派駐基層檢察室參與社會(huì)管理創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)研究

□重慶市永川區(qū)人民檢察院課題組

（重慶市永川區(qū)人民檢察院，重慶402160）

派駐基層檢察室參與社會(huì)管理創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)研究

□重慶市永川區(qū)人民檢察院課題組

（重慶市永川區(qū)人民檢察院，重慶402160）

深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握社會(huì)管理創(chuàng)新是對(duì)檢察工作提出的新要求；充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能作用，是擺在檢察機(jī)關(guān)面前的一項(xiàng)重大課題。派駐基層檢察室是實(shí)現(xiàn)檢力下沉、延伸法律監(jiān)督觸角的一種社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)方式。本文從界定派駐基層檢察室和社會(huì)管理創(chuàng)新的概念入手，分析了檢察室在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中的現(xiàn)實(shí)障礙，探討了檢察室立足于檢察機(jī)關(guān)、堅(jiān)持重心下移的職能定位及其在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用。

派駐基層檢察室；社會(huì)管理創(chuàng)新；現(xiàn)實(shí)障礙；創(chuàng)新機(jī)制

一、派駐基層檢察室與社會(huì)管理創(chuàng)新的界定

“概念乃解決法律問(wèn)題所必須和必不可少的工具，沒(méi)有限定嚴(yán)格的概念，我們便不能清楚和理性地思考問(wèn)題?！保?］（p245）所謂社會(huì)管理創(chuàng)新，是指在現(xiàn)有社會(huì)管理?xiàng)l件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，尤其是依據(jù)社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范，結(jié)合本職工作，研究并運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、知識(shí)、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對(duì)傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)或者這些活動(dòng)的過(guò)程。［2］社會(huì)管理創(chuàng)新就是要構(gòu)建嚴(yán)密的社會(huì)管理體系，從松散型管理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化管理，從粗放型管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理，杜絕管理真空，消除管理盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的全覆蓋。

所謂派駐基層檢察室，是基層檢察院為更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)，在農(nóng)村或城區(qū)內(nèi)街道設(shè)置的在基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的派出組織。2009年2月最高人民檢察院在《2009－2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》中明確指出：“積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)?！?010年10月，最高人民檢察院制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），派駐基層檢察室的試點(diǎn)工作開(kāi)始在各地展開(kāi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室逐步走向了重新探索的發(fā)展階段。檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)檢力下沉的一種實(shí)現(xiàn)方式，派駐基層檢察室作為檢察機(jī)關(guān)的觸角，是檢察機(jī)關(guān)司法屬性和工作職能的自然延伸，它在方便群眾實(shí)現(xiàn)司法訴求、促進(jìn)社會(huì)矛盾化解、參與社會(huì)管理創(chuàng)新、服務(wù)基層發(fā)展方面將發(fā)揮更為直接的、獨(dú)特的作用。因此，派駐檢察室要緊緊圍繞檢察職能去服務(wù)基層、服務(wù)群眾，堅(jiān)持把圍繞中心、服務(wù)大局、執(zhí)法為民作為工作的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持把立足檢察職能、深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作作為重要任務(wù)。

二、派駐基層檢察室參與社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)障礙

近年來(lái)，我國(guó)部分地方檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展了通過(guò)設(shè)立派駐檢察室以參與社會(huì)管理創(chuàng)新的探索與嘗試，并在理論上也展開(kāi)了積極的研究，取得了可觀的效果。派駐基層檢察室作為延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉的載體，如何從檢察機(jī)關(guān)職能定位來(lái)設(shè)計(jì)檢察室并在現(xiàn)實(shí)中達(dá)到設(shè)計(jì)要求，充分發(fā)揮其調(diào)控社會(huì)秩序、解決社會(huì)糾紛、鞏固法律秩序方面的功能，是檢察改革中需要解決的問(wèn)題。如何看待派駐檢察室在新的歷史條件下的功能、價(jià)值和意義是當(dāng)前派駐檢察室試點(diǎn)工作中的重要課題。應(yīng)當(dāng)看到，由于派駐檢察室的法律地位尚未被立法確認(rèn)，現(xiàn)有的、檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，其指導(dǎo)性和可操作性又不強(qiáng)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問(wèn)題及負(fù)效應(yīng)。從當(dāng)前全國(guó)檢察機(jī)關(guān)正在探索的基層派駐檢察室工作狀況來(lái)看，尚存在以下幾方面的問(wèn)題。

