公共政策執(zhí)行偏差及其矯正

□ 高玉貴

（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，河南 中牟 451450）

公共政策執(zhí)行偏差及其矯正

□ 高玉貴

（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，河南 中牟 451450）

公共政策執(zhí)行在公共政策活動(dòng)中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)具有至關(guān)重要的作用。本文分析了公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因并提出相應(yīng)的措施：加大公共政策宣傳力度，確保對(duì)公共政策實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)；提高公共政策執(zhí)行認(rèn)知程度，確保公共政策 “利益超脫”；提高公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，強(qiáng)化公共政策的預(yù)測性；提升公共政策的質(zhì)量，確保公共政策執(zhí)行有序推進(jìn)；提供有效的制度設(shè)計(jì)，建立有序的公眾參與機(jī)制。

公共政策；政策執(zhí)行；執(zhí)行偏差

一、公共政策執(zhí)行偏差及其常見形式

⒈公共政策執(zhí)行偏差的界定。公共政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是指公共政策執(zhí)行者通過建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種活動(dòng)方式，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。公共政策執(zhí)行是公共政策生命周期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共政策執(zhí)行偏差，是指公共政策執(zhí)行者在執(zhí)行公共政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其行為效果偏離既定公共政策目標(biāo)并產(chǎn)生不良結(jié)果的政策行為，特點(diǎn)是公共政策執(zhí)行與公共政策目標(biāo)不一致。美國公共行政學(xué)者艾利森指出：“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%。而其余90%取決于有效的執(zhí)行”。公共政策執(zhí)行對(duì)于政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)具有至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)實(shí)公共政策執(zhí)行過程中，由于諸多原因，常常導(dǎo)致執(zhí)行偏差，致使公共政策不能按預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，分析和研究公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因并采取矯正措施，對(duì)于提高公共政策的執(zhí)行效率和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展具有十分重要的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

⒉公共政策執(zhí)行偏差的常見形式。⑴象征式公共政策執(zhí)行。指在公共政策執(zhí)行過程中，公共政策主體僅做表面文章，或只做公共政策宣傳而不務(wù)實(shí)際，或“陽奉陰違”，或前緊后松，或敷衍塞責(zé)，使公共政策成為一紙空文。⑵附加式公共政策執(zhí)行。指公共政策在執(zhí)行過程中被附加不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使公共政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)等超越公共政策原定要求，特別是執(zhí)行者在現(xiàn)行公共政策的目標(biāo)基礎(chǔ)上再自行增加了若干個(gè)新的目標(biāo)。這種所謂的“土政策”，往往是打著結(jié)合實(shí)際的旗號(hào)而自行附加額外目標(biāo)的政策，執(zhí)行起來必然出現(xiàn)偏差。⑶殘缺式公共政策執(zhí)行。是指一項(xiàng)完整的公共政策在執(zhí)行過程中只有部分被貫徹執(zhí)行，其余則被棄置不顧，即合意的就執(zhí)行，不合意的則不執(zhí)行，使公共政策內(nèi)容殘缺不全，不能有效地、完整地實(shí)現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)。⑷替代式公共政策執(zhí)行。是指在公共政策執(zhí)行過程中被換上與現(xiàn)行公共政策表面上一致而事實(shí)上不一致的內(nèi)容，使公共政策內(nèi)容、目標(biāo)、性質(zhì)等發(fā)生了實(shí)質(zhì)變化。這種情況往往發(fā)生在公共政策與執(zhí)行主體之間出現(xiàn)較為明顯的利益差異和沖突的時(shí)候，嚴(yán)重地?fù)p害了公共政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公共利益。⑸觀望式公共政策執(zhí)行。是指在公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者總是被動(dòng)地觀望，或等新政策出臺(tái)，或觀望上面的態(tài)度，采取一種“軟拖”的方式，能拖的就拖，實(shí)在不能拖的只能勉強(qiáng)執(zhí)行。⑹照搬式公共政策執(zhí)行。是指在公共政策執(zhí)行過程中，機(jī)械地照套、照搬、照轉(zhuǎn)，不結(jié)合本地的實(shí)際情況，因地制宜地執(zhí)行公共政策。這樣，往往會(huì)造成公共政策的原則性與靈活性之間出現(xiàn)較大的偏差。

