我國農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制

呂曉明

（山東理工大學(xué) 法學(xué)院，山東 淄博255000）

我國農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制

呂曉明

（山東理工大學(xué) 法學(xué)院，山東 淄博255000）

農(nóng)村土地承包合同不完善、法律法規(guī)不健全以及權(quán)力的特殊本性是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包合同中發(fā)包方濫用行政權(quán)的主要原因?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地承包合同糾紛大多由發(fā)包方濫用行政權(quán)引發(fā)。加強(qiáng)以行政權(quán)為核心的權(quán)力體系建設(shè)，不斷完善農(nóng)村土地承包合同中的法律規(guī)制，成為未來建立和健全農(nóng)村土地承包合同制度的必然要求，具體可從簽訂程序制度和監(jiān)督制約制度方面著力完善之。

農(nóng)村土地；承包合同；行政權(quán)；法律規(guī)制

農(nóng)村土地承包合同是設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的重要依據(jù)，是我國農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要保障。近年來，農(nóng)村因土地承包合同引發(fā)的糾紛不斷增加，這不僅影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，也在一定程度上制約著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)?，F(xiàn)階段，因農(nóng)村土地承包合同引發(fā)的糾紛大多是因?yàn)榘l(fā)包方不正當(dāng)行使行政權(quán)而引發(fā)的。基于此，本文針對(duì)農(nóng)村土地承包合同中的違法行政行為，認(rèn)為只有在我國現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上不斷完善農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制，才能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的大發(fā)展。

一、農(nóng)村土地承包合同中濫用行政權(quán)的行為表現(xiàn)

農(nóng)村土地承包合同不同于一般的行政行為。一般來講，在土地承包合同的簽訂與履行過程中，發(fā)包方的行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)趨于弱化。但是，出于傳統(tǒng)觀念的影響，發(fā)包方往往在土地承包合同的簽訂與履行過程中肆意行使行政權(quán)，從而出現(xiàn)了眾多侵犯承包方合法權(quán)益的事件和行為，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村土地承包合同簽訂過程中行政干預(yù)現(xiàn)象嚴(yán)重。為了謀求不正當(dāng)利益，基層政府利用職權(quán)強(qiáng)行干預(yù)承包合同簽訂的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過民主討論私自發(fā)包，有的甚至不顧大多數(shù)村民的反對(duì)強(qiáng)行發(fā)包。行政干預(yù)下簽訂的承包合同背后隱藏著許多矛盾，一旦時(shí)機(jī)成熟這些矛盾就會(huì)引發(fā)糾紛，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2.發(fā)包方在承包合同的履行過程中濫用變更、解除權(quán)。主要表現(xiàn)在發(fā)包方濫用職權(quán)變更、解除農(nóng)村土地承包合同。如因集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而變更或解除承包合同；以搞規(guī)模經(jīng)營為名，強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地；強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而強(qiáng)行進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。

3.發(fā)包方在承包合同的履行過程中濫用監(jiān)督權(quán)。按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，發(fā)包方有權(quán)監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地，但監(jiān)督權(quán)必須依法行使。但在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)包方濫用監(jiān)督權(quán)，非法干涉承包方合法履行合同的現(xiàn)象卻經(jīng)常出現(xiàn)。如強(qiáng)令承包人種植果樹，強(qiáng)令承包人籌建大棚，強(qiáng)令承包方改種自己不愿種植的作物等。

4.發(fā)包方在農(nóng)村土地承包合同的履行過程中違法不作為。發(fā)包方在濫用行政權(quán)侵犯承包方合法權(quán)益的同時(shí)，還可能由于法律無明確規(guī)定等原因，放棄行使其對(duì)土地承包合同的監(jiān)督權(quán)、制裁權(quán)等行政權(quán)力，從而損害國家或他人的利益。主要表現(xiàn)在發(fā)包方對(duì)承包方的違法行為聽之任之，任其損害國家利益或公共利益而無所作為。如對(duì)有的承包人擅自改變承包土地的用途，將承包的土地用于取土、挖沙、建房、建廠的行為視而不見就是一種明顯的違法不作為。

發(fā)包方在農(nóng)村土地承包合同中的這些濫用行政權(quán)的行為不僅使農(nóng)民的利益遭受損失，土地承包經(jīng)營中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不穩(wěn)定，而且損壞了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資的積極性，破壞了正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、農(nóng)村土地承包合同中濫用行政權(quán)的原因分析

