縣政府投資規(guī)模最優(yōu)選擇及對(duì)策建議

沈洪亮

（嘉興市湘家蕩發(fā)展投資集團(tuán)有限公司，浙江 嘉興 314002）

隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的逐步建立，對(duì)地方政府投資的范圍和方式存在著爭(zhēng)論，同時(shí)關(guān)于投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益問(wèn)題的理論探討也一直是完善公共財(cái)政體系的核心內(nèi)容。研究現(xiàn)階段地方政府特別是占我國(guó)地方政府最大比例的縣域政府投資，合理確定投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮投資效益，對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。嘉興縣域政府適度投資規(guī)模最優(yōu)選擇及對(duì)策建議如下：

1在投資結(jié)構(gòu)上，合理界定縣域政府投資范圍

在任何社會(huì)中，社會(huì)總投資都是由政府投資和非政府投資兩部分組成。政府投資和非政府投資相比，有自身明顯的特點(diǎn)：

1.1 非政府投資是由具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)和個(gè)人從事的投資，作為商品生產(chǎn)者，它們的目標(biāo)是追求盈利，而且，這種盈利是根據(jù)自身所能感受到的微觀效益和微觀成本計(jì)算的；而政府投資追求的目標(biāo)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體效益，它可以從社會(huì)效益和社會(huì)成本角度來(lái)評(píng)價(jià)和安排自己的投資，其本身可以微利甚至不盈利。

1.2 企業(yè)或個(gè)人主要依靠自身的積累和社會(huì)籌資來(lái)為投資提供資金，自身積累規(guī)模和社會(huì)籌資都受到種種限制，一般只能從事周轉(zhuǎn)快，見(jiàn)效快的短期項(xiàng)目；而政府的財(cái)力雄厚且資金多半是無(wú)償?shù)模梢酝顿Y于大型項(xiàng)目和長(zhǎng)期項(xiàng)目。

1.3 非政府投資不太容易顧及非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)效益，而政府投資由于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中居于特殊地位，可以從事社會(huì)效益好而經(jīng)濟(jì)效益一般的投資，可以而且應(yīng)該將自己的投資集中于那些“外部效應(yīng)”較大的公用設(shè)施、能源、通信、交通農(nóng)業(yè)等有關(guān)國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的衡量中，更注重前者。

2在投資數(shù)量上，堅(jiān)持量力而行適度超前

縣域政府性投資規(guī)模，特別是短、中期投資規(guī)模，必須考慮地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然，迄今為止我國(guó)還沒(méi)有出現(xiàn)那個(gè)地方政府因債務(wù)危機(jī)而破產(chǎn)，但過(guò)度投資對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康發(fā)展帶來(lái)的嚴(yán)重后果必須有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。所以，縣域政府性投資規(guī)模的決定，一定要通過(guò)一定的指標(biāo)模型計(jì)算出政府性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)警戒指標(biāo)、投資規(guī)模警戒指標(biāo)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，適度超前。

在“為官一任，造福一方”的傳統(tǒng)政績(jī)意識(shí)，爭(zhēng)做“領(lǐng)頭羊”、“排頭兵”、盡快進(jìn)入“第一方陣”的競(jìng)爭(zhēng)意認(rèn)，維護(hù)和發(fā)展本地利益的責(zé)任意識(shí)，這些影響投資過(guò)度擴(kuò)張因素一時(shí)難于消除的情況下，以及現(xiàn)行體制構(gòu)架下，必須發(fā)揮人大的立法監(jiān)督作用?？h域政府性投資規(guī)模、政府性負(fù)債指標(biāo)，由人大以決議的形式來(lái)確定，一旦確定，不得隨意改變，政府必須圍繞這個(gè)目標(biāo)去執(zhí)行。

3在投資決策上，完善科學(xué)的決策體系和決策追究制度

要保持縣域政府性投資規(guī)模適度，關(guān)鍵之一就是要改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的決策管理。建立科學(xué)的決策程序，實(shí)行集體決策，規(guī)范決策行為，明確決策責(zé)任。按照有利于項(xiàng)目推進(jìn)的原則，分類(lèi)明確項(xiàng)目前期工作責(zé)任主體，并創(chuàng)造條件逐步實(shí)行前期可行性研究招標(biāo)制，設(shè)立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和評(píng)價(jià)制度。政府投資項(xiàng)目一般應(yīng)經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求的咨詢(xún)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估論證，咨詢(xún)?cè)u(píng)估要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并制定合理的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；特別重大的項(xiàng)目還應(yīng)實(shí)行專(zhuān)家評(píng)議制度；逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度，有條件的地區(qū)可以舉行聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，避免“政府失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4在公共投資領(lǐng)域中吸納私人投資

一是凡通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)可以較好解決供求問(wèn)題的領(lǐng)域，政府沒(méi)有必要進(jìn)行管制，可以放開(kāi)由企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)；二是凡能在政府監(jiān)管下由企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，政府沒(méi)有必要投資經(jīng)營(yíng)；三是政府投資后凡能以商業(yè)方式經(jīng)營(yíng)的，政府沒(méi)有必要直接經(jīng)營(yíng)。