二、公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因

⒈公共政策宣傳力度不夠，導(dǎo)致政策目標(biāo)群體對(duì)政策實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。公共政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)是要做好政策宣傳，而現(xiàn)實(shí)中對(duì)公共政策過程確實(shí)進(jìn)行了政策宣傳。但由于信息不對(duì)稱、溝通存在障礙等原因，使政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體沒有準(zhǔn)確地把握和理解政策實(shí)質(zhì)，致使政策宣傳流于形式，有時(shí)甚至造成對(duì)政策的曲解。

⒉公共政策執(zhí)行主體認(rèn)知不夠，導(dǎo)致“利益驅(qū)使”。近些年來，我國在公共政策的社會(huì)響應(yīng)方面可謂及時(shí)、迅速，但往往缺乏對(duì)社會(huì)問題或政策問題的實(shí)質(zhì)性認(rèn)知，甚至有時(shí)導(dǎo)致嚴(yán)重的錯(cuò)誤性認(rèn)知。其結(jié)果是政策執(zhí)行得越好，越容易導(dǎo)致較大的偏差。公共政策執(zhí)行主體對(duì)社會(huì)問題或政策問題認(rèn)知的不正確性所導(dǎo)致的 “利益驅(qū)使”，尤其是造成公共政策的“公共性”價(jià)值缺失，致使其在國家利益、地方利益和個(gè)人利益之間進(jìn)行零和博弈的過程中，往往不惜損害整體利益而滿足一個(gè)地區(qū)的利益或個(gè)人利益。例如：有些地方官員為提高政績，忽視了社會(huì)的長遠(yuǎn)利益和社會(huì)回應(yīng)性，過分追求GDP，追求“形象工程”，其一系列短期行為給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了諸多不利后果。當(dāng)前我國部分地區(qū)嚴(yán)重的環(huán)境污染即為典型例證。

⒊公共政策執(zhí)行人員素質(zhì)不高，導(dǎo)致執(zhí)行中的預(yù)測缺陷?，F(xiàn)代社會(huì)唯一不變的東西就是“變”，公共政策執(zhí)行的環(huán)境也不例外，因此，公共政策執(zhí)行并非機(jī)械地照搬照抄。現(xiàn)實(shí)社會(huì)中公共政策的環(huán)境不斷地發(fā)生變化，但一些公共政策執(zhí)行者由于自身素質(zhì)不高，將知識(shí)轉(zhuǎn)化為能力的水平有限，不能有效預(yù)測政策的非預(yù)期影響，這就導(dǎo)致了政策執(zhí)行中時(shí)常會(huì)出現(xiàn)預(yù)測缺陷。

⒋公共政策質(zhì)量的缺陷，導(dǎo)致執(zhí)行人員執(zhí)行不力。⑴公共政策目標(biāo)不明晰。公共政策目標(biāo)模棱兩可、含糊不清，使得政策執(zhí)行人員無法準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)政策制定者的意圖，因而無法有效執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為，“政策執(zhí)行的第一項(xiàng)嚴(yán)重錯(cuò)誤，乃是決策者制定的超越性或籠統(tǒng)不具體的目標(biāo)”。⑵公共政策相應(yīng)的配套措施缺失。政府是依靠制定公共政策來治理社會(huì)的行政組織。一項(xiàng)公共政策頒布之后，在執(zhí)行過程中，在給一部分群體帶來利益的同時(shí)，可能對(duì)其他群體的利益造成不當(dāng)損害。因此，如何制定相應(yīng)的配套措施進(jìn)行彌補(bǔ)，對(duì)政府來說是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。⑶公共政策合法性與合理性缺失。政策合法性與合理性的缺失主要表現(xiàn)在政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容沒有依據(jù)法律法規(guī)，沒有反映客觀存在的實(shí)際情況，不符合法律法規(guī)和客觀事物發(fā)展規(guī)律，因而在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)政策與法律法規(guī)、客觀實(shí)際相沖突的情況，這樣，就使公共政策執(zhí)行失去了法律依據(jù)和客觀實(shí)踐基礎(chǔ)。

