我國農(nóng)村金融問題及法律規(guī)制

□ 李曉楠，徐嘉奇

（⒈吉林省建設(shè)銀行，吉林 長春 130061；⒉吉林財經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130117）

我國農(nóng)村金融問題及法律規(guī)制

□ 李曉楠1，徐嘉奇2

（⒈吉林省建設(shè)銀行，吉林 長春 130061；⒉吉林財經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130117）

構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略方針，將 “三農(nóng)問題”擺在了現(xiàn)代化發(fā)展的最前沿。本文分析了我國農(nóng)村金融立法的現(xiàn)狀及存在的問題，并結(jié)合國外農(nóng)村立法的經(jīng)驗，提出在我國應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村正規(guī)金融與非正規(guī)融資相結(jié)合的金融架構(gòu)形式。在完善農(nóng)村金融法律制度建設(shè)過程中，應(yīng)走綜合立法與分業(yè)立法相結(jié)合的道路。我國農(nóng)村金融市場應(yīng)盡快實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，競爭適度的局面。

農(nóng)村金融；合作金融；法律規(guī)范

隨著農(nóng)村金融改革進程的不斷深入，農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的市場準入條件得以放寬，金融機構(gòu)體系不斷完善并開始進行商業(yè)化運作和經(jīng)營，取得了諸如農(nóng)村合作基金會得以關(guān)閉，農(nóng)村信用社從中國農(nóng)業(yè)銀行分離等一系列改革成效。初步建立起了“正規(guī)金融與非正規(guī)金融體制并舉，非正規(guī)金融作用凸顯；以合作金融為核心，政策金融和商業(yè)金融共同發(fā)展”的農(nóng)村金融體系。但目前我國農(nóng)村金融機構(gòu)融資供給與農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展間金融需求的矛盾仍然不可緩和，農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資受阻，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實體的經(jīng)濟實力和發(fā)展規(guī)模受限等問題仍嚴重困擾著我國農(nóng)村金融改革，制約著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進程。對此，本文認為，要在擴大農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量，增加農(nóng)村金融市場資金投入的同時，改善整個農(nóng)村金融市場的基原性體制與法制環(huán)境。

一、農(nóng)村金融的立法現(xiàn)狀及闕如

（一）我國農(nóng)村金融法律體系的現(xiàn)狀

⒈《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)村金融的原則性規(guī)定。2002年12月28日經(jīng)全國人大常委會修訂并于次年3月1日正式實施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第45條規(guī)定：“國家建立健全農(nóng)村金融體系，加強農(nóng)村信用制度建設(shè)，加強農(nóng)村金融監(jiān)管。有關(guān)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施增加信貸投入，改善農(nóng)村金融服務(wù)，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供信貸支持。農(nóng)村信用合作社應(yīng)當(dāng)堅持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的宗旨，優(yōu)先為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供信貸服務(wù)。國家通過貼息等措施，鼓勵金融機構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供貸款。”可以看出，國家建設(shè)并完善農(nóng)村金融體系的目標，以及金融機構(gòu)和農(nóng)信社應(yīng)該增加信貸投入并為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展做出服務(wù)的現(xiàn)實表明，國家會針對農(nóng)村金融問題的具體情況通過相應(yīng)的措施進行扶持。第45條對我國農(nóng)村金融發(fā)展進行了原則性的規(guī)定。

⒉確認我國農(nóng)村金融機構(gòu)主體地位的法律體系。目前，我國農(nóng)村金融機構(gòu)主要有三大類：商業(yè)性金融、合作金融和政策性金融。上述三大類型金融主體均有相應(yīng)的法律法規(guī)對其地位予以確認。

⑴在《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》中，對農(nóng)村商業(yè)性金融機構(gòu)的主體地位進行了確認。此外，在中國人民銀行《關(guān)于進一步規(guī)范股份制商業(yè)銀行分支機構(gòu)準入管理的通知》中規(guī)定：“股份制商業(yè)銀行不得在縣（含縣級市，下同）及縣以下設(shè)立機構(gòu)，但因收購或兼并中小金融機構(gòu)確需在縣及縣以下設(shè)立機構(gòu)的除外。股份制商業(yè)銀行因收購中小金融機構(gòu)在縣及縣以下設(shè)立機構(gòu)的，由人民銀行各分行、營業(yè)管理部比照新設(shè)機構(gòu)的條件進行審批，并事前向總行備案。”這一通知對股份制商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立機構(gòu)進行了限制。

