合理政府規(guī)模理念及其對(duì)我國行政組織改革的啟示

□ 童秀梅，楊發(fā)坤

（⒈重慶師范大學(xué)，重慶 400030；⒉復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

合理政府規(guī)模理念及其對(duì)我國行政組織改革的啟示

□ 童秀梅1，楊發(fā)坤2

（⒈重慶師范大學(xué)，重慶 400030；⒉復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

政府規(guī)模的合理選擇不能簡單地以 “大政府”、 “小政府”來定位，而應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展?fàn)顩r，以提高政府能力的有效性，滿足廣大公眾的需求為標(biāo)準(zhǔn)來確定。我國政府組織改革應(yīng)突破 “小政府、大社會(huì)”理念框架的限制，以合理政府規(guī)模理念為基礎(chǔ)，尋求一種適合我國國情、符合我國市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及社會(huì)發(fā)展的、適度規(guī)模的合理、高效政府。

合理政府規(guī)模； “小政府、大社會(huì)”；行政組織改革

“政府對(duì)一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標(biāo)上，政府對(duì)變革的影響、推動(dòng)和調(diào)節(jié)方面的潛力是無可比擬的”。［1］政府作為人類社會(huì)的最大政治組織，其規(guī)模與一個(gè)國家的行政效率、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)。選擇何種政府規(guī)模理念作為行政組織改革的理論指導(dǎo)，是政治學(xué)和行政學(xué)研究的一個(gè)重要課題。一個(gè)國家的政府規(guī)模究竟應(yīng)當(dāng)控制在什么樣的水平，如何確定其適度規(guī)模，一直是各國學(xué)界共同關(guān)注的問題，并對(duì)此進(jìn)行著長期不懈的探討，但始終沒有定論。一方面，由于各國的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、自然環(huán)境和文化傳統(tǒng)不同，政府職能也不盡相同，因此政府的規(guī)模也不同；另一方面，即使是在一個(gè)國家內(nèi)部，在不同的歷史時(shí)期、發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)對(duì)政府的規(guī)模也有不同的要求。政府規(guī)模在各種因素的影響下呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性和發(fā)展性，并且不是一個(gè)簡單的“大政府”或“小政府”的選擇問題。

一、政府規(guī)模的界定及內(nèi)容

作為國家表現(xiàn)形式的政府，是從社會(huì)中產(chǎn)生并代表全社會(huì)的機(jī)關(guān)，是國家進(jìn)行政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的工具。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括立法、司法和行政機(jī)關(guān)；狹義的政府是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國家行政機(jī)關(guān)。本文將從廣義政府的角度分析政府規(guī)模。政府規(guī)模是指一切國家機(jī)關(guān)的構(gòu)成規(guī)模，既指政府職能與權(quán)力范圍，又指政府機(jī)構(gòu)與人員多少。它包括內(nèi)在規(guī)模與外在規(guī)模兩個(gè)方面：內(nèi)在規(guī)模表現(xiàn)為政府職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模，外在規(guī)模表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模。［2］

內(nèi)在規(guī)模表現(xiàn)為政府職能和權(quán)力的范圍、結(jié)構(gòu)，即職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模。政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理所承擔(dān)的職責(zé)和所負(fù)有的功能，它是國家職能的重要組成部分，包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能四項(xiàng)基本職能。政府職能規(guī)模的大小取決于政府對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理的范圍、數(shù)量及這些事務(wù)的復(fù)雜程度，表現(xiàn)為政府四項(xiàng)基本職能的數(shù)量、復(fù)雜程度以及結(jié)構(gòu)上的集中或分散。行政權(quán)力是國家公共權(quán)力的重要組成部分，是立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)行使的管理國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)行政職能的依托。政府權(quán)力規(guī)模指行政權(quán)力在整個(gè)公共權(quán)力體系中所占的比例和份量，從理論上講，它的大小取決于國家政治體制對(duì)公共權(quán)力在行政體系中的配置。

