我國事故災難應急處置對策研析

□張春艷

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

我國事故災難應急處置對策研析

□張春艷

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

本文就事故災難應急處置的相關概念以及事故災難應急處置應遵循的原則和流程進行了闡述，并對我國事故災難應急處置提出了事故災難的預案編制應加入風險管理、脆弱性分析和能力評估分析的內容以及事故災難的應急教育、宣傳、培訓和演練等方面的對策。

事故災難；處置原則；預案編制

進入21世紀后，由于我國經濟發(fā)展所處的特定階段，生產安全事故特別是各種礦難頻繁發(fā)生。其根本原因是由人們無視規(guī)則的行為所致。隨著工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，我國正面臨著一個事故災難頻發(fā)的高風險期，事故災難數(shù)量在不斷地增多，復雜性也在不斷加深。如2003年重慶開縣特大井噴事故；2004年密云踩踏事件和吉林市中百商廈火災；2005年松花江水污染事件；2007年湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋特別重大坍塌事故；2008年山西襄汾潰壩事件和膠濟鐵路發(fā)生的火車相撞事故；2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故等。這些令人觸目驚心事故的發(fā)生顯然有悖于我們經濟發(fā)展的主旨。如果說自然災害是天災，人類無法完全避免的話，那么事故災難就是“人禍”，是完全可以通過政府有效的危機管理加以減輕和避免的。因此，加強事故災難的應急處置研究已經成為政府危機管理的重要課題。

一、事故災難應急處置須要界定的相關概念

1．事故災難的概念。事故災難是具有災害性后果的事故，是在人們生產、生活過程中發(fā)生的，直接由人的活動引發(fā)的，違反人們意志的、迫使活動暫時或永久停止，并且造成大量人員的傷亡、經濟損失或環(huán)境污染的意外事件。當事故帶來的后果非常輕微，沒有引起人們注意的時候，事故就往往被忽略，從而不構成事故災難。事故災難是由于事故的發(fā)生產生了某種后果，這種后果往往是災難性的，所以才稱為事故災難。事故災難應當包括事故本身和事故造成的后果兩重含義。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的界定，事故災難與自然災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件并列屬于突發(fā)公共事件范疇。

2．事故災難的范圍。事故災難一般是在工廠、礦產、商品貿易、交通運輸、建筑等領域突然發(fā)生的，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害、危及公共安全的緊急事件。主要包括：鐵路、公路、民航、水運等交通運輸事故，工礦商貿等企業(yè)的安全生產事故，城市水、電、氣、熱等公共設施、設備事故，核與輻射事故，環(huán)境污染與生態(tài)破壞事故等。

3．事故災難的分級標準。事故災難的分級標準直接涉及到對事故的處置和事故的調查處理。因此，它應與我國對事故災難處置的一些管理體制相吻合。而這種級別的劃分更多的不是學術上的意義，而是行政管理上的意義。以國家《生產安全事故報告和調查處理條例》為例，該條例把生產安全事故分為四級：特大事故、重大事故、較大事故、一般事故。其中，特別重大事故是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業(yè)中毒，下同），或者1億元以上直接經濟損失的事故。重大事故是指造成10以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬以上1億元以下直接經濟損失的事故。較大事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經濟損失的事故。一般事故是指造成3人以下死亡或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經濟損失的事故。

4．事故災害的分期。按照一般性的認識，國內外大多把事故災難的應急處置劃分為四個時期，即應急準備期、初級響應期、擴大應急期和應急恢復期。在我國的實踐中，應急準備期和應急預防工作是相連接的，并且應急恢復期和恢復重建也是相連接的。其所形成的應急工作流保證了整個應急工作是一個較為完善的工作系統(tǒng)。

二、事故災難應急處置必須堅持的原則

事故災難從孕育、產生、發(fā)展到激變，最終演變成災難性的后果是一個長期性的過程，其形成與爆發(fā)的偶然性、復雜性、多變性對日常的事故災難處置提出了很高的要求。因此，事故災難應急處置必須堅持一定的原則，以便迅速、及時地控制局面，挽回影響，在事故災難處置上出現(xiàn)盲目性和隨意性。