據(jù)此，縣域政府可以將道路、橋梁、港口、水廠、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的專(zhuān)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)給私人、企業(yè)和外商，以縮小政府非競(jìng)爭(zhēng)性投資的范圍；可以將一部分壟斷性行業(yè)的現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)或?qū)⒁ǔ赏度耸褂玫馁Y產(chǎn)出售或?qū)嵭泄煞葜聘脑欤员M快收回政府投資；對(duì)不能出售和股份化的企業(yè)，可以采取租賃、托管和公司化的方法轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化經(jīng)營(yíng)，以縮小政府直接經(jīng)營(yíng)的范圍；對(duì)一些非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域還可以通過(guò)縱向和橫向的分散化引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以縮小政府需要管制的范圍。為了改善政府的管制，應(yīng)根據(jù)壟斷性行業(yè)的不同情況，分別引進(jìn)價(jià)格限制、進(jìn)入限制和利潤(rùn)協(xié)議等不同的管制方法。在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足的情況下，縣域政府應(yīng)主要采取利潤(rùn)協(xié)議方式，重點(diǎn)則是保障投資經(jīng)營(yíng)者獲得適度的利潤(rùn)。

5政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行“代建制”新模式。由于地方政府投資的無(wú)償性，各相關(guān)單位在公益性項(xiàng)目建設(shè)中客觀上存在著追求大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)、多投資的欲望，再加上對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資建設(shè)管理不熟悉，往往造成概算超預(yù)算、決算超概算，一圈下來(lái)投資規(guī)模翻了一番。為了克服這一弊端，改善對(duì)地方政府投資公益性項(xiàng)目的管理，可以實(shí)行“代建制”新模式，變各單位零散管理為集中統(tǒng)一管理，由政府的項(xiàng)目中心或指定國(guó)有公司，代表縣域政府負(fù)責(zé)此類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)管理，實(shí)行統(tǒng)一“代建”，建成后向使用單位交鑰匙?！按ㄖ啤钡木唧w操作方法是，先由有關(guān)部門(mén)提出項(xiàng)目，交由項(xiàng)目管理中心進(jìn)行設(shè)計(jì)招標(biāo)或委托設(shè)計(jì)，使用單位參加設(shè)計(jì)方案的審查。設(shè)計(jì)、項(xiàng)目概算等經(jīng)政府批準(zhǔn)后，再由項(xiàng)目代建公司組織施工、監(jiān)理和設(shè)備材料采購(gòu)招標(biāo)。在項(xiàng)目建設(shè)管理中，項(xiàng)目管理中心負(fù)責(zé)投資、質(zhì)量、工期的控制，待工程驗(yàn)收合格后，交由使用單位使用。這種形式的優(yōu)點(diǎn)是將公益性項(xiàng)目管理由分散管理變?yōu)榧泄芾?，提高了?xiàng)目管理的專(zhuān)業(yè)化水平，同時(shí)也易于對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資的控制。

6建立政府投資績(jī)效評(píng)估體系

6.1 經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政府投資項(xiàng)目的成本包括固定資產(chǎn)投資、流動(dòng)資金、營(yíng)運(yùn)費(fèi)用或日常管理和維護(hù)費(fèi)用，將這些成本與實(shí)際耗費(fèi)進(jìn)行比較，如通過(guò)計(jì)算固定資產(chǎn)閑置率、閑置固定資產(chǎn)占?jí)嘿Y金額原材料節(jié)約量、資金有效率、項(xiàng)目成本差異比率和損失浪費(fèi)率等進(jìn)行評(píng)估。

6.2 效率性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

所謂效率，是投入與產(chǎn)出的比值。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，衡量其效率性可以利用下列指標(biāo)：資金到位率、資金利用率、投資產(chǎn)值率、投資效果系數(shù)、投資利稅率和投資收益率等。

6.3 效果性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

具有明顯的國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益是地方政府投資項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)，因此效果性分析包括：①?lài)?guó)民經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)：地方投資項(xiàng)目的國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)根據(jù)項(xiàng)目所在行業(yè)的不同而有差別。如：對(duì)于交通運(yùn)輸項(xiàng)目，它的國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)主要通過(guò)各種運(yùn)輸費(fèi)用的節(jié)約、運(yùn)輸時(shí)間的節(jié)約、擁擠程度的緩解、運(yùn)輸質(zhì)量的提高和設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的減少等方面衡量。②社會(huì)效益的評(píng)價(jià)：可以通過(guò)考察項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、擴(kuò)大就業(yè)、地區(qū)收入分配、居民的生活條件和生活質(zhì)量、收益者范圍及其地方社會(huì)發(fā)展等方面的貢獻(xiàn)，以做出定性的評(píng)價(jià)。

[1]歐陽(yáng)昌明.地方政府投資行為的宏觀分析[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2006年第1期.

[2]李一花.中國(guó)地方政府投資研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003版.