政府外在規(guī)模一般從三個(gè)方面考察，包括政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的數(shù)量以及行政經(jīng)費(fèi)支配與消耗的數(shù)量，即行政機(jī)構(gòu)規(guī)模、行政人員規(guī)模、行政費(fèi)用規(guī)模。行政機(jī)構(gòu)規(guī)模是指政府為實(shí)現(xiàn)國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理而設(shè)置的各類政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量和結(jié)構(gòu)，縱向表現(xiàn)為在全國范圍內(nèi)，從最高層到最基層的層級(jí)數(shù)量和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的上下層次；橫向表現(xiàn)為一級(jí)政府的管理幅度和設(shè)置的工作部門的數(shù)量。行政人員規(guī)模指政府機(jī)構(gòu)內(nèi)工作人員的總數(shù)，它是政府規(guī)模的重要內(nèi)容，主要從崗位數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、行政人員總數(shù)三個(gè)方面去衡量。行政費(fèi)用規(guī)模表示政府為實(shí)現(xiàn)行政職能所占有和耗費(fèi)的經(jīng)費(fèi)數(shù)量，其直接反映行政成本和行政效率的高低，通常以政府財(cái)政占國民生產(chǎn)總值的比重，特別是行政費(fèi)用占財(cái)政收入的比重來衡量。

在對(duì)政府規(guī)模的研究中，通常使用三個(gè)基本數(shù)量指標(biāo)：一是政府支出和消費(fèi)占GDP的比重；二是行政機(jī)構(gòu)數(shù)量；三是政府公務(wù)人員與總?cè)丝诨蚓蜆I(yè)人數(shù)之比。政府支出和消費(fèi)占GDP比重是分析政府規(guī)模中經(jīng)常使用的基本指標(biāo)，一般情況下公共消費(fèi)占GDP比例越高，政府規(guī)模就越大。政府機(jī)構(gòu)數(shù)量也是判斷一個(gè)政府規(guī)模大小的常用標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)構(gòu)規(guī)模包括橫向管理幅度和縱向?qū)蛹?jí)厚度兩種結(jié)構(gòu)型規(guī)模。政府橫向管理幅度越寬，所屬政府個(gè)數(shù)、工作部門數(shù)量及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)較多，則政府規(guī)模越大。而政府縱向?qū)蛹?jí)越多，上下機(jī)構(gòu)的設(shè)置多，則政府規(guī)模也越大。政府公務(wù)人員數(shù)量與政府規(guī)模呈明顯的正相關(guān)性，人數(shù)越多，政府規(guī)模從量上看就越大，反之則越小。［3］

二、政府規(guī)模的幾種類型

有關(guān)政府規(guī)模的爭論，一直以來都是學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)，西方傳統(tǒng)政府規(guī)模理論的分析是建立在 “政府—市場”二元格局基礎(chǔ)上的。因此，傳統(tǒng)政府規(guī)模理論對(duì)政府規(guī)模的探討通常是以政府和市場的關(guān)系為核心與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府規(guī)模進(jìn)行的論述，認(rèn)為正確界定了二者的關(guān)系，也就界定了政府規(guī)模。

（一）守夜型政府——小政府論

以亞當(dāng)·斯密為代表的守夜型政府——小政府理論的核心是政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)30年代之前，西方處于完全自由市場經(jīng)濟(jì)階段，市場的規(guī)模狹小而分散，市場的完全競爭狀態(tài)能有效地配置各種社會(huì)資源，并引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)主體朝著有利于社會(huì)的方向發(fā)展，這樣，政府沒有理由也沒有必要對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。因此，政府采取一種消極放任的態(tài)度，盡量避免政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的干預(yù)，其核心主張是實(shí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，其主要職責(zé)是扮演“守夜人”角色，讓市場處于一種完全自由競爭的狀態(tài)。這一理論反映到政府規(guī)模定位上就是“守夜型”政府論。此理論的主要代表人物是亞當(dāng)·斯密，在其古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，他認(rèn)為，市場是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最佳方式，只要給予經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全的自由，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就會(huì)由一只“看不見的手”來自動(dòng)調(diào)節(jié)和支配，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的增加。政府職能的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就在于成為一個(gè)好的“守夜人”，管的最少的政府是最好的政府。斯密的自由資本主義的經(jīng)濟(jì)理論支配了歐美國家100多年，直至20世紀(jì)30年代席卷整個(gè)資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)為止。西方古典自由主義則更是強(qiáng)調(diào)“功能最小的政府就是最好的政府”，這種理論的特點(diǎn)是過分貶低政府的作用、夸大市場機(jī)制的功能。