⑵對于農(nóng)村政策性金融機構(gòu)，現(xiàn)今并沒有出臺針對其主體地位的法律規(guī)定，而只是在20世紀90年代頒發(fā)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，以及隨后發(fā)布的《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組建方案》和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》。其中《關(guān)于金融體制改革的決定》中，決定組建中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行。而面對農(nóng)村金融問題的嚴峻形勢，在上述法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1996年制定了《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行增設(shè)分支機構(gòu)實施方案》。

⑶對農(nóng)村合作金融機構(gòu)的法律規(guī)定，相比農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的法律規(guī)定數(shù)來說，可謂多出一節(jié)，但是農(nóng)村信用社作為農(nóng)村合作金融的主要金融機構(gòu)，卻沒有專門規(guī)范其的法律法規(guī)。對于農(nóng)村信用合作社的管理主要參照的法律為 《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》幾部金融業(yè)法律。具體如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第93條：城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社辦理存款、貸款和結(jié)算等業(yè)務(wù)，適用本法有關(guān)規(guī)定。因此，村信用合作社在日常業(yè)務(wù)中也必須像商業(yè)銀行一樣遵守《商業(yè)銀行法》的規(guī)定。與農(nóng)村信用合作社單一的金融業(yè)法律規(guī)定形成鮮明對比的是農(nóng)村信用合作社的規(guī)范性文件。而導(dǎo)致這樣結(jié)果的原因正是我國農(nóng)村信用合作社的管理機關(guān)變更多次。而規(guī)范性文件從1995年《農(nóng)村信用合作社等級管理試行辦法》的發(fā)布，到1998年的 《農(nóng)村信用合作社機構(gòu)管理暫行辦法》、《農(nóng)村信用合作社章程和村信用合作社縣級聯(lián)合社章程》，再到2003年國務(wù)院頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》和同年9月份銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村信用社以縣為單位統(tǒng)一法人工作的指導(dǎo)意見》以及《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。從這些規(guī)范性文件制定的背景可以看出，農(nóng)村信用合作社管理主體已由過去的農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)移到了地方，這樣大大加強了農(nóng)村金融合作社金融產(chǎn)品的實用性。

此外，在2006年到2007年間，銀監(jiān)會先后發(fā)布一系列指引意見。特別是2007年5月銀監(jiān)會頒布的《關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》，和2008年4月人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》等規(guī)范性文件可以看出，國家對農(nóng)村合作金融問題的重視程度與投入力度。

⒊我國農(nóng)村金融信貸信息共享機制方面的規(guī)范性文件。我國農(nóng)村金融市場中，信貸客戶信息與信息共享方面并沒有單獨的規(guī)范性文件，就是關(guān)于我國金融市場信貸信息與共享等相關(guān)方面的規(guī)范性規(guī)定也是相當(dāng)缺乏的。已有的規(guī)范性文件主要有，1999年人民銀行頒布的 《銀行信貸登記咨詢管理辦法》和2005年頒布的《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》，以及同年11月發(fā)布的 《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行取得個人信用報告查詢授權(quán)有關(guān)問題的通知》。通過上述規(guī)范性文件，對商業(yè)銀行的個人信用與相關(guān)信息在用途和程序上進行了限制。2006年，人民銀行與信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于商業(yè)銀行與電信企業(yè)共享企業(yè)和個人信用信息有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》。但面對快速的金融市場，這些規(guī)范性文件則略顯單薄。

⒋我國農(nóng)村金融擔(dān)保機制方面的規(guī)范性文件。我國金融擔(dān)保機制主要是信用擔(dān)保與抵押擔(dān)保。由于農(nóng)村金融市場信用信息機制的欠缺，使得農(nóng)村金融市場風(fēng)險擔(dān)保方式過于單一，抵押擔(dān)保成為基本的擔(dān)保方式。其抵押擔(dān)保的主要規(guī)范性文件有，《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國物權(quán)法》以及《中華人民共和國擔(dān)保法》。上述文件中，對抵押的財產(chǎn)做出了大致的規(guī)范，同時也做出了限制性的規(guī)定。對“建設(shè)用地使用權(quán)”及“以拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”可以作為財產(chǎn)進行抵押的規(guī)定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押以及“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外”的限定。此外，在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中也對承包中的土地進行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)進行了法律上的規(guī)范。