發(fā)包方在農(nóng)村土地承包合同中濫用行政權(quán)的原因是復(fù)雜的，有歷史原因、社會(huì)體制原因和傳統(tǒng)習(xí)俗原因等，以下僅從法制層面上分析發(fā)包方濫用行政權(quán)的原因。

1.農(nóng)村土地承包合同本身不完善。首先，農(nóng)村土地承包合同中的權(quán)利義務(wù)失衡。在合同中明確規(guī)定合同雙方的權(quán)利義務(wù)，是保證合同正常履行的重要前提。然而實(shí)際農(nóng)村土地承包合同中發(fā)包方與承包方在承包合同訂立過程中地位是不對(duì)等的，合同條款大部分由發(fā)包方事先擬定，承包方幾乎沒有多少發(fā)言權(quán)，考慮到各方面因素，承包方往往被迫接受一些不合理的條件，雙方權(quán)利與義務(wù)存在嚴(yán)重失衡。如目前農(nóng)村土地承包合同中，往往只規(guī)定了承包方的責(zé)任和義務(wù)，而缺少對(duì)發(fā)包方責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定。村集體作為發(fā)包方除了承擔(dān)統(tǒng)一經(jīng)營這樣一些法律約束力較弱的義務(wù)外，幾乎不負(fù)什么義務(wù)，而農(nóng)戶除了負(fù)有因?yàn)檗r(nóng)地而產(chǎn)生的義務(wù)外還附加了三提、五統(tǒng)、兩工等義務(wù)。[1]其次，缺乏發(fā)包方的違約責(zé)任條款。在合同中規(guī)定違約責(zé)任能夠促使當(dāng)事人雙方自覺全面地履行合同，避免和減少違約行為的發(fā)生，并能通過追究違約方的違約責(zé)任，及時(shí)對(duì)另一方的損失進(jìn)行補(bǔ)償。但是我國目前的農(nóng)村土地承包合同，多規(guī)定承包方的違約責(zé)任，缺少對(duì)發(fā)包方違約責(zé)任的規(guī)定，當(dāng)發(fā)包方違約時(shí)，承包方無法及時(shí)依照合同追究發(fā)包方的違約責(zé)任，致使其合法權(quán)益得不到保障，因而極易產(chǎn)生糾紛。

2.法律規(guī)定不健全。從當(dāng)前的法律規(guī)范來看，涉及農(nóng)村土地承包合同內(nèi)容的法律、法規(guī)較多，如民法通則、農(nóng)村土地承包法和合同法。另外，村民組織法、婚姻法、繼承法等法律規(guī)范中對(duì)此內(nèi)容也有所涉及。但是這些法律規(guī)范不系統(tǒng)、不具體，缺乏制約發(fā)包方權(quán)力的系統(tǒng)規(guī)定，而已有的相關(guān)規(guī)定也較為籠統(tǒng)寬泛，致使大量濫用行政權(quán)的現(xiàn)象產(chǎn)生。

3.農(nóng)村土地承包合同相伴權(quán)力行為，存在濫用行政權(quán)的可能?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律告訴我們權(quán)力在任何時(shí)候都需要控制。在農(nóng)村土地承包合同的簽訂與履行過程中，土地承包合同始終是與行政權(quán)緊密相連的。發(fā)包方基于行政職權(quán)才可以與承包方簽訂承包合同；為了確保承包合同目的實(shí)現(xiàn)，在合同的履行過程中，發(fā)包方享有對(duì)合同的監(jiān)督管理職權(quán)，因此，農(nóng)村土地承包合同中的權(quán)力因素是不可或缺的。而權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律在任何存在權(quán)力的地方都不會(huì)改變，既然行政權(quán)與農(nóng)村土地承包合同相伴始終，那么土地承包合同中發(fā)包方就存在濫用行政權(quán)的可能，尤其是在行政權(quán)缺少監(jiān)督的情況下更如是。

4.公共利益與發(fā)包方負(fù)責(zé)人自身利益相分離。權(quán)力意味著對(duì)一定社會(huì)資源的支配權(quán)，社會(huì)資源意味著利益，權(quán)力與利益因此是可以相互置換的。在農(nóng)村土地承包合同中，具體操作合同簽訂的負(fù)責(zé)人是權(quán)力的實(shí)際操作者，但非合同的最終受益人，“行政公益與公務(wù)員私益的相對(duì)分離足以導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的異化，即這種權(quán)力會(huì)走向法律賦予它的本初目的之反面。”[2]所以，合同發(fā)包方負(fù)責(zé)人為追求其自身利益，可能會(huì)濫用權(quán)力，導(dǎo)致權(quán)力的變異，從而大量滋生尋租與腐敗現(xiàn)象。而且，在雙方合意的名義之下，增強(qiáng)了以公共利益置換私人利益的隱蔽性。

