關(guān)于完善我國行政問責制的思考

□ 王俊華

（中共揚州市委黨校，江蘇 揚州 225009）

關(guān)于完善我國行政問責制的思考

□ 王俊華

（中共揚州市委黨校，江蘇 揚州 225009）

全面推進行政問責制是我國政治體制改革的一項重要內(nèi)容。本文分析了在推進行政問責制的進程中所面臨的權(quán)責不清、行政監(jiān)督虛置、問責文化滯后等主要問題，并針對這些問題提出了相應的對策。

行政問責；行政監(jiān)督；行政問責文化

行政問責制已成為世界通行的政府管理體制，其本質(zhì)在于對公共權(quán)力進行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進行責任追究，最終目的是保證政府系統(tǒng)的正常運行、遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。［1］改革開放以來，隨著我國民主政治的發(fā)展和法制建設的進步，特別是2003年“非典”危機引發(fā)“問責風暴”啟動以來，我國已初步形成了多層次、全方位的行政責任制度。但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國各級政府中權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗和不作為現(xiàn)象仍然存在，因而行政問責制亟待完善。

一、完善行政問責制的障礙分析

（一）權(quán)責不清

問責標準不明確，干部責任難于界定，是當前行政問責制實施過程中存在的主要問題。由于諸多因素的影響，我國黨政之間、不同行政機關(guān)之間、行政機關(guān)上下級之間職能交叉，責任劃分模糊，導致責任虛置或責任無法終究。具體表現(xiàn)在：一是政府部門內(nèi)部職責和權(quán)限不清。由于政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，部門之間的權(quán)力劃分存在相互交叉、重疊之處，有利可圖時相關(guān)部門積極行使權(quán)力，爭奪權(quán)力；出了問題則互相指責、推卸責任，導致責任主體模糊。二是責任劃分不清。政府及其工作人員失職要負哪些具體責任，實踐中并不明確，缺少實體性的規(guī)定。對責任追究對象的規(guī)定也過于模糊。在被追究的責任人前面常常冠以“有關(guān)”二字，至于哪些人有關(guān)，哪些人無關(guān)，沒有明確的界定。一些違紀問題往往打著“集體決定”的招牌，集體承擔責任了事，名曰“集體負責”，實際誰也不承擔責任，責任難以追究到具體決策人身上。

（二）行政監(jiān)督機制虛置

建立健全行政問責制的目的是對權(quán)力實行監(jiān)督。但我國的行政監(jiān)督主體大多缺乏實質(zhì)性的權(quán)威和必要的獨立性，也缺乏制約行政權(quán)的途徑和手段，從而導致行政監(jiān)督缺乏效力。

⒈行政監(jiān)督主體地位不高。行政監(jiān)督的效果和力度取決于監(jiān)督主體所擁有的地位和權(quán)能。我國的行政監(jiān)督主體大多缺乏應有的權(quán)威和獨立性。從行政系統(tǒng)外部來看，對行政機關(guān)及其行政人員實施監(jiān)督的主體有立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒體、人民團體、公民個人等。從理論上講，各級行政機關(guān)都受人大監(jiān)督并對它負責。但目前人大的監(jiān)督是法律地位高而實際地位低。政府的重大事項一旦在黨委會上通過后，人大就不能行使監(jiān)督權(quán)，因為憲法沒有賦予人大監(jiān)督同級黨委的權(quán)力。對各級行政機關(guān)和政府官員的監(jiān)督仍然是人大工作的薄弱環(huán)節(jié)。人大問責的啟動和運行還缺乏相應的程序規(guī)范，目前啟動的仍然是上問下責的“人治”式問責。就司法監(jiān)督而言，雖然我國《憲法》規(guī)定“人民法院獨立進行審判，只服從法律”、“人民檢察院獨立行使檢察權(quán)”，但實際上，國家司法機關(guān)的人事權(quán)、財政經(jīng)費、工資福利、后勤保障等都受制于同級政府和黨委，在司法實踐中又接受政法委的協(xié)調(diào)。這種格局不利于司法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)和行政人員。此外，作為輿論監(jiān)督主體的新聞媒體大多是行政機關(guān)下屬的事業(yè)單位，輿論監(jiān)督功能不強。行政監(jiān)督主體的地位從根本上制約著監(jiān)督的效力，使行政問責制面臨一定的困境。