單一的擔(dān)保形式必然不會滿足當(dāng)今農(nóng)村金融的發(fā)展態(tài)勢，為建設(shè)農(nóng)村金融的信用擔(dān)保，農(nóng)村信用合作社為農(nóng)村開展了小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款等支農(nóng)業(yè)務(wù)。1999年人民銀行根據(jù)當(dāng)時情況制定了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》，并先后發(fā)布了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》、《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》。銀監(jiān)會也于2004年和2006年發(fā)布了 《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款指引》和《農(nóng)村信用社小企業(yè)信用貸款和聯(lián)保貸款指引》等相應(yīng)的規(guī)范性文件。

⒌我國農(nóng)村金融監(jiān)管的法律規(guī)制。一是《中華人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行為最高的檢查監(jiān)督機關(guān)，并有權(quán)對金融機構(gòu)以及其他金融單位，或個人的與中國人民銀行業(yè)務(wù)相關(guān)的特定行為進行監(jiān)管。當(dāng)銀行業(yè)金融機構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時，為了維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準，有權(quán)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督?！吨腥A人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》則對銀監(jiān)會及其派出機構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)做出了明確的規(guī)定。二是目前我國農(nóng)村金融的監(jiān)管對象主要包括商業(yè)銀行、政策性銀行和合作金融組織，所以，銀監(jiān)會的監(jiān)管工作勢必要依據(jù)各金融機構(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)。具體來說，對農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行要依據(jù)我國的《商業(yè)銀行法》及其相關(guān)法律法規(guī)，對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要依據(jù)《農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》等相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)村信用合作社要依據(jù)《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》、《中國人民銀行關(guān)于農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》等相關(guān)規(guī)范性文件。

（二）我國農(nóng)村金融立法的現(xiàn)實缺陷

為加快社會主義新農(nóng)村金融市場的發(fā)展，完善我國農(nóng)村金融法律制度已經(jīng)迫在眉睫。而從目前我國農(nóng)村金融法律現(xiàn)狀來看，我國的農(nóng)村金融法律制度遠遠沒有達到對農(nóng)村金融市場提供扶持與監(jiān)督的目的，甚至一些現(xiàn)狀還阻礙了農(nóng)村金融市場的合理發(fā)展。

⒈現(xiàn)行農(nóng)村金融法律規(guī)范位階偏低，且在熟人社會的農(nóng)村金融市場缺乏法律信服力。如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》作為農(nóng)業(yè)基本法的性質(zhì)，沒有也不可能詳細全面地將農(nóng)村金融所有制度內(nèi)容加以規(guī)定，所以勢必采用與法律位階相適應(yīng)的立法技術(shù)，將農(nóng)村金融中最主要及最基本的內(nèi)容予以法律規(guī)范化。但是，我國已有的農(nóng)村金融規(guī)范性法律文件位階都比較低，缺乏權(quán)威性和嚴肅性，不能滿足農(nóng)村正規(guī)金融對法律保障及規(guī)范的迫切要求。

⒉立法數(shù)量嚴重不足，存在較多的立法空白。農(nóng)村金融發(fā)展需要完善的法律制度保障，就基礎(chǔ)性立法而言，僅《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第45條對國家建立健全農(nóng)村金融體系提出了明確的目標，并涵蓋了金融機構(gòu)、農(nóng)村信用社和國家補貼三個方面的支持。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》作為一個原則性規(guī)定文件，成為了對我國農(nóng)村扶貧性金融發(fā)展的一個法律基礎(chǔ)，但作為一個單獨的條文性規(guī)定則存在一定的弊端，表現(xiàn)為：欠缺相應(yīng)的金融立法支持，在諸多領(lǐng)域中還存在立法空缺，過于原則，缺少一個能支持農(nóng)村金融發(fā)展的法律體系的建構(gòu)支撐框架。并且，對于農(nóng)村正規(guī)金融市場的主體規(guī)范只有《中華人民共和國商業(yè)銀行法》對其作出了一些簡單的相應(yīng)規(guī)定，并沒有對農(nóng)村正規(guī)金融市場的主體進行更加明確具體的法律定位，包括商業(yè)銀行如何在農(nóng)村金融市場開展業(yè)務(wù)；如何為農(nóng)村發(fā)展提供金融支持、滿足農(nóng)村有效金融需求等方面。通過對《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定的分析中也可以看出，在農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助合作社等金融機構(gòu)中均存在著法律方面的不完善，對于上文提出的種種問題也沒有明確相應(yīng)的法律文件對其進行規(guī)范。對于民間金融，立法上一直表現(xiàn)為排斥態(tài)度，并未將民間金融納入規(guī)制范圍，一方面忽視農(nóng)村金融現(xiàn)實需求和發(fā)展實況，另一方面，則難以實現(xiàn)增強農(nóng)村金融市場的競爭性，促進農(nóng)村金融市場多元化發(fā)展的目標。