三、完善農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制

為規(guī)范發(fā)包方行使行政權(quán)，防止發(fā)包方濫用權(quán)力侵犯承包方的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地承包合同行為進(jìn)行法律規(guī)制。只有將行政權(quán)力控制在法律的范圍內(nèi)并依法定程序行使，才能既發(fā)揮發(fā)包方在農(nóng)村土地承包合同中的主導(dǎo)作用，又防止發(fā)包方對(duì)承包方權(quán)益的不法侵害。

1.完善簽訂農(nóng)村土地承包合同的程序制度。我國目前農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制主要是實(shí)體法規(guī)制，而且主要是由單行法律、法規(guī)對(duì)簽訂農(nóng)村土地承包合同的條件和內(nèi)容作出明確的規(guī)定，為農(nóng)村土地承包合同提供行為的范本，從而防止行政權(quán)的濫用。但是實(shí)體法規(guī)則不可能對(duì)農(nóng)村土地承包合同形成嚴(yán)密規(guī)范。行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序，[3]行政程序由于對(duì)繁雜多變的實(shí)體并不直接涉及，從而為發(fā)包方行使行政權(quán)保留了應(yīng)有的空間；行政程序通過嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)行使的過程、步驟和方式，可確保發(fā)包方的權(quán)力朝合法、合理的方向有序運(yùn)行。故，程序法規(guī)則應(yīng)當(dāng)成為對(duì)農(nóng)村土地承包合同進(jìn)行法律規(guī)制的主要手段。農(nóng)村土地承包合同應(yīng)當(dāng)遵循以下程序制度：(1)公開制度。公開制度要求發(fā)包方在訂立農(nóng)村土地承包合同時(shí)事先要公開承包方案及合同的內(nèi)容，使所有對(duì)合同感興趣的人都能及時(shí)參與合同的簽訂。承包方案應(yīng)由村民會(huì)議討論并經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意才能通過。公開制度還要求所有農(nóng)村土地承包合同的參加者都有渠道了解有關(guān)土地承包的實(shí)際情況，使其能夠在平等的基礎(chǔ)上有目的地參與合同的簽訂。（2）協(xié)商制度。協(xié)商是農(nóng)村土地承包合同的本質(zhì)要求。只有經(jīng)過協(xié)商，雙方充分表達(dá)各自的意思，才能形成合意，達(dá)成合同。農(nóng)村土地承包合同往往是格式合同，但對(duì)于其中的重要條款，如承包費(fèi)用條款、責(zé)任條款等，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)在與承包方協(xié)商后最終確定，從而防止農(nóng)村土地承包合同糾紛的發(fā)生以及以后的履行障礙。（3）標(biāo)準(zhǔn)格式制度?！掇r(nóng)村土地承包法》第21條明確規(guī)定：“發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂書面承包合同?！焙贤捎脮嫘问剑梢栽鰪?qiáng)雙方當(dāng)事人之間法律關(guān)系的穩(wěn)定性和明確性。農(nóng)村土地承包合同除了應(yīng)采用書面形式外，為保證農(nóng)村土地承包合同內(nèi)容的統(tǒng)一性，最好還采用統(tǒng)一的合同標(biāo)準(zhǔn)格式。我國多數(shù)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采用標(biāo)準(zhǔn)格式的農(nóng)村土地承包合同，但與不同政府機(jī)關(guān)之間使用的格式不盡相同。同類農(nóng)村土地承包合同在不同政府機(jī)關(guān)之間沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)格式，不利于政府機(jī)關(guān)對(duì)合同的統(tǒng)一管理。