⒉行政監(jiān)督法制化程度低。我國先后制定了一系列關(guān)于行政監(jiān)督和反腐倡廉的法規(guī)，近年來，又逐步建立了行政問責制度。但從總體上講，行政監(jiān)督的法制還不完善，已有的一些法律法規(guī)，或者是過于抽象，缺乏實施細則，可操作性差；或者是彈性大，模棱兩可，缺乏針對性。另外，一些亟待制定的法律還未出臺。就人大監(jiān)督而言，盡管我國《憲法》和《人大監(jiān)督法》都賦予了各級人大的監(jiān)督權(quán)力，但法律只作出了一些原則性的規(guī)定，并無具體操作細節(jié)，以致人大監(jiān)督無章可循，監(jiān)督流于表面化和形式化。當前，輿論監(jiān)督還缺乏一部《新聞法》，用以保障新聞機構(gòu)的權(quán)益和新聞工作者個人的權(quán)利。在群眾監(jiān)督方面，雖然《憲法》規(guī)定人民群眾有對國家機關(guān)及其工作人員的違法失職等行為提出批評、申訴和進行控告、檢舉等權(quán)利，但沒有專門的法律對此加以具體規(guī)定，從而使這些權(quán)利在很大程度上變得有名無實。

（三）行政問責文化滯后

目前，我國還缺乏實行問責制度的文化氛圍和社會基礎(chǔ)，官員沒有行政問責的心理準備，社會缺乏行政問責的氛圍。具體表現(xiàn)在：一是“官本位”觀念根深蒂固。我國有2000多年的君主專制歷史，受“官本位”思想影響，一直以來，官僚主義、形式主義在行政機關(guān)和公職人員身上沉淀嚴重。官員的職位升遷往往取決于上級而不是廣大老百姓。一部分官員的思想深處仍然是官主民仆、官尊民賤，使得“權(quán)力本位”思想根深蒂固，責任本位、“民本位”思想相對淡漠。二是責任意識缺失。權(quán)力與責任應當相伴而行，每一份權(quán)力的背后都承載著一份與之對應的責任。然而，一些領(lǐng)導干部在自覺和不自覺中卻忽視和割裂了權(quán)力與責任的對應關(guān)系。只想當官掌權(quán)，沒想到要負多大的責任，更沒想到?jīng)]盡到責任時還要被追究責任。責任意識缺失表現(xiàn)在：注重權(quán)力忽視責任；不求有功，但求無過；注重對上負責忽視對下負責。三是道德自律弱化。改革開放以來，在我國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，面對市場經(jīng)濟和商業(yè)文化沖擊所帶來的價值混亂，社會的整體道德狀況出現(xiàn)了諸多方面的問題，其中行政人員隊伍的責任倫理也出現(xiàn)了弱化的趨勢，從而出現(xiàn)了大量背離行政政治責任的現(xiàn)象。［2］一些官員的理想和信念開始動搖，人生觀和價值觀錯位，跑官要官，貪圖享樂，把黨的全心全意為人民服務的宗旨拋之腦后，缺乏吃苦耐勞、無私奉獻的精神。

二、完善行政問責制的路徑

（一）權(quán)責匹配

權(quán)力應與責任相對應，每一項權(quán)力均應與責任對等關(guān)聯(lián)。權(quán)力始終與責任密切關(guān)聯(lián)，即意味著掌權(quán)者必須始終對其所掌握的權(quán)力及權(quán)力行使的過程、結(jié)果擔負切實的責任，為其權(quán)力行使的一切方面向委托權(quán)力的主體做出交代、說明和解釋，為其錯誤的行為接受政治上和法律上的制裁和懲罰，并在道德法庭上接受良心或輿論的“審判”。

⒈明確劃分政府內(nèi)部責任。政府內(nèi)部要理順政府縱向部門和橫向部門的關(guān)系，明確、合理地界定它們之間的職能權(quán)限。同時，在部門內(nèi)部，各崗位之間、上下級之間的權(quán)責也要規(guī)范化、明確化。首先，要科學地劃分中央和地方政府的權(quán)力，明確中央和地方政府的責任和義務，實現(xiàn)中央和地方關(guān)系的法制化。其次，科學劃分政府各職能部門的職權(quán)。針對經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，對政府各部門進行科學的職能分析和職能分解。切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責脫離等問題。

⒉落實以工作任務和職務設置為中心的崗位責任制。即以工作任務的細分為基礎(chǔ)，明確劃分行政機關(guān)中各級、各類行政人員及其各工作崗位的職、權(quán)、責、利關(guān)系。目的是讓每一個工作職位都有合適的人員，有明確的職權(quán)、責任和利益，并通過切實可行的考核和評估來賞功罰過，獎優(yōu)罰劣。將任務和責任分配到個人，有利于克服搭便車、相互推諉、人浮于事等官僚主義弊端，有利于工作人員各司其職、各展其能。