（一）權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不暢

現(xiàn)代檢察制度是以權(quán)力的分立與制衡的憲政理論作為理論基礎(chǔ)的。檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家所執(zhí)行的國(guó)家權(quán)力，是行政權(quán)與司法權(quán)分權(quán)制約的產(chǎn)物。當(dāng)前，我國(guó)的地方政府行政層級(jí)體制是以省→市→縣→鄉(xiāng)四級(jí)管理模式為主導(dǎo)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是最基層的政權(quán)組織。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，其監(jiān)督職能應(yīng)輻射到行政權(quán)存在的每個(gè)角落。權(quán)力分立理論的精華和實(shí)質(zhì)在于“分權(quán)制衡”，國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——檢察機(jī)關(guān)在行政權(quán)與審判權(quán)制衡中防止權(quán)力的濫用，其實(shí)是一種權(quán)力制衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)權(quán)力的行使應(yīng)處于法律監(jiān)督之下，這樣，才能防止行政權(quán)的不作為和亂作為，保障權(quán)力運(yùn)行的合法、合理與有序。總之，基層檢察室作為基層政權(quán)監(jiān)督體制的重要組成部分，應(yīng)該發(fā)揮積極作用，促進(jìn)機(jī)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的形成。

（二）地位失衡

對(duì)于派駐基層檢察室是保持獨(dú)立性還是依附于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，二者如何建立良性的互動(dòng)關(guān)系是急需解決的問(wèn)題。因?yàn)?，檢察室在辦公場(chǎng)所提供等方面存在對(duì)鎮(zhèn)街政府的依賴性，會(huì)像其他部門的派出機(jī)構(gòu)一樣，異化為鎮(zhèn)街的一個(gè)部門，在工作中過(guò)于受當(dāng)?shù)攸h委、政府的影響與干涉，不能客觀、公正地開(kāi)展工作?；鶎訖z察室在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門關(guān)系的處理中非常容易喪失其獨(dú)立性。

（三）職能定位不清晰

在職責(zé)方面存在“三化”現(xiàn)象：一是職責(zé)泛化。對(duì)職責(zé)認(rèn)識(shí)不到位，有一種包打天下的思想，什么工作都大包大攬，什么都做，結(jié)果只能是什么也做不好。二是職責(zé)虛化。工作只停留在協(xié)調(diào)和服務(wù)上，不敢大膽履行監(jiān)督職責(zé)，或者監(jiān)督不到位。少數(shù)地方偏離檢察職能，有的該履行的檢察職能沒(méi)有履行或履行不到位，延伸法律監(jiān)督觸角工作的司法屬性還有待增強(qiáng)。三是職責(zé)異化。即脫離法律監(jiān)督職能開(kāi)展工作，把主要精力用在協(xié)助政府或處理檢察職能之外的工作上。

（四）工作模式尚未形成

與傳統(tǒng)的通過(guò)辦理具體案件的偵查監(jiān)督模式不同，當(dāng)前，派駐基層檢察室的監(jiān)督似乎更多地定位在工作監(jiān)督、場(chǎng)所監(jiān)督，開(kāi)展監(jiān)督的手段和途徑僅局限于信息通報(bào)、場(chǎng)所巡查、適時(shí)介入、參與工作例會(huì)、開(kāi)展專項(xiàng)檢查、受理控告申訴等，這些工作模式彈性有余而剛性不足，執(zhí)法工作質(zhì)量難以從量化角度作出明確判斷，隨著時(shí)間的推移就會(huì)影響其檢察室的監(jiān)督形象和監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（五）思想認(rèn)識(shí)不到位