2.健全對(duì)農(nóng)村土地承包合同的監(jiān)督制約制度。農(nóng)村土地承包合同是雙方當(dāng)事人的合意，因此，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制，我們不能寄希望于過分限制發(fā)包方的權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)完善對(duì)農(nóng)村土地承包合同的監(jiān)督制約機(jī)制，盡量縮小發(fā)包方權(quán)力恣意行使的空間，使發(fā)包方既能享有充分的合意空間，又不至于濫用權(quán)力。（1）監(jiān)督檢查制度?？h級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門對(duì)農(nóng)村土地承包合同依法享有管理和監(jiān)督檢查職責(zé)。對(duì)此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)提前做好政策及法規(guī)宣傳工作，及時(shí)了解承包合同簽訂情況，指導(dǎo)合同雙方規(guī)范簽約行為，發(fā)現(xiàn)違法簽約的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指出指正。另外，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村土地承包合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)過上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查甚至批準(zhǔn)，如承包土地面積達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的，土地承包合同需上級(jí)批準(zhǔn)后方能生效。審查制度能進(jìn)一步保證土地承包合同的合法效力，約束行政權(quán)在承包合同中的膨脹，保障承包方的合法權(quán)益。（2）登記制度。農(nóng)民通過土地承包合同取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，登記具有重要的法律意義。而從我國目前法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立在法律上未規(guī)定以登記為要件，僅僅以合同成立為要件，這與物權(quán)法中不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)需要通過登記才能設(shè)立的規(guī)定相違背，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地承包合同的登記制度。土地承包合同簽訂之后，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向行政主管部門遞交登記申請(qǐng)并提交承包方的姓名、住所，土地的坐落、面積、用途，土地的承包合同等文件，登記部門收到土地使用權(quán)登記申請(qǐng)及上述文件后，經(jīng)地籍調(diào)查、審核，對(duì)符合登記規(guī)定的，報(bào)人民政府批準(zhǔn)后，注冊(cè)登記。登記后的土地經(jīng)營權(quán)能夠?qū)股埔獾谌?，減少行政權(quán)對(duì)承包權(quán)的干涉，保障承包方的合法權(quán)益。（3）完善農(nóng)村土地承包合同糾紛解決機(jī)制。完善農(nóng)村土地承包合同的糾紛解決機(jī)制，可以及時(shí)解決糾紛，限制日益膨脹的公權(quán)力的濫用，穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利不受侵害?，F(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村土地承包合同糾紛解決方法共有四種：協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟?！锻恋爻邪ā芬呀?jīng)明確了仲裁的解決方式，各地政府一般是在農(nóng)村承包合同管理部門設(shè)立農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁委員會(huì)，以仲裁的方式解決糾紛。但是我國各地的土地仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)展并不平衡，有的地方還沒有建立農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁委員會(huì)，已建立的地方也比較簡陋，人員缺乏，素質(zhì)不高，仲裁裁決無法最終解決問題。上述問題的存在和發(fā)生，成為引發(fā)沖突糾紛，導(dǎo)致上訪、信訪的重要根源。結(jié)合我國現(xiàn)狀，完善農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)制，首先應(yīng)對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確定性，淡化仲裁機(jī)構(gòu)的行政性，重現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)契約性、民間性、中立性的本性，不完全排斥政府機(jī)構(gòu)的支持作用。[4]其次，應(yīng)當(dāng)健全仲裁機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定仲裁機(jī)構(gòu)成員的組成、管轄的范圍并賦予仲裁裁決解決爭議的終局效力。按照現(xiàn)行法律及最高人民法院司法解釋的規(guī)定，農(nóng)村土地承包合同糾紛適用民事訴訟法解決。適用民事訴訟法，更多地考慮民事合同的原則與規(guī)則，在否定發(fā)包方不合理的特權(quán)地位方面具有重要價(jià)值。但是，因民事審判中不能對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法審查，則合同中發(fā)包方濫用行政權(quán)侵犯承包方的合法權(quán)益，或者發(fā)包方出賣國家權(quán)力以滿足行政人員私人利益的行為都不能在民事審判中得以發(fā)現(xiàn)并處理。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地承包合同糾紛中較為突出的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村級(jí)組織利用公權(quán)力單方變更或終止合同，因此，應(yīng)規(guī)定在農(nóng)村土地承包合同締結(jié)、履行、變更、終止等方面出現(xiàn)上述現(xiàn)象，承包方應(yīng)當(dāng)可以提起行政訴訟，按照行政訴訟的規(guī)則對(duì)發(fā)包方的權(quán)力進(jìn)行審查，并由行使公權(quán)力的主體舉證證明自己行為的合法性。這樣可以防止權(quán)力濫用，最大限度保護(hù)公共利益和農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1]張平華.農(nóng)村土地承包權(quán)的個(gè)案調(diào)查與研究［M］//物權(quán)法專題研究.吉林：吉林人民出版社，2002：1140.

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F321.1

A

1002-7408（2012）08-0077-03

呂曉明（1973-），女，山東淄博人，山東理工大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，研究方向：行政法。

[責(zé)任編輯：張亞茹]