⒌公共政策執(zhí)行過程的制度缺陷，導(dǎo)致執(zhí)行缺乏制度性保障。外國學(xué)者哈耶克曾經(jīng)說過，一種壞的制度會(huì)使好人做壞事，而一種好的制度會(huì)使壞人也做好事。當(dāng)前，我國公共政策監(jiān)控制度不健全，信息不對(duì)稱，透明度不高，政策監(jiān)控人員與政策執(zhí)行人員常常進(jìn)行所謂的“合作”，政策執(zhí)行者扮演“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，其結(jié)果是嚴(yán)重影響了公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，公共政策執(zhí)行中公眾參與機(jī)制缺失，沒有形成良好的政府與公眾之間的互動(dòng)機(jī)制。

三、公共政策執(zhí)行偏差的矯正措施

⒈加大公共政策的宣傳力度，確保對(duì)政策實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)。首先，要讓公眾明確公共政策代表公眾的根本利益，能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，這樣，公共政策才能被執(zhí)行者認(rèn)可和認(rèn)同，才能較容易被執(zhí)行。其次，在公共政策宣傳中，要加強(qiáng)信息溝通，建立有效的平級(jí)、上下級(jí)信息溝通機(jī)制，使信息溝通做到準(zhǔn)確、及時(shí)和有效；第三，可依據(jù)管理學(xué)中市場細(xì)分的原則，針對(duì)不同的公共政策受眾群體采取多元化的溝通和解釋方式。

⒉提高公共政策執(zhí)行認(rèn)知度，確保政策 “利益超脫”。美籍加拿大學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配。”政策的本質(zhì)即社會(huì)利益的分配。具有“經(jīng)濟(jì)人”特征的公共政策執(zhí)行者扮演著雙重角色，既扮演公職人員角色又扮演普通公眾角色，因此，不可能將其排除在利益之外。在此過程中，公職人員能否保持“中立”，在兩難中很難抉擇。因此，需要采取各種有效措施，組織公共政策執(zhí)行人員認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)政策，提高政策執(zhí)行認(rèn)知度，以培養(yǎng)其對(duì)公共政策目標(biāo)的認(rèn)同感和使命感及對(duì)社會(huì)的責(zé)任感。

⒊提高公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，強(qiáng)化對(duì)公共政策的預(yù)測性。應(yīng)樹立政府公職人員的“終身教育”理念，提高其整體素質(zhì)和執(zhí)行能力。尤其應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行人員在政策科學(xué)和管理科學(xué)方面的培訓(xùn)，使其掌握現(xiàn)代管理決策的科學(xué)技術(shù)及其應(yīng)用方法。在公共政策制定和執(zhí)行過程中，使政府官員及相關(guān)人員在預(yù)測到公共政策執(zhí)行的正效應(yīng)的同時(shí)，也注意到公共政策的負(fù)效應(yīng)，以期有效提升政府及相關(guān)人員預(yù)測公共政策的非預(yù)期影響的執(zhí)行能力。

⒋提升公共政策質(zhì)量，確保公共政策執(zhí)行的有序推進(jìn)。公共政策執(zhí)行是一種目的性很強(qiáng)的行為，明確既定目標(biāo)，做到有的放矢，這是對(duì)執(zhí)行的基本要求。這就要求在公共政策制定過程中要注重政策的科學(xué)化，用科學(xué)的觀點(diǎn)、方法、程序、工具及方式來制定公共政策，使公共政策更具有合理性、可行性和有效性，這樣，可以在一定程度上減少公共政策執(zhí)行的偏差。公共政策執(zhí)行是一個(gè)系統(tǒng)的、復(fù)雜的過程，涉及諸多領(lǐng)域或群體的利益，公共政策的質(zhì)量及相互間的配套與協(xié)調(diào)將直接影響公共政策執(zhí)行的有效性。因此，公共政策執(zhí)行需要諸多方面的相應(yīng)措施與之相配套，以形成完整、協(xié)調(diào)的公共政策執(zhí)行體系。