⒈第一時間原則。對事故災害要有“第一時間”意識。因為及時救助能夠最大限度地保障生命和財產安全，而事故災害涉災面積有限，涉及人員集中，所以要求在第一時間里必須抓住應急救援的最佳時期，因為時間就是生命，災情就是命令。應急響應速度與事故后果的嚴重程度密切相關，及時救助可以使損失最小化，時間的拖延將降低遇險人員的生命救助成功概率，因此，事故現(xiàn)場的迅速救援和救助可以最大限度地保證涉及人員的生命和財產安全。吉林中百商廈火災，第一支趕到事發(fā)現(xiàn)場的消防隊伍，他們只攜帶了9米和15米長的兩部消防梯，其只能升到二樓，而被困人員大多聚在四樓的窗邊，云梯車配備不足，缺乏救生用的氣墊和防護網，結果造成了54人死亡、70多人受傷。如果能在第一時間施救，就不會造成這樣嚴重的后果。

⒉以人為本、減輕災害原則。事故災害會產生多種威脅，因此，事故災害的應急處置可能會面臨多重價值目標的選擇。因此，要堅持：“先救人，后救物”的原則，把挽救生命與保障人的基本生存條件放在首要位置。同時，由于事故現(xiàn)場安全情勢很不穩(wěn)定，還必須高度關注應急救援人員的人身安全，有效地保護應急響應者，避免次生、衍生災害的發(fā)生。2003年12月23日，位于重慶開縣高橋鎮(zhèn)的中石油川東北氣礦羅家16H井發(fā)生特大井噴，243人中毒，1萬多人受傷，4萬多人緊急疏散，受災人口達9萬余人，直接經濟損失9262．71萬元。井噴出現(xiàn)后，指揮決策出現(xiàn)了嚴重失誤。因為害怕經濟損失，心存僥幸，沒有對放噴管線實施點火，使大量含有高濃度硫化氫的有害氣體噴出，形成了新的災害。當時，如果有關部門能夠遵循以人為本的原則，將砝碼放在公共安全而非經濟利益一邊，就不會產生這么嚴重的后果。

⒊統(tǒng)一領導、分級負責原則。應急指揮在組織結構上可分為多種形式，但無論采用哪一類的指揮系統(tǒng)都必須堅持統(tǒng)一指揮的原則，無論涉及到的應急救援活動單位的行政級別和隸屬關系有何不同，都必須服從應急指揮部的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調和統(tǒng)一號令，步調一致，令行禁止；應急指揮最基本功能就是統(tǒng)一協(xié)調執(zhí)行應急救援任務各單位之間的活動，使各參與單位既能充分發(fā)揮自己的作用，又能相互配合，提高整體效能。一般情況下，在同一時間、地區(qū)執(zhí)行應急任務的各專業(yè)隊伍都應緊密配合執(zhí)行主要任務的隊伍工作，尤其是在跨行業(yè)、跨領域、跨地區(qū)乃至跨國界的重大事故災難中，更應強調在一個共同的指揮系統(tǒng)內實現(xiàn)高度統(tǒng)一的協(xié)調指揮。

⒋屬地先期處置原則。無論發(fā)生哪一級別的突發(fā)事件，屬地都要及時地開展先期處置，以防止突發(fā)事件事態(tài)的進一步擴大、升級。屬地盡可能地減少突發(fā)事件給社會公眾生命、財產和健康安全所帶來的損失。這是因為，屬地是突發(fā)事件的事發(fā)地，熟悉當?shù)氐那闆r。屬地可以在第一時間趕赴突發(fā)事件事發(fā)現(xiàn)場的特點，有助于把突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。早期的各國應急管理體系基本是依托行政管理體制的樹枝樣結構。但由于這種樹狀組織體系機構過于繁雜，難以應對緊急狀態(tài)，所以，近年來一些工業(yè)化國家逐漸開始在應急管理工作中采用扁平化網狀管理結構。這種結構主要由節(jié)點、節(jié)點之間聯(lián)線和點線聯(lián)結后形成的網格組成。在特別重大事故的應急管理中，有些事故災難的影響可能跨越幾個地區(qū)，涉及眾多部門，但仍然要在應急處置中堅持屬地為主和資源共享原則。