⒊一刀切的立法技術(shù)與農(nóng)村金融差序格局矛盾尖銳，立法可操作性能偏低。我國目前欲構(gòu)建一個健全的農(nóng)村金融市場還存在一定的困難，主要是農(nóng)村金融在信貸信息共享機制和貸款擔(dān)保等方面法律規(guī)范不足，因而不能對該市場的建構(gòu)形成一個有力的支持。目前我國現(xiàn)行的規(guī)范性法律文件，有關(guān)信貸信息共享機制方面的規(guī)定法律位階過低，在對信貸信息管理和利用的實際要求上，立法遠遠不能滿足現(xiàn)實情況的需求?！吨腥A人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》中均有對企業(yè)和個人資信信息方面的明確制度和規(guī)定約束，這在征信信息的收集和實用上對其進行了制約。如我國現(xiàn)有的法律在對關(guān)于農(nóng)村正規(guī)金融市場農(nóng)戶貸款擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定就存在諸多不足之處。盡管現(xiàn)有的法律分別在對借款合同、擔(dān)保工具、可以抵押的財產(chǎn)范圍與不可以抵押的財產(chǎn)范圍分別給予了明確的規(guī)定，但現(xiàn)實是，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、承包土地權(quán)等涉及農(nóng)民財產(chǎn)或權(quán)利是農(nóng)民提供擔(dān)保的主要標的物，由此向金融機構(gòu)以抵押的形式進行貸款，考慮到當(dāng)前農(nóng)民的財產(chǎn)現(xiàn)狀，這也是農(nóng)民獲得貸款的主要途徑，而現(xiàn)有的法律規(guī)定對這些財產(chǎn)或權(quán)利進行了限制性的規(guī)定。使農(nóng)民在向金融機構(gòu)貸款時產(chǎn)生了很大的阻力，不利于農(nóng)業(yè)更好更快的發(fā)展。如《中華人民共和國物權(quán)法》第184條作為例外性規(guī)定的財產(chǎn)范圍適用相當(dāng)有限。

⒋農(nóng)村金融的監(jiān)管機制不完善。目前，我國農(nóng)村金融和城市商業(yè)金融不僅適用相同的法律，同時擁有相同的監(jiān)管部門——銀監(jiān)會，并且在金融業(yè)務(wù)上的管理方式和商業(yè)金融相混同。我國農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的開展主要存在于農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲蓄銀行以及作為試點的農(nóng)村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行等不同金融機構(gòu)之中。作為相對特殊的農(nóng)村金融體，銀監(jiān)會在運用監(jiān)管目標上與城市的商業(yè)金融是一致的。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定，銀監(jiān)會對銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標在于：一是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心；二是保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力。對于這一目標，城市商業(yè)金融體系是合適的，但在農(nóng)村金融的監(jiān)管執(zhí)行上是不合理的。將農(nóng)村金融的性質(zhì)定位、功能定位與城市商業(yè)金融來對比，都有著明顯的區(qū)別，在農(nóng)村金融的監(jiān)督管理中應(yīng)更注重服務(wù)，包括在服務(wù)方向和服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管，將農(nóng)村金融與城市商業(yè)金融的監(jiān)管體系相并用，就會弱化農(nóng)村金融的性質(zhì)、功能，降低農(nóng)村金融體系在服務(wù)于國家經(jīng)濟發(fā)展中的效率。