（二）干預(yù)型政府——大政府論

大政府理論強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和公民事務(wù)的全面干預(yù)與管理。20世紀(jì)30至70年代，市場這個(gè)無形的指揮棒已無法有效調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的諸多矛盾與問題，市場機(jī)制本身的局限性由此暴露出來，市場失靈開始顯現(xiàn)，人們不再相信市場的力量，轉(zhuǎn)而投向政府?！皠P恩斯主義”在這個(gè)背景下應(yīng)運(yùn)而生，此時(shí)干預(yù)型政府理論作為一種新的政府規(guī)模理論登上歷史的舞臺(tái)。干預(yù)型政府理論認(rèn)為，政府是一種社會(huì)發(fā)展的積極因素，在社會(huì)中占有主導(dǎo)地位，應(yīng)充分發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的干預(yù)作用。此理論的主要代表人物是凱恩斯。凱恩斯提出要全面增強(qiáng)國家的作用，通過有意識(shí)的國家財(cái)政政策、稅收政策和貨幣金融政策，指導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)傾向，提高社會(huì)的有效需求和社會(huì)總就業(yè)水平，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀指導(dǎo)并推動(dòng)其健康發(fā)展。在這段時(shí)期，干預(yù)型政府發(fā)揮了積極的作用，把西方各國從水深火熱中拯救出來，因此也得到了西方各國的普遍認(rèn)同。但是，過分強(qiáng)調(diào)政府的作用，無限擴(kuò)大政府規(guī)模和權(quán)力，不可避免地造成了官僚機(jī)構(gòu)的龐大和低效以及社會(huì)成本的不斷增加。

（三）協(xié)調(diào)型政府——合理政府論

合理政府論就是要在政府和市場之間找到一個(gè)新的合適的度，既能充分發(fā)揮市場的作用，也能全面有效地發(fā)揮政府的職能。20世紀(jì)70年代，在石油危機(jī)的沖擊下，長期執(zhí)行國家干預(yù)政策的西方國家陷入了“滯脹”，西方國家出現(xiàn)了“政府失靈”的現(xiàn)象，如無法解釋的高通貨、高失業(yè)并存的所謂的“滯脹”問題等，凱恩斯主義陷入兩難選擇，因此出現(xiàn)了所謂 “新自由主義經(jīng)濟(jì)理論”。艾哈德是德國新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派的主要代表人物，他并不贊成完全不受約束的“自由放任”，同時(shí)也部分否定凱恩斯主義的全面干預(yù)思想，力圖在自由放任與政府干預(yù)之間尋求“第三條道路”。在他看來，政府應(yīng)創(chuàng)造條件使市場和價(jià)格制度發(fā)揮最大功能，而對(duì)于市場機(jī)制的不足，則積極贊同政府干預(yù)。20世紀(jì)80年代以后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)借鑒新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論和分析方法，形成了新古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)體系，對(duì)政府與市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用有了更成熟的認(rèn)識(shí)，糾正了只強(qiáng)調(diào)政府力量或市場力量作用的片面性，主張發(fā)展中國家應(yīng)該對(duì)兩者有正確的定位和合理的搭配。政府不再干預(yù)微觀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控、緩解經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用；在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里則應(yīng)充分發(fā)揮市場的功能，在政府與市場的關(guān)系上尋求新的互補(bǔ)與組合。

三、合理政府規(guī)模的理性分析

政府作為一種社會(huì)政治組織，是公眾利益和公共權(quán)力的代表，無論是從自身發(fā)展的軌跡還是從社會(huì)發(fā)展的要素來看，政府規(guī)模都是在不斷增長的。因此，合理政府規(guī)模的選擇已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要。如果政府規(guī)模太小，則不能履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政府職能，而社會(huì)公眾的要求和期望得不到滿足，就會(huì)讓公眾對(duì)政府失去信任；反之，如果政府規(guī)模過大，造成公共支出的增長，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)，也會(huì)造成公眾對(duì)政府的不信任。［4］因此，如何在政府與市場之間尋找平衡點(diǎn)就成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，即如何在政府和市場之間找到一個(gè)新的合適的度。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的市場經(jīng)濟(jì)論不僅對(duì)適度規(guī)模的政府進(jìn)行了價(jià)值和理性的論證，還提供了技術(shù)合理性的保證，這也為我國政府規(guī)模的研究提供了重要的研究范式。