⒊建立健全責任追究制度。在錯誤或失誤行為發(fā)生后，首要的問題就是確定行為的后果責任，確定責任的具體承擔者，即確立制裁或懲罰的對象并使責任承擔者承擔相應的代價和損失。任何行之有效的制度不僅要依靠制裁或懲罰提供強有力的支持，而且要盡可能地將行動的后果責任歸之于特定的個人，使其得到相應的制裁或懲罰。責任只有落實到具體的行動者個人身上，才能發(fā)生真實的效力。只有個人才是后果責任的真實承擔者，這是作為建構(gòu)責任制度、落實責任追究制度的一項根本原則。如果拿所謂的 “領(lǐng)導班子”、委員會、集體決定等“名義人”來承擔責任，而個人的責任則在這種集體或群體責任的 “障眼法”中悄然流失的話，就會出現(xiàn)責任空白，其后果必然是聽任錯誤或失誤的蔓延。

（二）建立健全有效的行政監(jiān)督機制

⒈建立健全行政責任法律制度。對目前已有的和不完善的法律要不斷的補充和細化，對那些暫時還缺少法律法規(guī)的領(lǐng)域，應根據(jù)社會和改革發(fā)展的需要，通過調(diào)查研究，加強立法工作，填補法律空白。具體來說，首先，加強人大立法，落實人大的憲法監(jiān)督權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，進一步完善《人大監(jiān)督法》的操作細則。其次，完善行政法律法規(guī)，加快制定與《國家賠償法》、《行政處罰法》等法律相配套的法規(guī)，使政府的行政行為在法制的軌道上高效運行。第三，建立健全與行政問責相關(guān)的法律制度。自2003年開始，一些地方政府相繼制定了行政問責制方面的規(guī)章，但我國至今還沒有全國統(tǒng)一的《行政問責法》。因此，要統(tǒng)一規(guī)范行政主體的權(quán)力，確立問責事由，完善問責程序，明確問責方式。

⒉強化人大問責。居于行政問責最高端的權(quán)力機關(guān)本應按照法律規(guī)定的多種途徑來行使問責權(quán)力，比如進行特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等，但在實踐中，人大問責嚴重缺位，這直接影響了問責制效能的最大化。因此，要通過立法落實憲法和法律賦予各級人大及其常委會的多項剛性監(jiān)督問責權(quán)力，如特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免、投不信任票等，必須明確規(guī)定其應用方式和運作機制。此外，要使人大真正擔負起行政問責的重任，還需要對人大制度進行改革，特別是人大代表的選舉方式、人大的決策程序、人大和同級黨委的關(guān)系等。

⒊健全司法問責。現(xiàn)代法治行政要求一切行政行為都必須合法，一旦行政機關(guān)及其行政人員有違法行為，司法機關(guān)就應當采取制裁行動，使司法機關(guān)對行政的問責落到實處。首先，要改革現(xiàn)有的司法制度，確保司法監(jiān)督權(quán)的獨立。人民法院和人民檢察院在組織人事上和后勤保障上要相對獨立于同級政府；其次，建立檢察機關(guān)與政府監(jiān)察機構(gòu)、紀檢部門的工作協(xié)調(diào)機制。檢察院同步參與違法事件的調(diào)查，是推進從 “行政問責”走向“司法問責”的一項有效措施，有助于避免我國問責過程中長期存在的司法介入落后于行政處理以及用行政處理代替司法處罰的現(xiàn)象。第三，要加大法院對行政行為進行司法審查的力度，擴大司法機關(guān)的受案范圍。對行政違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人權(quán)益造成的損害予以賠償，是構(gòu)建責任政府的一個重要環(huán)節(jié)。

⒋加強新聞媒體問責。早在100多年前，梁啟超先生就提出了著名的報紙“兩大天職”。一曰，對于政府而為其監(jiān)督者；二曰，對于國民而為其向?qū)д呤且?。因此，要充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，關(guān)鍵是必須保障新聞自由，保障新聞機構(gòu)正當?shù)牟稍L權(quán)、報道權(quán)、批評權(quán)和評論權(quán)。這需要通過立法來解決，如制定一部《新聞法》，以保障媒體自由、公正的報道權(quán)，真正發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

