“城市群”憂思

■柳士雙

熱潮之中最需要的是冷靜。在如火如荼的“城市群”熱潮中，固然產(chǎn)生了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“聯(lián)動效應(yīng)”，但是其帶來的負面效應(yīng)也不容忽視。

根據(jù)最新發(fā)布的城市群發(fā)展報告，近年來我國“城市群”正呈現(xiàn)出迅速發(fā)展態(tài)勢，數(shù)量上5年間從10 個增至23 個，其中東部有6 個，中部有7 個，而西部則有10 個。

“城市群”戰(zhàn)略已經(jīng)成為中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重心，也是中國進一步發(fā)展和解決城市化問題的方向。從各個地區(qū)來看，各地對于建設(shè)“城市群”十分熱衷。除已有的三大城市群以外，諸多城市群都在地方政府的積極推動下應(yīng)運而生。

然而，熱潮之中最需要的是冷靜。任何事物都具有兩面性，在如火如荼的“城市群”熱潮中，固然產(chǎn)生了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“聯(lián)動效應(yīng)”，但是其帶來的負面效應(yīng)也不容忽視。有些問題已經(jīng)成為制約“城市群”經(jīng)濟功能發(fā)揮的重要因素，反思“城市群”建設(shè)也適逢其時。

“城市群”功能認識不清

“城市群”是市場經(jīng)濟發(fā)展到城市化階段的必然要求，是市場化選擇的必然結(jié)果。所以，城市群建設(shè)要遵循客觀經(jīng)濟運行規(guī)律，否則有害無益。

“城市群”主要是通過首位度較高的都市經(jīng)濟中心輻射若干腹地，從而帶動區(qū)域發(fā)展。其重點是區(qū)域經(jīng)濟中心與腹地通過緊密聯(lián)系，達到“整體效應(yīng)”和“擴散效應(yīng)”，而不僅僅是地理集合概念。

但是從我國很多地方的實踐來看，對“城市群”的功能和理念的理解顯然不足，甚至是錯誤的。如以行政區(qū)域為基礎(chǔ)推行的“經(jīng)濟圈”建設(shè)，造成的后果就是區(qū)域封閉、資源浪費和行政壁壘，損害了市場一體化。

典型的例子，在珠三角4 萬平方公里土地上集中了9 個機場，其中有些機場之間相隔甚至不足30 公里。而在長三角，距離頗近的寧波和洋山各自建設(shè)了一個規(guī)模巨大的集裝箱碼頭，其區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同更為嚴重。這與“城市群”所產(chǎn)生的資源集約利用結(jié)果大相徑庭，其主要原因就是對“城市群”整體性功能認識不清，所導(dǎo)致的規(guī)劃失誤。

另外一個典型例子，就是環(huán)渤海經(jīng)濟圈。由京津領(lǐng)銜的環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)成立于1986年，當時是中國最大的工業(yè)密集區(qū)。其具有的政策、資源、人才、技術(shù)優(yōu)勢，在相當長的時期內(nèi)可以說是無人能及，但是發(fā)展卻居于長三角和珠三角之下。主要原因，就是京津兩市缺乏“城市群”的整體理念，各自為政所導(dǎo)致的區(qū)域內(nèi)耗，抵消了其內(nèi)生比較優(yōu)勢。

“理念是行動的先導(dǎo)”，“城市群”規(guī)劃之前的對其功能和理念的正確認識，是建設(shè)“城市群”的重要前提。

規(guī)劃“拉郎配”

“城市群”規(guī)劃要以符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律為前提，其實質(zhì)就是以市場經(jīng)濟規(guī)律為約束，以資源整合和有效利用為手段，以經(jīng)濟效益最大化和可持續(xù)發(fā)展為目標的戰(zhàn)略決策。