二、國外農(nóng)村金融法律制度對我國的啟示

⒈分業(yè)立法模式——日本農(nóng)村金融立法體系，即日本的農(nóng)村合作金融法律制度。1945年，日本正處于二戰(zhàn)后的經(jīng)濟恢復(fù)階段，各個行業(yè)的發(fā)展對資金的渴求是無法形容的。為了輔助農(nóng)村發(fā)展，加快農(nóng)村金融事業(yè)建設(shè)，日本借鑒美國的一些經(jīng)驗，建立了完善而明確的農(nóng)村金融體制。政府為了更加完善農(nóng)村合作金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍，以及規(guī)范監(jiān)管事項和相應(yīng)權(quán)限問題，頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》。同時也通過法律的形式確定了農(nóng)協(xié)的特殊地位，規(guī)定重建后的日本農(nóng)協(xié)應(yīng)以“促進發(fā)展農(nóng)民的合作組織，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與農(nóng)民的社會地位，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的發(fā)展”為宗旨。此法令的實施，加快了日本農(nóng)村金融市場的發(fā)展速度，日本的“農(nóng)業(yè)協(xié)同組織”如雨后春筍般的建立起來，而依附于“農(nóng)業(yè)協(xié)同組織”的合作金融機構(gòu)也大量的成立。這些合作金融機構(gòu)對幫助日本農(nóng)村發(fā)展，消除農(nóng)村的貧困現(xiàn)象起到了極大的作用。而農(nóng)村金融市場的興起也帶動著日本金融市場的發(fā)展乃至于全日本的經(jīng)濟。

日本農(nóng)村合作金融法律制度的特點及借鑒意義：一是日本農(nóng)村合作金融立法精細。日本對不同類型的合作金融立法分門別類，在立法的技術(shù)上雖然簡單一些，但是輔以了較完善的配套制度。針對我國目前的合作金融立法狀況，制定一部統(tǒng)一的合作金融法還比較困難，但國家可以就不同類型的合作金融先制定單行法，如針對我國廣泛存在的信用合作社制定一部《信用合作社法》，在填補合作金融立法空白的同時，也為促進合作金融立法工作做出基墊。二是日本農(nóng)村合作金融制度非常注重與民法、商法的協(xié)調(diào)，專門指出了涉及到民法、商法的適用問題，并多次提到民法、商法適用于合作金融時應(yīng)作的調(diào)整，這就有利于法律體系的協(xié)調(diào)和完整，避免在實踐中出現(xiàn)法律適用的沖突和界限模糊，對我國的農(nóng)村合作金融立法有著重要的借鑒意義。三是在概念上區(qū)別“合作社”與“合作社企業(yè)”的做法。日本的合作金融組織在登記時就將其分為兩類不同的法人實體，在具體的操作上也更為容易、便捷。由于我國目前并沒有合作社作為特殊的組織機構(gòu)登記注冊的規(guī)定，也沒有說明合作社如何參照適用其他民事主體的登記注冊的規(guī)則，所以要完善農(nóng)村合作金融制度是首要的。四是日本在合作金融立法中有專章規(guī)定政府監(jiān)管，尤其對稅收優(yōu)惠政策等作出了細致的描述，在制度上保證了政府對合作金融的扶持。根據(jù)我國合作金融的發(fā)展，合作金融機構(gòu)與政府有著十分密切的關(guān)系，如果要合作金融脫離與政府的聯(lián)系實現(xiàn)其自身發(fā)展不太可能。但可以嘗試在經(jīng)歷一定時間的過渡之后，再由合作金融依靠自身力量發(fā)展。而這段時期內(nèi)要做好的就是在承認合作金融機構(gòu)與政府聯(lián)系的同時，加強其外部監(jiān)管。

⒉綜合立法模式——美國農(nóng)村金融立法體系。美國在對待農(nóng)村金融的問題上，也選擇了構(gòu)建比較完善的合作金融法律體系。從1909年開始到1933年，美國頒布了一系列的與農(nóng)村金融相關(guān)的金融法案，并建立了農(nóng)業(yè)合作信用體系。馬薩諸塞州可謂是美國農(nóng)業(yè)金融的先驅(qū)者，該州通過了美國第一部信用社法，建立了第一家信用社——圣瑪麗信用社。而且這部信用社法也是聯(lián)邦政府制定信貸聯(lián)盟法的基礎(chǔ)。1916年，美國通過了第一部農(nóng)業(yè)信貸法，并在該法案的規(guī)定下設(shè)立了合作金融組織，建立了合作金融信貸系統(tǒng)，也開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)長期貸款的先河。此后，這部法典為滿足金融市場的需求，經(jīng)過了五次修改。1922年到1929年，美國針對農(nóng)業(yè)合作金融先后頒布了《卡帕一沃爾斯坦德法》、《農(nóng)業(yè)市場法》、《合作社銷售法》等法律。其中《卡帕一沃爾斯坦德法》最為重要，它標志著美國合作社在法律上有了真正的定義。而《合作社銷售法》的出臺，使得美國農(nóng)業(yè)信貸體系步入良性軌道，并滿足了農(nóng)民對貸款的需求。之后，美國制定并實施了信用法規(guī)，代表著美國合作金融走上了正規(guī)化道路。1934年是美國合作金融業(yè)發(fā)展最重要的一年，國會通過了《聯(lián)邦信用社法》，這標志著美國的合作金融業(yè)有了更加完善的法律制度環(huán)境。

