)萬古長青。
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　　三、后備干部制度要適應(yīng)選舉制的要求
　　新的歷史時代要求中國共產(chǎn)黨加快民主建設(shè)步伐，大力擴(kuò)大干部工作民主，變干部委任制為選舉制。
　　1941年1月30日毛澤東在《陜甘寧邊區(qū)政府為改選及選舉各級參議會的指示信》中說：“民主政治選舉第一。”他強(qiáng)調(diào)：“如果有人輕視選舉，或者不要選舉，那就是等于說不要民主，就等于不要革命?！备刹抗ぷ鞯拿裰鳎褪且鸩降刈兾沃茷檫x舉制。
　　首先，擴(kuò)大干部工作民主，是當(dāng)前和未來的經(jīng)濟(jì)形勢的要求。三十多年來，中國主要靠出口和政府投資拉動經(jīng)濟(jì)增長，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)走到頭了，經(jīng)濟(jì)增長速度必然降下來。如果說經(jīng)濟(jì)增長增加了政府的合法性的話，那么經(jīng)濟(jì)減速可能降低政府的合法性，中國政府需要擴(kuò)大民主，增強(qiáng)合法性?？績?nèi)需拉動經(jīng)濟(jì)增長要求擴(kuò)大中等收入者比重、縮小貧富懸殊，只有擴(kuò)大民主，才能做到這一點(diǎn)。民主方法是為達(dá)成政治決定的一種制度上的安排，在此安排下，某些人通過競?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力。政治家為了當(dāng)選，就必然迎合多數(shù)選民的需要，多數(shù)選民都是中下層公民，他們需要福利。
　　當(dāng)然，也不是民主越多就越好。民主過多了，就導(dǎo)致福利過多。政府的錢也不是天上掉下來的，難免要通過劫富來濟(jì)貧。政府稅收不足時，還欠債給窮人發(fā)福利，這就是西方國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)的政治根源，也體現(xiàn)了全民普選式的過度民主的弊端。如果在黨內(nèi)實現(xiàn)充分的民主，有可能民主既不過多，也不過少，剛剛好，從而建成一種理想的民主制度。
　　其次，擴(kuò)大干部工作民主也是國內(nèi)外政治局勢的要求。近年來全球政治局勢動蕩不安，社交網(wǎng)絡(luò)新媒體如推特、臉譜、微博增加了政府控制公民傳播不滿情緒和信息的難度，促發(fā)了西亞北非的“阿拉伯之春”和西方國家的占領(lǐng)華爾街運(yùn)動。底層大眾被廣泛地動員起來表達(dá)對政府的不滿，全球進(jìn)入矛盾多發(fā)期。而中國本來就有因為土地征收而導(dǎo)致的廣泛的農(nóng)民與政府的糾紛，突發(fā)性群體事件有與日俱增的趨勢，而且社交網(wǎng)絡(luò)新媒體也逐漸被運(yùn)用起來。
　　政治參與的勃興要求加快民主制度建設(shè)，以使制度能夠容納參與。在中國，民主化改革是在和革命賽跑，執(zhí)政黨要有緊迫感。
　　現(xiàn)代民主已經(jīng)祛除了直接民主的理想，主要是精英民主，就是干部工作的民主，即領(lǐng)導(dǎo)干部由黨員或群眾民主投票決定，也就是領(lǐng)導(dǎo)干部由人民選票中的多數(shù)票決定，實行黨員群眾的票決制。這就要求主要的領(lǐng)導(dǎo)干部由委任產(chǎn)生變?yōu)橛蛇x舉產(chǎn)生，干部任用制度由委任制變?yōu)檫x舉制。
　　最后，擴(kuò)大干部工作民主，本來就是馬克思主義干部思想的要求。馬克思恩格斯列寧都認(rèn)為，共產(chǎn)黨的干部應(yīng)當(dāng)經(jīng)由選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，隨時可以罷免。干部選拔任用制度當(dāng)然應(yīng)該是選舉制，而不是委任制。
　　中國共產(chǎn)黨在十七大報告中主動選擇了以黨內(nèi)民主帶動人民民主的民主發(fā)展戰(zhàn)略。報告提出，不斷深化干部人事制度改革，堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)，擴(kuò)大干部工作民主。
　　2009年9月18日十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》指出，以落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。
　　2009年12月3日中共中央辦公廳印發(fā)的《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》是新形勢下推進(jìn)干部人事制度改革的綱領(lǐng)性文件，文件提出擴(kuò)大干部工作民主，提高干部群眾參與度；健全競爭擇優(yōu)機(jī)制，實行干部工作信息公開制度；積極探索多種形式競爭性選拔干部辦法；推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合