正如企業(yè)存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題一樣，政府也存在著內(nèi)在經(jīng)濟(jì)和不經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題。政府內(nèi)在經(jīng)濟(jì)是指政府在規(guī)模擴(kuò)大時(shí)由自身內(nèi)部所引起的成本降低，收益增加。如當(dāng)原有政府規(guī)模太小，必需的政府職能不能履行或履行不好，導(dǎo)致無效率或低效率時(shí)，通過人力、資金等資本投入的增加，組織機(jī)構(gòu)的完善，內(nèi)容分工的合理，能夠相對(duì)降低行政成本，提高行政效率。但是，政府規(guī)模不是越大越好，和企業(yè)一樣，在一定的時(shí)空條件下，政府職能過多，組織機(jī)構(gòu)龐大，人滿為患，就會(huì)導(dǎo)致政府內(nèi)在不經(jīng)濟(jì)，使政府自身成本上升，收益下降。其主要表現(xiàn)在政府規(guī)模擴(kuò)大后：第一，有可能造成內(nèi)部管理不善，政府行政成本上升，效率下降；第二，政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)增加，使政府內(nèi)部管理費(fèi)用增加，從而使成本上升；第三，人員增加，使人際關(guān)系變得復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度加大，很可能會(huì)產(chǎn)生派系爭斗，這些均會(huì)導(dǎo)致內(nèi)耗，降低效率；第四，管理層級(jí)增多，使信息傳遞、反饋的速度和質(zhì)量受影響，從而影響政府行政管理的有效性。當(dāng)政府規(guī)模變動(dòng)時(shí)，內(nèi)在經(jīng)濟(jì)和內(nèi)在不經(jīng)濟(jì)是同時(shí)發(fā)生的，如果內(nèi)在經(jīng)濟(jì)大于內(nèi)在不經(jīng)濟(jì)，則表現(xiàn)為規(guī)模經(jīng)濟(jì)。這時(shí)擴(kuò)大政府規(guī)模仍可使平均成本降低，有利于政府提高效率。反之，則表現(xiàn)為規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，這時(shí)擴(kuò)大規(guī)模，只會(huì)導(dǎo)致平均成本上升，有損政府效率。因此，我們既要充分利用政府規(guī)模經(jīng)濟(jì)的益處，又要抑制規(guī)模不經(jīng)濟(jì)因素的滋生，力求讓政府規(guī)模收益遞增，使政府規(guī)模的擴(kuò)張保持在使平均成本達(dá)到最低點(diǎn)的程度。

我們可以借鑒科斯的交易費(fèi)用理論來思考合理政府規(guī)模。這里對(duì)科斯理論略作調(diào)整，將其中的企業(yè)看作政府，市場交易看作政府職能社會(huì)化，諸如許多公共部門提供的服務(wù)就可交給市場或第三部門。那么科斯理論可表述為，政府“內(nèi)化”市場交易雖能節(jié)約行政成本，但隨著政府規(guī)模的擴(kuò)張，政府的管理費(fèi)用會(huì)越來越高，因而政府規(guī)模不能無限擴(kuò)張。政府的合理規(guī)模取決于市場交易費(fèi)用與政府行政成本的比例關(guān)系，當(dāng)政府規(guī)模擴(kuò)張到政府再“內(nèi)化”一項(xiàng)新政府職能所引起的管理成本等于由市場來履行該項(xiàng)職能的費(fèi)用，即邊際政府成本交易＝邊際市場交易成本時(shí)，均衡就實(shí)現(xiàn)了，此時(shí)的資源配置達(dá)到最優(yōu)。這時(shí)政府規(guī)模就是適度的，也是合理的。當(dāng)然，政府在確定適度規(guī)模時(shí)，除考慮成本、效率等經(jīng)濟(jì)因素外，還要綜合考慮政治、社會(huì)以及政府行政特點(diǎn)等諸多因素以達(dá)到最優(yōu)規(guī)模。

綜上所述，關(guān)于政府規(guī)模的合理選擇，不能簡單地以“大政府”、“小政府”來定位，而應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展?fàn)顩r，以提高政府能力的有效性，滿足廣大公眾的需求為標(biāo)準(zhǔn)來確定。政府規(guī)模要在與行政環(huán)境的良性互動(dòng)中不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，趨向動(dòng)態(tài)的平衡。因此，重新界定政府在整個(gè)社會(huì)中的地位和作用，克服政府規(guī)模的無限增長，有必要對(duì)我國現(xiàn)有的政府規(guī)模進(jìn)行理性思考。