美國農(nóng)村合作金融法律制度發(fā)展的特點及借鑒意義：一是規(guī)定了合理而明確的機構(gòu)分工。美國的農(nóng)村信用合作系統(tǒng)龐大且復(fù)雜，但分工明確，聯(lián)邦土地銀行的任務(wù)是向人們提供不動產(chǎn)的抵押貸款，地區(qū)合作銀行的任務(wù)則是為較小的農(nóng)村合作金融組織提供資金，而聯(lián)邦信貸銀行的職責(zé)是為客戶提供中期和短期信貸業(yè)務(wù)。這三家農(nóng)村金融組織相互獨立，每個組織責(zé)任明確，形成了一個分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系，確保了農(nóng)村金融發(fā)展的良好環(huán)境。我國的農(nóng)村金融業(yè)在組織分工上應(yīng)予以借鑒，明確職責(zé)，為農(nóng)村金融發(fā)展提供良好環(huán)境。二是獨立的組織制度。美國農(nóng)村金融是一個獨立體系，美國農(nóng)業(yè)信貸管理局作為其監(jiān)督和管理的主要單位，負責(zé)日常的監(jiān)督和全面的協(xié)調(diào)，這樣才能較好地保證其資金用于農(nóng)業(yè)。農(nóng)村合作金融與聯(lián)邦儲備系統(tǒng)以及各聯(lián)邦儲備銀行之間并沒有任何隸屬關(guān)系。美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸委員會作為農(nóng)業(yè)信貸方針的制定者，可以根據(jù)不同時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標，把握農(nóng)業(yè)信貸的方向。三是專門的法律與其他相關(guān)法律的完備保證。美國的農(nóng)村金融運作具有完備的法律體系，可以把農(nóng)村金融大的運作融合到其他相應(yīng)的法律中，使得農(nóng)村金融在運作中不會出現(xiàn)無章可循、無法可依的局面，從而避免了行政干預(yù)以及因領(lǐng)導(dǎo)換屆而造成影響。四是在監(jiān)管模式上，美國農(nóng)村合作金融的監(jiān)管以1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》為依據(jù)，采取了不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，設(shè)立了由監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會資金融通清算中心和互助保險集團及其附屬機構(gòu)組成的以農(nóng)村合作金融機構(gòu)為服務(wù)對象的監(jiān)管體系。這對我國合作金融缺乏監(jiān)管的現(xiàn)狀來說，要完善農(nóng)村合作金融監(jiān)管制度應(yīng)做到“三重”監(jiān)管，一是實行農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部監(jiān)管的獨立審計；二是實行一套行業(yè)自律組織監(jiān)管體系；三是實行外部監(jiān)管，特別是審計監(jiān)管。

三、社會主義新農(nóng)村金融法律體系的實踐路徑

⒈綜合立法與分業(yè)立法相結(jié)合的立法技術(shù)選擇。作為合作經(jīng)濟的一種形式，合作金融立法應(yīng)當(dāng)在合作社立法的框架之下。從現(xiàn)有的各國合作社立法上看，可以概括為兩種立法形式，一種是綜合性立法，就是不同類型的合作社適用同一法律規(guī)范。另一種是分業(yè)立法，也就是一對一的模式。金融合作社立法模式一直是學(xué)界爭議的話題。有觀點認為，當(dāng)合作社本質(zhì)相似、形式相仿時應(yīng)該統(tǒng)一立法。而在經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，可能會出現(xiàn)一些新型的合作社類型，此時分業(yè)立法不能及時地進行法律規(guī)范，綜合性立法作為一種大的概括形勢，對這種新型的合作社有規(guī)范力。合作經(jīng)濟立法，應(yīng)在我國發(fā)展市場經(jīng)濟的前提下，為符合我國市場經(jīng)濟規(guī)律而建立。筆者認為，在我國，現(xiàn)有的農(nóng)村合作社種類較多，各合作社涉及的行業(yè)廣泛，在現(xiàn)有的條件下，制定適用于所有類型合作社的綜合法尚不具備。因此，我國應(yīng)先采用分業(yè)立法模式，待條件成熟后，再制定一部綜合性農(nóng)村合作金融基本法。