⒌依靠科學、專業(yè)處置原則。在應急處置過程中，我們要充分利用和借鑒各種高科技成果，發(fā)揮專家的智力支撐作用，避免不顧科學的蠻干。同時，我們要充分利用專業(yè)人員的專業(yè)裝備、專業(yè)知識、專業(yè)能力，實現(xiàn)對事故災害的專業(yè)處置。事故災害的救援可以是綜合性的，但在處置過程中必須尊重科學，體現(xiàn)專業(yè)處置的原則，否則，事故災害的危害就可能進一步擴大甚至傷及救援者。因此，必須遵循“科學應急”的原則，充分發(fā)揮應急專家的外腦作用，使事故災害的處置能夠依法、科學、有序地進行，進而減少不必要的生命、財產損失。在東航包頭空難中，空難所造成的人員、財產的損失是巨大的，但是，這些都還只是一部分，由于東航忽視外在環(huán)境因素，沒有對泄露油料的次生危險性進行科學的評估，沒有及時采取有效的應對方法，最終造成了南海公園水系的嚴重污染以及生態(tài)系統(tǒng)的嚴重破壞。

三、事故災難應急處置應當遵循標準化流程

事故災難具有災源綜合性、災類多樣性、災生連鎖性、災變復雜性及災果嚴重性等特點，雖然各類事故災難的產生原因、發(fā)生機理、損害特征及救援方式有所不同，但在事故災難的處置過程中制定一套標準化的方法十分必要。無論是哪一類事件，都應按照一個標準化的流程去處理，以不變應萬變。

流程一：接警與初步研判。應急管理部門及110、119、120、122等單位的值班人員在接到事發(fā)地有關部門和社會公眾的報警后，應該詳細詢問、記錄有關突發(fā)事件的具體情況；接警人員根據(jù)突發(fā)事件的嚴重程度，向相關領導及時報告；有關領導接到報告后，應盡快組織相關工作人員，對突發(fā)事件的級別和管轄范圍進行初步的研判；當突發(fā)事件超出自身管轄權范圍時，應迅速向上級機關報告。

流程二：先期處置。不論發(fā)生哪一級發(fā)生突發(fā)事件，事發(fā)地人民政府在迅速上報的同時應派人員立即趕往事故災難現(xiàn)場，核實、觀察事故災難的情況和發(fā)展態(tài)勢，并就近組織應急資源進行先期處置，防止事故災難擴大升級。與此同時，現(xiàn)場工作人員應邊處置、邊匯報，不斷將事故災難的最新信息傳遞給應急管理部門。在先期處置過程中，應急管理人員應該先避險、再搶險。組織事發(fā)現(xiàn)場周圍的社會公眾進行有效的應急疏散，如果事故災難性質比較特殊，例如發(fā)生了核輻射事件，則需要專業(yè)救援人員進行專業(yè)處置，現(xiàn)場應急管理人員應著力做好周邊公眾的轉移工作，進行力所能及的處置，等待專業(yè)應急救援隊伍的到來。

流程三：啟動應急預案。當事故災難的級別被確定后，按照分級響應的原則，擁有相應管轄權的人民政府應啟動應急預案，調集應急救援隊伍和應急救援物資，派出應急協(xié)調人員和專家趕赴突發(fā)事件現(xiàn)場，并成立突發(fā)事件現(xiàn)場指揮部；如果事故災難繼續(xù)擴大升級，啟動預案的級別也要進行相應的調整。

流程四：現(xiàn)場指揮和協(xié)調?，F(xiàn)場指揮應由有關部門、軍地領導、專家學者聯(lián)合組成，履行對突發(fā)事件處置進行協(xié)調的功能。現(xiàn)場指揮部一經確定，就必須被賦予現(xiàn)場救援的完全管轄權，各級領導可以向現(xiàn)場指揮提出建議。