（三）大力培育行政問責文化

行政問責文化是行政問責制度的靈魂，行政問責理念一旦內(nèi)化為行政人員的價值觀念，就會在問責主體和問責客體心中形成深刻持久的影響，從而把社會提倡的行政問責文化變成自覺的行動。所以，行政問責制的全面落實有賴于在整個社會中形成一種問責文化氛圍。行政問責文化的內(nèi)容可以概括為以下幾方面：

⒈積極推進行政問責常態(tài)化。真正的“問責”，既來自于制度的安排也來自于民眾與輿論的軟壓力，還來自于官員的自身素質(zhì)以及更為濃厚的政治氛圍。在西方發(fā)達國家，問責制已經(jīng)是一種深入人心的政治文化和政治慣例，是西方政治生活中的一種常態(tài)。從官方到民間，人們已經(jīng)形成一種習慣性思維，即某官員出現(xiàn)失職、瀆職并造成不良后果或損失，或者出現(xiàn)個人行為不端、生活丑聞并造成不良社會影響等問題，該官員就應立即主動站出來公開道歉甚至辭職；情節(jié)嚴重的，其上司也要公開道歉或辭職。西方政壇已經(jīng)培育出了一種官員對自己言行和決策勇于承擔責任的文化。這對行政責任文化比較淡薄的我國有重要的借鑒意義，即應該通過各種途徑促成行政問責常態(tài)化，培養(yǎng)深入人心的行政責任文化和慣例，形成一個有助于行政問責實施的良好社會文化環(huán)境。［3］

⒉全面樹立以民為本的理念。在我國，“官本位”觀念根深蒂固。行政問責文化的核心就是要破除 “官本位”思想，樹立以民為本的新的行政道德觀念。因為政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民謀福利，接受人民監(jiān)督。只有將全心全意為人民服務的理念根植于問責文化并內(nèi)化于人們的潛意識之中，才能使問責主體在日常工作行為中自覺地利用其問責的權(quán)力（利）和機會，真正發(fā)揮問責的監(jiān)督制約作用。行政問責制必須建構(gòu)在一個民本位、責任本位、服務本位的行政文化土壤之上。這就要求官員要樹立“民本”意識，增強自律意識和公仆意識，依法行政，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

⒊構(gòu)建公眾參與的制度平臺，增強其權(quán)利意識。我國社會至今依然保留著與傳統(tǒng)社會自然經(jīng)濟相聯(lián)系的臣民意識，缺乏與現(xiàn)代民主社會、市場經(jīng)濟相適應的公民意識。公民意識強調(diào)公民應具有獨立自主的人格和尊嚴，強調(diào)獨立意識和參與意識。公民意識的確立和普及，將造就一個強大、活躍的公民社會，為政治民主化和行政問責制的實施提供有力的支持。我國傳統(tǒng)文化中父母官與子民的政治倫理使人民不敢監(jiān)督官員，也缺乏監(jiān)督的制度保障。所以，我國應構(gòu)建公民參與監(jiān)督的制度平臺，健全公民問責體系，暢通公民監(jiān)督問責渠道；公眾也要進一步增強權(quán)利意識和法治意識，通過與政府的良性互動，形成合力，推動行政問責制度的完善。行政問責得以實施的一個重要基礎(chǔ)或前提是公民的知情權(quán)得以充分保障。問責主體想要實施問責，首先應了解政府及其官員的行為。所以，政府必須保障行政公開、信息透明，通過法律體系確保公民知情權(quán)的暢通，如果有官員未能及時、準確地向公眾通報情況，就要承擔相應的責任。只有堅持政務公開，公眾和傳媒才能實施有效監(jiān)督，問責制才能真正生效。為此，我國應通過法律體系確保政府除必須保密信息外的信息公開、民意的充分表達和傳媒的監(jiān)督作用，這樣，才能使官員的行為受到有效的監(jiān)督和制約。

［1］時影.困境與重構(gòu)：對我國政府問責制的再思考［J］.行政與法，2010，（09）.

［2］張曉磊.我國行政政治問責的問題與對策［J］.中國行政管理，2010，（01）.

［3］鄭振宇.國外行政問責制的實踐及特點分析［J］.中共貴州省委黨校學報，2010，（02）.

（責任編輯：高 靜）

On Improving the System of Administrative Accountability

Wang Junhua

Improving administration accountability system is an important content of China＇s political system reform.we should aware that there are still some links in administrative accountability that need us to take effective measures to improve.The paper will discuss these issues and make recommendations.

administration accountability；administrative supervision；administration accountability culture

D922.11

A

1007－8207（2012）07－0017－03

2012－03－05

王俊華 （1973—），女，江蘇揚州人，中共揚州市委黨校副教授，碩士，研究方向為行政法學。