一是缺乏政治敏銳性，存在“無(wú)所謂”的思想觀念。把服務(wù)大局異化為空洞的口號(hào)，把農(nóng)村法律監(jiān)督工作置于虛無(wú)化狀態(tài)。滿足于做樣子、擺架子，到基層只是“看一看、轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)、聽(tīng)一聽(tīng)、說(shuō)一說(shuō)”。二是缺乏針對(duì)性，不能準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)服務(wù)“三農(nóng)”的切入點(diǎn)、落腳點(diǎn)、著力點(diǎn)，存在“無(wú)所為”的思想觀念。三是宗旨觀念淡薄，存有“無(wú)大事”的思想觀念，認(rèn)為農(nóng)村群眾的事都是些雞毛蒜皮的小事，法律監(jiān)督難以體現(xiàn)力度，辦理涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的刑事案件不能出“成績(jī)”，難以體現(xiàn)能力和水平。

（六）業(yè)務(wù)開(kāi)展不到位

一是監(jiān)督方面，對(duì)惠農(nóng)政策、資金落實(shí)情況的監(jiān)督缺乏“實(shí)招”，效果不明顯；對(duì)轄區(qū)內(nèi)的國(guó)有投資項(xiàng)目、農(nóng)民集體投資項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的單位、部門，對(duì)合同相對(duì)人的違約行為損害國(guó)家、集體利益而不履行職責(zé)或怠于履行職責(zé)，未能督促其及時(shí)提起民事訴訟或提請(qǐng)基層檢察院督促起訴；對(duì)轄區(qū)內(nèi)公安派出所、其他行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)、審判活動(dòng)監(jiān)督力度不夠。二是接待信訪方面，有的沒(méi)有真正建立起村級(jí)信訪服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)農(nóng)民群眾的司法訴求了解不夠，開(kāi)展涉檢信訪矛盾排查化解工作力度不夠。三是受理舉報(bào)方面，收集、發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的職務(wù)犯罪線索的意識(shí)不強(qiáng)，渠道狹窄不暢，發(fā)現(xiàn)的線索數(shù)量少、價(jià)值小。

（七）保障措施不到位

一是組織機(jī)構(gòu)延伸性不夠。雖然各地紛紛建立了基層檢察工作機(jī)構(gòu)，有的還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了工作站或檢察室，但由于沒(méi)有固定編制、人員和計(jì)財(cái)裝備，人員不穩(wěn)定、素質(zhì)參差不齊，從而影響了涉農(nóng)檢察工作的深入開(kāi)展。二是財(cái)力、物力保障不足。目前，大多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在經(jīng)費(fèi)不足、工作隊(duì)下鄉(xiāng)車輛保障不力等問(wèn)題，加之個(gè)別基層院協(xié)調(diào)力度不夠，有些還要依靠當(dāng)?shù)攸h委的支持與幫助，這就在一定程度上制約了農(nóng)村檢察工作的正常開(kāi)展。三是人員結(jié)構(gòu)不合理。部分基層檢察院組建的工作隊(duì)，有些同志年齡偏大，而年輕同志又缺少實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。年富力強(qiáng)、有責(zé)任心、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的同志相對(duì)缺乏，影響了基層法律監(jiān)督工作的質(zhì)量。

（八）隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)有待提高

一方面，派出檢察室面臨著復(fù)雜的工作對(duì)象和執(zhí)法環(huán)境，對(duì)于人員的綜合素質(zhì)要求較高；另一方面，基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)派駐基層檢察室的隊(duì)伍建設(shè)尚未從年齡層次、專業(yè)特長(zhǎng)、能力結(jié)構(gòu)上予以重視。有的由其他職能部門檢察官兼任；有的將老弱的干部調(diào)配給檢察室，對(duì)于是否符合從事一線工作的條件考慮得較少，造成派出檢察的工作達(dá)不到預(yù)期的效果。

三、強(qiáng)化派駐基層檢察室在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用應(yīng)重點(diǎn)考量的關(guān)系

派駐基層檢察室的管轄區(qū)域主要是農(nóng)村，所以，派駐基層檢察室與基層各部門的關(guān)系最為密切，其運(yùn)作與農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)等情況有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，要探索完善派駐檢察室制度，必須結(jié)合農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，處理好派駐檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門關(guān)系的同時(shí)還要保持其獨(dú)立性，明確其自身的職責(zé)定位。派駐檢察室要明確內(nèi)設(shè)部門的各項(xiàng)職責(zé)，在院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以內(nèi)設(shè)部門的統(tǒng)籌、指導(dǎo)與檢察室能動(dòng)性相結(jié)合的原則來(lái)處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門的關(guān)系。在實(shí)踐中，準(zhǔn)確把握檢察室在處理各種關(guān)系中的定位，正確認(rèn)識(shí)檢察室“法律監(jiān)督觸角”的內(nèi)涵，了解農(nóng)村文化背景及社會(huì)治理方式和農(nóng)村社會(huì)矛盾解決方式，才能發(fā)揮檢察室對(duì)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要功能。