四、合理政府規(guī)模理念對(duì)我國行政組織改革的啟示

自新中國成立以來，我國政府規(guī)模進(jìn)行了多次改革和調(diào)整，如1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年的政府機(jī)構(gòu)改革以及后來的轉(zhuǎn)變政府職能，從整體上看，這些機(jī)構(gòu)改革最基本的表現(xiàn)形式是調(diào)整機(jī)構(gòu)和精簡人員，目的就在于抑制政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的過快膨脹，但是結(jié)果卻總是不盡人意。政府規(guī)模日益膨脹的負(fù)面效應(yīng)也是顯而易見的，如財(cái)政赤字、行政權(quán)力腐敗、政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政效率低下等等。透過歷次機(jī)構(gòu)改革中關(guān)于如何限制政府規(guī)模這一問題而做出的一系列制度設(shè)計(jì)和安排，可以看出“小政府、大社會(huì)”理念如今已經(jīng)成為支持我國行政組織改革的主流理念?！靶≌崩碚撍磉_(dá)的僅僅是一種對(duì)過度膨脹的政府規(guī)模理念的抵抗，現(xiàn)實(shí)中的“小政府”未必是能夠有效滿足不斷增長的社會(huì)需要的政府。正是這種理念誤區(qū)使得我們在如何選擇適度的政府規(guī)模這一問題上出現(xiàn)了偏差，由此而做出的制度設(shè)計(jì)和安排也未能有效化解政府規(guī)模膨脹問題，這乃是我國政府機(jī)構(gòu)改革屢次陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)的一個(gè)基本原因。［5］

我國現(xiàn)有的政府規(guī)模實(shí)際情況不是政府總規(guī)模太大，而是政府職能分布不合理，我國政府規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)如何確定，也不是一個(gè)“大政府”、“小政府”的簡單選擇問題，而是一種結(jié)構(gòu)性不合理問題。這種結(jié)構(gòu)性的不合理體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，公務(wù)人員的分布結(jié)構(gòu)不合理：一是公務(wù)人員部門分布不合理，很大一部分人員仍分布在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的政府部門中；二是公務(wù)人員層次分布不合理，地方政府人員比例過大，中央政府人員比例過小，造成無法滿足社會(huì)宏觀調(diào)控的需要；三是公務(wù)人員部門內(nèi)部分布不合理，后勤服務(wù)人員比例過大，決策執(zhí)行人員過少。第二，政府支出結(jié)構(gòu)不合理：一是建設(shè)性投資數(shù)量有限，使用效率低，表現(xiàn)為重復(fù)建設(shè)和無效投資；二是消費(fèi)性支出的效率低下，表現(xiàn)為行政管理機(jī)構(gòu)的膨脹和公款消費(fèi)等控制不力，導(dǎo)致行政管理費(fèi)急劇增長。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從1978年至2003年的25年間，我國財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了大幅增長，而同期行政管理費(fèi)用卻增長了87倍，行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重在2003年就已上升到19.03%，近年來它在財(cái)政支出中的比重更高。行政管理費(fèi)的過快增長占用了有限的財(cái)政資金，影響了其他事業(yè)的發(fā)展。

合理政府規(guī)模理念告訴我們，政府規(guī)模一方面不能過大，另一方面又不能太小，而是要合理適度。合理適度的政府規(guī)模應(yīng)當(dāng)以政府與市場的結(jié)合度、政府對(duì)資源的支配度、政府支出的約束度、公共產(chǎn)品的供給度、社會(huì)公眾的滿足度等標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)政府規(guī)模是否合理適度的科學(xué)依據(jù)。具體可從以下幾個(gè)方面加以考慮：

首先，轉(zhuǎn)變政府行政理念，建設(shè)服務(wù)型政府。政府行政理念是政府行政的價(jià)值觀念及趨向，決定并影響著政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置，如公務(wù)人員匹配的標(biāo)準(zhǔn)、公共政策制定的依據(jù)、職能范圍的邊界等?？刂普?guī)模，構(gòu)建合理適度政府，關(guān)鍵是要真正轉(zhuǎn)變政府行政理念，因?yàn)椋驗(yàn)橛惺裁礃拥恼砟罹蜁?huì)有什么樣的政府行為。政府行政理念先后經(jīng)歷了統(tǒng)治型政府行政理念、管制型行政理念和服務(wù)型政府行政理念的過程。服務(wù)型政府理念，就是堅(jiān)持以公民為本位、以社會(huì)為本位、以服務(wù)為本位，擴(kuò)大社會(huì)自治范圍，注重政府自身服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的提高，為各市場主體和社會(huì)公眾提供良好的發(fā)展環(huán)境和平等條件。