⒉明確農(nóng)村合作金融企業(yè)法人的法律屬性。農(nóng)村金融合作社作為農(nóng)村合作金融的主要組織其法律定位尚不明確，因此，合作社是否應(yīng)有法人、法人的類型成為了當(dāng)下學(xué)界探討的問題。筆者認為，合作社應(yīng)有法人，而且應(yīng)該是一種特殊的法人類型，也可以叫農(nóng)作社法人。主要原因如下：首先，國際合作社聯(lián)盟通過對世界各地的合作社立法進行總結(jié)，已明確合作社是一個企業(yè)。由此可以得出，農(nóng)村信用合作社作為合作社的一種形式，也應(yīng)具有法人。其次，分配原則。合作社的確不同于以資本為制度設(shè)計基本邏輯的公司，而人們往往強調(diào)合作社是以社員互助以增進社員利益為主要目的而不以營利為直接目的。實際上，羅虛代爾原則仍然體現(xiàn)了營利性，因為合作社只有通過市場營利行為取得利潤，才能對社員進行利潤返還。馬克思在分析合作社的二重性質(zhì)時指出，在資本主義所有制下，合作社是集體的資本主義企業(yè)，在合作社與其他企業(yè)的交換中，同樣要營利極大化，并參與資本主義企業(yè)平均利潤率的形成。而且羅虛代爾原則自身也在發(fā)生變化，現(xiàn)代許多國家合作社法規(guī)定社員的投票權(quán)不再是絕對的一人一票，一人一票只限于初級社，其他級的合作社則可按成員社的規(guī)模采取按比例投票，在堅持惠顧返還的基本原則下，也可采取有限制的股金分紅，這種改變均體現(xiàn)出對資本的重視。因此，合作社的特征應(yīng)該是“對內(nèi)以服務(wù)為主，對外以營利為目的”。最后，合作社主要以成員交易為主，對外交易為輔。在合作社破產(chǎn)時，優(yōu)先解決債權(quán)的為合作社成員。因此，農(nóng)村合作金融組織，作為企業(yè)應(yīng)有的法人，考慮其行業(yè)的特殊性，所以應(yīng)該是具有特殊性的法人。

⒊完善農(nóng)村合作金融市場準入與退出的法律制度。各國的法律均對本國金融機構(gòu)規(guī)定了市場準入門檻，我國規(guī)定商業(yè)銀行的最低注冊資本金為10億，而農(nóng)村信用合作社的最低注冊資本金為1千萬。從這個角度看，國家已經(jīng)放寬了對農(nóng)村信用合作社的標準。但從農(nóng)村合作金融的目的來看，它是一種以互助合作為目的的組織，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟起到了不可替代的作用。而在一些偏遠山區(qū)，其資金量較小，社員集中資金的能力較弱，很難達到國家所規(guī)定的千萬標準。因此，放寬準入標準，降低門檻勢在必行。農(nóng)村合作金融市場退出機制，可以構(gòu)建以收購與合并為主、行政關(guān)閉或撤銷為輔、破產(chǎn)清算為補充的多元化退出方式。收購與合并主要可以免除因某一金融組織的倒閉給市場帶來的動蕩，可以最大限度地降低其負面影響。而在合作金融中，由于其特殊性，所以對破產(chǎn)清算這種退出形式一定要格外慎重，稍有失誤，很可能會導(dǎo)致農(nóng)村合作社的“波米諾骨牌”效應(yīng)，給農(nóng)村金融市場造成巨大損失。因而，為預(yù)防這種情況的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。筆者認為，當(dāng)破產(chǎn)清算程序發(fā)生時，政府應(yīng)當(dāng)聯(lián)系經(jīng)營較好的一個或多個合作金融組織對破產(chǎn)清算的金融組織進行并購。而金融組織受到的損失，政府可以通過相應(yīng)的政策來對其進行補償，目的是使影響降到最低。