流程五：搶險救援。在應急救援過程中，各相關部門應各司其職、密切協(xié)作；本著“先救人、后救物”的原則進行現(xiàn)場施救。

流程六：擴大應急。如果事態(tài)惡化，難以遏制，現(xiàn)場指揮部要啟動擴大應急機制，及時向上一級人民政府請求支援，防止事件進一步惡化。

流程七：事后恢復：應急恢復階段開始后，整個應急階段的工作要關閉。關閉要有一定的程序，無論哪一類的事故災難包括一些生產安全事故，當事件即將結束的時候，還應該對所有風險進行評估，確認沒有風險或不會造成事件擴大的后果時才能對事件進行關閉。

流程八：后期評估和總結：對事故災難的起因、性質、影響、責任、經驗教訓等問題進行調查評估，并依法追究相關責任人的責任。

四、事故災難應急處置必須加強預案的編制以及應急的教育、宣傳、培訓和演練

加強預案的編制就是要在事故災難應急處置的預案編制中加入風險管理。即風險評估、脆弱性分析和能力評估分析。

風險評估。編制預案時要進行風險分析，包括企業(yè)的生產工藝、生產過程和所處的地理環(huán)境甚至可以對事件發(fā)生后會產生什么樣的后果做進一步模擬。比如：一個危險化學品泄露后，根據(jù)當時的天氣和所處的自然環(huán)境、居民分布的情況，這種危險品的擴散是一個什么樣的態(tài)勢，需要疏散多少居民，需要往哪個地方疏散等，在應急預案編制時都必須做風險評估這樣的前期準備工作。

脆弱性分析。編制預案時要了解和掌握在突發(fā)事件發(fā)生的狀態(tài)下，最容易受到攻擊和因其脆弱造成系統(tǒng)的崩潰而影響應急響應能力的部門和地點。比如山西的尾礦壩潰壩事件，這樣一個病庫和危庫的存在，實際上就是一個風險的存在，如果當?shù)卣谥贫☉鳖A案時做過這種脆弱性分析，盡早采取措施，就可能不會出現(xiàn)今天這樣慘烈的后果。

能力分析。在預案編制時要評估一個事故災難破壞力的大小，還要分析這個事故災難從哪里發(fā)生，給哪里造成災害；更要分析地方政府和企業(yè)應對這樣的事件有哪些能力，尤其是要發(fā)現(xiàn)它們能力缺陷的所在。通過分析找到有效地途徑來補充，從而使應急預案的編制更有效。

此外，事故災難應急的教育、宣傳、培訓和演練也是一項非常重要的基礎性工作，風險意識不足是最大的危機，缺乏憂患意識是最大的隱患。當突發(fā)事件發(fā)生時，保護人民財產最有效的方法是在政府實施救援的同時實施有效的自救和互救。所以，要強化對社會公眾的事故災難的自救、互救知識的宣傳，借助社區(qū)、廠礦、學校等進行實戰(zhàn)演練和模擬演練，提高其在事故災難中的自救、互救能力。更為重要的是，要加強對各級領導干部的應急培訓。如可以通過桌面推演的方式，充分利用地圖、沙盤、流程圖、計算機模擬、視頻會議等技術和工具，針對突發(fā)事件的應急處理流程、應急角色職責、多方協(xié)同與應急決策等內容進行演練與培訓，以此提高各級領導干部事故災難處置的能力。

［1］唐鈞．緊急救助［M］．中國人民大學出版社，2010．

［2］王宏偉．應急管理理論與實踐［M］．社會科學文獻出版社，2010．

［3］劉霞，向良運．公共危機治理［M］．上海交通大學出版社，2010．

（責任編輯：牟春野）

Research and Analysis on the Emergency Disposal of Catastrophic Accident

Zhang Chunyan

This paper describes the concept of emergency disposal of catastrophic accident，and the principles and processes of the emergency disposal of catastrophic accident．The article is aimed at our country′s emergency disposal of catastrophic accident and proposes suggestion including that accident disaster plan compilation should be added to risk management，vulnerability analysis and capacity evaluation，as well as emergency education，propaganda，training and drills about catastrophic accident．

catastrophic accident；disposal principle；planning compilation

D630．8

A

1007－8207（2012）11－0080－04

2012－03－15

張春艷（1965—），女，吉林通榆人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）應急管理教研部教授，研究方向為公共管理學。

本文系中共吉林省委黨校2011年校級課題“政府危機應對機制研究”的階段性成果，項目編號：20111116。