其次，規(guī)范政府權(quán)力，明確政府提供公共物品的數(shù)量限度及質(zhì)量要求。政府掌握的公共權(quán)力賦予了政府可以實(shí)現(xiàn)自我規(guī)模的不斷擴(kuò)張的權(quán)利，因此，要從源頭上防止政府規(guī)模擴(kuò)張，就必須對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范。對(duì)權(quán)力的規(guī)范，就要對(duì)權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行合理的規(guī)定；就要保證權(quán)力行使公平適當(dāng)，將政府權(quán)力限定在一個(gè)有理、有限的法定范圍之內(nèi)。為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（包括公共服務(wù)）是政府最重要的職能，必須界定公共物品及其范圍，并制定公共產(chǎn)品最有效供給的標(biāo)準(zhǔn)，在更大程度上、更大范圍內(nèi)滿足社會(huì)公眾的需要。只有明確了政府提供公共物品的數(shù)量限度及質(zhì)量要求，政府的行政效率和服務(wù)質(zhì)量才會(huì)提高，社會(huì)公眾監(jiān)督政府工作才有依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

再次，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，科學(xué)界定政府與市場、社會(huì)的關(guān)系。優(yōu)化政府職能，合理設(shè)置政府結(jié)構(gòu)，核定政府人員編制，是建設(shè)合理適度政府規(guī)模的重要路徑。我國以往的政府機(jī)構(gòu)改革都多次提到政府職能的轉(zhuǎn)變問題，但效果都不能令人滿意。從國內(nèi)外行政改革的實(shí)踐來看，在限制政府規(guī)模這個(gè)問題上，它們共有一條基本的經(jīng)驗(yàn)就是轉(zhuǎn)變政府職能，因?yàn)橹挥新毮苻D(zhuǎn)變了，政府才能夠放棄那些不應(yīng)該管的事務(wù)，縮減相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，其規(guī)模才能夠得到有效控制。我們的政府機(jī)構(gòu)改革之所以屢次陷入惡性循環(huán)的怪圈，其中一個(gè)重要原因就是政府職能轉(zhuǎn)變的力度不夠。在沒有徹底轉(zhuǎn)變政府職能的情況下，那些被裁減掉的機(jī)構(gòu)、部門和工作人員的數(shù)量很快就會(huì)得到恢復(fù)，政府規(guī)模還要膨脹。同時(shí)，要正確處理好政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，大力培植和扶持第三部門，完善社會(huì)自治組織結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮第三部門在處理社會(huì)公共事務(wù)中的作用，建立政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。

最后，規(guī)范政府財(cái)政支出，注重政府成本管理。政府的財(cái)政支出是衡量政府規(guī)模的重要指標(biāo)，支出規(guī)模的擴(kuò)大反映了政府規(guī)模的擴(kuò)大。我國目前存在著行政成本過高、政府支出不合理的現(xiàn)象，所以，要通過學(xué)習(xí)完善政府預(yù)算制度，主動(dòng)壓縮政府成本，減少政府不必要的開支來限制政府規(guī)模的擴(kuò)張，使政府支出規(guī)?？刂圃诮?jīng)濟(jì)適度的范圍之內(nèi)。政府要注重成本管理，按照政府成本適度、績效最高原則，合理確定政府各種成本；通過公開、透明的政府采購制度、財(cái)政支出制度降低行政成本；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高政府資金使用效益，科學(xué)劃分政府投資與轉(zhuǎn)移支付的比例。

［1］世界銀行.變革世界中的政府［R］.1997年度報(bào)告.

［2］盧向國.關(guān)于政府規(guī)模適度化的理性思考［J］.學(xué)習(xí)論壇，2001，（10）：17.

［3］張雅林.適度政府規(guī)模與我國行政機(jī)構(gòu)改革選擇［J］.改革論壇，2001，（03）：100.

［4］張康之.限制政府規(guī)模的理論［J］.人文雜志，2001，（03）.

［5］史記.政府規(guī)模理念與我國政府機(jī)構(gòu)改革［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，（03）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Concept of Reasonable Government Scale and Enlightenment on China＇s Administration Reform

Tong Xiumei，Yang Fakun

Government scale can not be simply to “big size government”，“small size government” to locate，but according to different social，economic，political development，in order to improve the effectiveness of the government＇s ability，satisfy the public demand for the criteria to determine.Our country government organization reform should break through the＂small size government，big size society＂concept frame to limit，to the reasonable government scale concept as the basis，to seek a kind of suitable for China＇s national condition，accord with our country market economy and social development of the appropriate scale of reasonable，efficient government.

reasonable government scale；“small size government，big size society”；administrative reform

D631.13

A

1007－8207（2012）05－0009－04

2012－03－10

童秀梅（1985—），女，湖北恩施人，重慶師范大學(xué)政治學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾恚粭畎l(fā)坤（1980—），男，湖北恩施人，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與社會(huì)政策。