⒌提供有效的制度設(shè)計(jì)，建立有序的公眾參與機(jī)制。陽光是最好的“消毒劑”。保證公共政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行，提高公共政策執(zhí)行的質(zhì)量，促進(jìn)既定公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和效率的提高，需要對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控，使其在陽光下運(yùn)作；同時(shí)，要引進(jìn)公眾的參與，強(qiáng)化新聞媒體的監(jiān)督，使公共政策的執(zhí)行真正實(shí)現(xiàn)法治化。在公共政策執(zhí)行中形成公眾、新聞媒體與公共權(quán)力機(jī)關(guān)多方的互動(dòng)關(guān)系，即形成以下機(jī)制：一是公眾的參與機(jī)制。公眾參與作為一種民主機(jī)制，關(guān)鍵在于其運(yùn)作的制度化和程序化，這就需要公眾適時(shí)參與到公共政策的執(zhí)行過程中來。有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)，提高公眾的公共政策參與能力，使其能夠進(jìn)行有序參與和監(jiān)督。因此，要保障公眾參與的權(quán)利，就必須建立一套規(guī)范、嚴(yán)格、合理、可行和有效的機(jī)制；二是新聞媒體的監(jiān)督報(bào)道機(jī)制。新聞媒體要對(duì)公共政策執(zhí)行的事前、事中和事后的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督與報(bào)道，政府應(yīng)較少或不干預(yù)新聞媒體的監(jiān)督與報(bào)道，這樣，才能使新聞媒體真正發(fā)揮“第四種權(quán)力”的作用；三是政府有效、及時(shí)回應(yīng)機(jī)制。政府回應(yīng)機(jī)制要制度化和規(guī)范化，以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公眾利益回應(yīng)的程序化、規(guī)范化和科學(xué)化；要確立政府對(duì)公眾利益的回應(yīng)意識(shí)，使政府具有及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的能力。這些制度的建立不僅能夠提高公眾的參與水平，而且能夠增強(qiáng)公眾參與公共政策執(zhí)行的力度，規(guī)范公眾參與的程序和行為，使公共政策執(zhí)行過程中的公眾參與在憲法和法律的框架內(nèi)更加合理、有效。

［1］刁田丁等著.政策學(xué)［M］.中國統(tǒng)計(jì)出版社，2002.

［2］轉(zhuǎn)引自林水波，張世賢合著.公共政策［M］.臺(tái)灣五南圖書出版社，1984.

［3］王銘，薛客.論公共政策執(zhí)行不力的問題與對(duì)策［J］.求實(shí)，2010，（02）：27－30.

［4］張為波，王莉.試論公共政策執(zhí)行的阻礙因素及對(duì)策［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（03）：173－176.

［5］（美）托馬斯·R·戴伊著.理解公共政策［M］.彭勃譯.華夏出版社，2005.

［6］（美）約翰·克萊頓·托馬斯著.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.孫柏英譯.中國人民大學(xué)出版社，2005.

［7］謝明.公共政策導(dǎo)論［M］.中國人民大學(xué)出版社，2010.

（責(zé)任編輯：高 靜）

Deviation of Implementation of Public Policy and Its Correction

Gao Yugui

As the critical aspect of public policy activities，public policy implementation has a crucial role on whether the policy can achieve desired goals.In the framework of the defined deviation of the implementation of public policy and the common forms of the deviation of the implementation，analyzing the causes of the implementation deviation of public policy in order to propose appropriate measures to remedy：Strengthening public policy advocacy efforts to ensure that substantial understanding of policy；Improving the implementation of public policy awareness to ensure that “interest of detachment” of policy；Improving the quality of public policy executive to provide an effective system design capacity，and strengthen the predictability of the policy；Enhancing the quality of public policy to ensure that policy implementation in an orderly manner；Providing effective system designs to build orderly mechanisms for public participation.

public policy；policy implementation；deviation of implementation

D63－31

A

1007－8207（2012）07－0014－03

2012－03－05

高玉貴 （1979—），男，河南長葛人，河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣舱?、行政改革與發(fā)展。