而我國很多城市群規(guī)劃因為地方政府主導(dǎo)的原因，為“城市群”之名而“城市群”，存在“拉郎配”現(xiàn)象。有些地方急于求成，通過城市和旁邊的小城鎮(zhèn)、縣合并，將鎮(zhèn)改為街道，撤縣為市、區(qū)，單純地擴大城市邊界以求得“城市群”的架勢，難以保持可持續(xù)發(fā)展。

如深圳曾在一年內(nèi)將過去的鎮(zhèn)、村翻牌變成了街道辦和社區(qū)。廣東佛山市也曾在一夜之間，將其原來的4 個代管市順德、南海、三水、高明撤市設(shè)區(qū)，大佛山市由原來的二區(qū)四市變成了五個區(qū)。

“城市群”規(guī)劃并不是要否定政府的主導(dǎo)作用，適當?shù)男姓^(qū)劃調(diào)整還是必要的，前提是要符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。比如佛山雖然在合并之后GDP 達到了千億之巨，但是除掉南海和順德之后，其它幾區(qū)所占比例很小。要想讓經(jīng)濟實力較強的南海和工業(yè)重鎮(zhèn)順德，短時間內(nèi)融入佛山并不容易。南海傾向于廣州，而順德至今仍然保留著自己的電話區(qū)號和車牌號，其脫離之心不言而喻。

在特定時期及特定的經(jīng)濟技術(shù)條件下，一定地區(qū)可能達到的聚集規(guī)?？傆幸欢ǖ南薅?，超過這個限度就會由集聚經(jīng)濟轉(zhuǎn)為集聚不經(jīng)濟，導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升、利潤下降。因此，各地區(qū)域整合的實際效果都還有待觀察。

再比如北京，近幾年通過“攤煎餅”式的四周擴張，北京的七環(huán)已經(jīng)到了廊坊，與天津的三環(huán)幾近相接。有些學者甚至還提出，把河北的秦皇島變?yōu)楸本┑囊粋€區(qū)的設(shè)想。如此大規(guī)模擴張，不僅影響了天津的發(fā)展，而且也引發(fā)了北京自身的“大城市病”。

經(jīng)濟運行協(xié)調(diào)困難

“城市群”經(jīng)濟運行是彰顯其能量的重要環(huán)節(jié)，如何協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟運行是“城市群”功能發(fā)揮的關(guān)鍵問題。從各地運行的實踐來看，效果并不理想，突出的表現(xiàn)就是行政區(qū)經(jīng)濟和經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟的矛盾。

如環(huán)渤海經(jīng)濟圈的北京和天津，行政區(qū)劃的分野才是二者能各行其是的權(quán)力根源。珠三角發(fā)展落后于長三角，在一定程度上也歸因于行政區(qū)經(jīng)濟導(dǎo)致的內(nèi)耗，如廣州和深圳對龍頭地位的爭奪。

近年來，隨著對這一問題認識的深入，各地紛紛成立了區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機構(gòu)，試圖來解決區(qū)域經(jīng)濟運行的協(xié)調(diào)問題。比如“市長論壇”等協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，但大多數(shù)是臨時的，沒有法定的機構(gòu)和人員，更無相應(yīng)的職能和權(quán)限。這意味著法律缺失下的協(xié)調(diào)失靈，其結(jié)果還是地方利益需求膨脹下的艱難運行。

“城市群”經(jīng)濟運行協(xié)調(diào)困難的根源，在于經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的矛盾，這又與我國政治中心與經(jīng)濟中心的非對稱相關(guān)。我國政治經(jīng)濟格局在整體為政治上北京一個中心，經(jīng)濟上則是若干個中心城市在起帶動作用。在地方則表現(xiàn)為，一個地方政治中心與多個地方經(jīng)濟中心對應(yīng)的非對稱格局。

在現(xiàn)有的政績評價機制和激勵制度下，地方利益成為地方政府的必然主張。在這種利益機制的作用下，政治中心與經(jīng)濟中心的非對稱格局，會產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)運行的離心力，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)就難以施為。這說明在“城市群”建設(shè)中，行政區(qū)劃改革問題的重要性和必要性。