⒋確立農(nóng)村合作金融的政府支持與監(jiān)管法律制度。為保證農(nóng)村合作金融組織穩(wěn)定、健康的發(fā)展，政府應(yīng)在政策上對其進行扶持，為其創(chuàng)造出良好的環(huán)境。扶持類型可以分以下幾種：第一，傾斜性財政支持。在我國，由于“三農(nóng)”問題的切實存在，農(nóng)村合作金融組織在市場競爭中必然會遭受到損失，而政府可以在金融政策上給予農(nóng)村合作金融組織適當(dāng)?shù)膬A斜性保護。政府可以對明顯帶有政策性扶貧功能的貸款做出一些合理的政策性虧空空間，此政策性損失由地方財政貼補。尤其對于偏遠貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社，農(nóng)村確實需要而又達不到規(guī)模效益而引起的經(jīng)營虧損，政府可以給與彌補。此外，農(nóng)村合作金融組織承擔(dān)著大量的低息放貸任務(wù)，這直接影響了農(nóng)村合作金融組織的利潤或帶來虧損，政府應(yīng)適當(dāng)補償其因低息放貸造成的損失。第二，減免性稅收支持。我國政府在稅收政策的制定上，應(yīng)充分給予農(nóng)村合作金融組織傾斜性的扶持和鼓勵。如畜牧業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款與補貼、扶貧貸款，對于山區(qū)貧困合作金融組織以及以農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù)為主體的虧損合作金融組織，應(yīng)加大扶持力度。具體措施包括營業(yè)稅免征，提高資本充足率以促進經(jīng)營不善的企業(yè)扭虧轉(zhuǎn)盈，增強企業(yè)的抗風(fēng)險能力；對盈余不大的農(nóng)村合作金融機構(gòu)，應(yīng)采取免征所得稅措施；另外，應(yīng)采取措施引導(dǎo)資金流向農(nóng)村金融市場，以此提高農(nóng)村金融機構(gòu)的資本收益率。應(yīng)在法律法規(guī)上制定具有傾斜性和保護性的農(nóng)村金融優(yōu)惠政策，從而觸發(fā)社會閑散資金自發(fā)流向廣大農(nóng)村地區(qū)。第三，市場化利率浮動調(diào)控機制。過分對利率人為控制會導(dǎo)致資金使用價格的嚴重扭曲，并且會引發(fā)資金配置的不合理等問題，農(nóng)村金融機構(gòu)勢必會受到上述因素的影響?，F(xiàn)實中，過分的利率控制手段只會阻礙農(nóng)村合作金融組織自身金融業(yè)務(wù)的操作。為此，利率的調(diào)控應(yīng)該遵循市場需求，讓市場自發(fā)地調(diào)節(jié)利率浮動的范圍，只有逐步放手對利率的管制，合作金融在農(nóng)村金融市場上才會有更加美好的前景。

總之，完善我國農(nóng)村金融法律制度，需要從立法角度上提高其權(quán)威性、全面性，并合理地承認我國農(nóng)村非正規(guī)金融組織的合法地位，盡量滿足農(nóng)村金融的發(fā)展需求。農(nóng)村合作金融法律制度的完善，有利于提高農(nóng)村合作金融組織在金融市場的競爭能力與生存能力，而對農(nóng)村非正規(guī)融資等現(xiàn)象進行法律制度的規(guī)范，在一定程度上搞活了農(nóng)村的金融市場，使得過去單一、缺乏競爭機制的農(nóng)村金融市場煥然一新。同時，值得注意的是，在我國農(nóng)村金融處于改革和轉(zhuǎn)型的特殊時期，農(nóng)村金融法律制度的設(shè)置應(yīng)當(dāng)充分尊重市場的制度構(gòu)造與選擇功能，在通過立法對農(nóng)村金融市場進行制度性干預(yù)以及市場自發(fā)選擇之間達致理性平衡。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

China＇s Rural Financial and Legal Regulation

Li Xiaonan，Xu Jiaqi

Strategic approach to building a harmonious society and building a new socialist countryside，the “three rural issues” was placed in the forefront of modern development.This paper analyzes the current situation and existing problems of China＇s rural financial legislation，combined with the experience of foreign rural legislation and proposed financial architecture should be to build a combination of informal finance in rural areas and non－formal financing in the form in our country.In the construction process to improve the rural financial legal system，take the road of combining legislation and sub－industry legislation.China＇s rural financial market should achieve the stable development of moderate and competitive situation，as soon as possible.

rural finance；cooperative financial；legal norms

D922.28

A

1007－8207（2012）05－0017－06

2012－3－20

李曉楠 （1962—），女，河北文安人，吉林省建設(shè)銀行人力資源部中級經(jīng)濟師，研究方向為金融法；徐嘉奇（1986—），男，吉林長春人，吉林財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)碩士研究生，研究方向為市場規(guī)制法。