（一）正確處理派駐基層檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門的關(guān)系

基層檢察室要發(fā)揮應(yīng)有的作用，就必須主動(dòng)圍繞當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作，融入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，對(duì)接現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)工作平臺(tái)，密切與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)辦、站、所的關(guān)系，各司其職又相互配合。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置檢察室可以與公安系統(tǒng)、法院系統(tǒng)、司法行政系統(tǒng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的公安派出所、人民法庭、司法所等基層政法機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，填補(bǔ)法律監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空檔，共同構(gòu)成我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政法體制。同時(shí)，注重與當(dāng)?shù)攸h委、政府的聯(lián)系和溝通，以保障檢察室工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，“檢察監(jiān)督是一種‘上位監(jiān)督’，檢察室是基層檢察院的派出機(jī)構(gòu)，它代表的是基層檢察院，在履職中要突出體現(xiàn)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的憲法要求，保持檢察工作的‘獨(dú)立性’、‘上位性’”。［3］

（二）正確處理派駐基層檢察室與本級(jí)院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系

在基層檢察室職能設(shè)置上，應(yīng)處理好與本級(jí)院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系?；鶎釉簝?nèi)設(shè)部門要承擔(dān)一線執(zhí)法職責(zé)，檢察室的各項(xiàng)職責(zé)、任務(wù)不宜是內(nèi)設(shè)部門職能的簡(jiǎn)單分解，而應(yīng)該是延伸和深化；強(qiáng)化基層檢察室建設(shè)，是為了把化解矛盾的工作做到位，為了更好地履行派駐檢查室的法律監(jiān)督職能，不能導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)虛化、增加層級(jí)負(fù)擔(dān)的負(fù)面效果?；鶎釉郝男信?、起訴職能是與縣級(jí)公安、法院本級(jí)相對(duì)應(yīng)的行為，由檢察室來(lái)履行這兩項(xiàng)職能與級(jí)別對(duì)等的原則是不相符的，會(huì)導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能虛化。檢察室涉及到的控申、預(yù)防、監(jiān)所、自偵等方面的工作，也要本著內(nèi)設(shè)部門的統(tǒng)籌、指導(dǎo)與檢察室能動(dòng)性相結(jié)合的原則來(lái)處理，如信訪信息及處理情況由控申部門歸口掌握、指導(dǎo)辦理；對(duì)預(yù)防部門在縣域內(nèi)統(tǒng)一的預(yù)防工作安排，由預(yù)防部門發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，履行主要職責(zé)，檢察室根據(jù)實(shí)際情況安排好本地的措施、進(jìn)度、情況反饋等協(xié)助、配合工作；自偵案件的初查、偵查要接受本院反貪、反瀆部門的領(lǐng)導(dǎo)，等等。在基層檢察室建設(shè)工作的推進(jìn)中，應(yīng)及時(shí)理順這一系列關(guān)系，并通過(guò)制度的形式不斷予以明確，切實(shí)達(dá)到1加1大于2的效果。

（三）正確處理本級(jí)院對(duì)派駐基層檢察室的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