區(qū)域的進步與發(fā)展離不開區(qū)域競爭力的支撐，而區(qū)域創(chuàng)新又是區(qū)域競爭力的源泉和主要推動因素?！俺鞘腥骸币缓宥虾筒缓侠淼囊?guī)劃，對其自主創(chuàng)新能力的提高作用微小。

從政府效率來看，很多“城市群”就無從提高。一方面，原有行政區(qū)劃掣肘因經(jīng)濟區(qū)面的擴張有加重趨勢；另一方面各地政府為了吸引投資，進行的惡性競爭使圈內(nèi)政府整體效率下降。

后者在吸引FDI 的地區(qū)競爭上表現(xiàn)得尤為明顯，“城市群”內(nèi)各個地方政府為了達到引資目的，競相出臺稅收、土地等優(yōu)惠政策，而不是以提高自主創(chuàng)新為著眼點，提高FDI 的引入質(zhì)量。

發(fā)展不平衡與鄉(xiāng)村邊緣化

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡是世界范圍內(nèi)存在的一種現(xiàn)象，適當?shù)牟罹嗫梢源嬖?，但過度的差距就不能容忍，否則會影響到全局。我國“城市群”發(fā)展的不平衡表現(xiàn)在三個方面。

一是“城市群”內(nèi)部發(fā)展的不平衡，主要表現(xiàn)在內(nèi)部各圈層之間和圈層內(nèi)部的差距。

如“珠三角”，以西江干流、花都、京九—廣九鐵路為界，將珠三角地區(qū)劃分為內(nèi)外兩個發(fā)展水平迥異的圈層。內(nèi)圈為廣州為中心的發(fā)達區(qū)，而外圈則主要是山區(qū)，貧瘠地帶，兩者的GDP 之比接近4∶1。而且基礎(chǔ)設(shè)施大都分布在內(nèi)圈，這導(dǎo)致內(nèi)外圈的發(fā)展差距持續(xù)拉大。

二是“城市群”圈層內(nèi)部各節(jié)點的差距也是存在的，比如“南京都市圈”50 公里半徑內(nèi)核心圈層僅有兩座地級市，安徽的馬鞍山和滁州，圈內(nèi)的差別之大和操作之難可想而知。

另一個例子是“徐州城市群”，徐州市中心向外50 公里半徑內(nèi)，僅有安徽蕭縣一座小縣城；在100 公里半徑范圍內(nèi)，共有山東棗莊、安徽淮北及宿州3 座地級市，皆為中小型城市，且其中淮北、宿州是煤礦城，另有經(jīng)濟基礎(chǔ)一般的縣城近10 座。即便將半徑放大至200 公里左右，其間中等城市也寥寥無幾。其圈層之間和圈層內(nèi)部的差距都相當驚人。

三是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在這種背景下，“城市群”理當成為帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。然而，反觀各地的“城市群”建設(shè)，結(jié)論是令人失望的。

大多數(shù)“城市群”規(guī)劃都把著眼點著重在中心城市及其節(jié)點城市上，鄉(xiāng)村成了無人問津的荒地。即使有些地方在“城市群”規(guī)劃中，明確提出城鄉(xiāng)一體化主張，實際運作中也只能采取先發(fā)展中心圈層城市區(qū)的步驟。鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展要么根本無法顧及，要么干脆被拋棄，這使鄉(xiāng)村又有被“城市群”邊緣化的巨大危險。

如“武漢城市圈”曾提出的三步走戰(zhàn)略，擬在2020年形成33 個大中小城市。而目前僅有武漢和黃石實力較強，圈內(nèi)其它7 市都經(jīng)濟弱小，要達到這一目標，意味著幾乎所有資源都要用于圈內(nèi)城市的建設(shè)?？上攵?，這樣一個規(guī)劃對于大片的農(nóng)村地區(qū)來說意味著什么。