基層檢察室作為基層檢察院的派出機(jī)構(gòu)，與本級(jí)院的其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一樣，是本級(jí)院的一個(gè)職能部門，這決定了基層檢察室應(yīng)當(dāng)在本級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，本級(jí)院與基層檢察室是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。應(yīng)把加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)作為保障派駐檢察室建設(shè)成效的重中之重。一方面，本級(jí)院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層檢察室的規(guī)范化管理，并將其納入院績(jī)效考核體系。檢察室在信訪處理、調(diào)解、預(yù)防、綜治等方面的職責(zé)任務(wù)應(yīng)進(jìn)一步具體化、規(guī)范化，使之成為考評(píng)檢察室日常工作的重要依據(jù)。同時(shí)，要把檢察室提供法律監(jiān)督線索、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、初查、偵查等工作成效作為考評(píng)的另一個(gè)重要依據(jù)，加強(qiáng)引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，防止工作失范或無(wú)所作為。另一方面，院黨組要經(jīng)常聽(tīng)取工作匯報(bào)，及時(shí)對(duì)基層檢察室的重要工作、重要活動(dòng)等做出部署安排，提出推進(jìn)工作的思路，定期開(kāi)展具體指導(dǎo)和督促檢查，研究并解決檢察室建設(shè)中的突出問(wèn)題。與本院其他業(yè)務(wù)部門之間要探索建立檢察室與各業(yè)務(wù)部門有效銜接的工作機(jī)制，每個(gè)檢察室都要對(duì)應(yīng)本院各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，形成“前方摸情，后方支援，打總體戰(zhàn)”的工作格局。

（四）正確處理檢察職能的履行與檢察權(quán)變相擴(kuò)大的關(guān)系

“法律監(jiān)督作為法律制度的一個(gè)組成部分，不可能涵蓋所有的關(guān)系，因此檢察機(jī)關(guān)在履行農(nóng)村法律監(jiān)督職能時(shí)，不能包攬一切，大而全。要做好農(nóng)村法律監(jiān)督工作，必須要注意檢察權(quán)行使的適度性。”［4］在法定職責(zé)范圍內(nèi)，明確法律監(jiān)督職責(zé)，把握法律界限，不越權(quán)，不濫用權(quán)力，不隨意插手檢察職能之外的工作；對(duì)檢察職權(quán)之外，影響農(nóng)村改革發(fā)展的問(wèn)題，如針對(duì)國(guó)家惠農(nóng)資金管理工作中的多頭管理、部分項(xiàng)目不夠透明等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以以通過(guò)相關(guān)部門提出司法建議的方式加以規(guī)范。

（五）正確處理基礎(chǔ)工作與創(chuàng)新工作的關(guān)系

社會(huì)管理創(chuàng)新是當(dāng)前包括檢查工作在內(nèi)的政法工作的一項(xiàng)重要舉措，通過(guò)設(shè)置派駐檢察室，為檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新、延伸法律監(jiān)督觸角提供穩(wěn)定的制度性載體和工作平臺(tái)。在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中，派駐檢察室必須明確自己的職能，既要積極有為，又要科學(xué)務(wù)實(shí)。對(duì)檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院而言，農(nóng)村法律監(jiān)督工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，需要通過(guò)正確履行法律監(jiān)督職能來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本和根基；同時(shí)，農(nóng)村法律監(jiān)督工作又是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，這項(xiàng)工作具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐作用，卻沒(méi)有可資借鑒的載體和方式，需要在實(shí)際工作中不斷探索和完善。因此，開(kāi)展這項(xiàng)工作，既要以基礎(chǔ)性、常規(guī)性工作標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)具體工作內(nèi)容；又要以科學(xué)發(fā)展觀的態(tài)度，認(rèn)真發(fā)現(xiàn)、分析和解決實(shí)踐中遇到的各種實(shí)際問(wèn)題；同時(shí)，要注意正確發(fā)揮考評(píng)、考核的導(dǎo)向作用，深入推進(jìn)這項(xiàng)工作，取得讓農(nóng)民群眾滿意的成效。

四、派駐基層檢察室在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能定位設(shè)計(jì)

現(xiàn)代社會(huì)以市場(chǎng)化、法治化、信息化為基本特征，“三化”的快速推進(jìn)加上“全球化”的外在影響，已經(jīng)或正在給我們帶來(lái)社會(huì)管理理念上的深刻變化。高檢院《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的切實(shí)履行好檢察院的職責(zé)任務(wù)包括：一是接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來(lái)訪；二是發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索；三是開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防；四是受理、發(fā)現(xiàn)公安、法院、行政機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的問(wèn)題，對(duì)訴訟中的違法問(wèn)題依法進(jìn)行法律監(jiān)督；五是開(kāi)展法制宣傳，依法參與化解涉檢矛盾，參與重點(diǎn)地域社會(huì)治安綜合治理和平安創(chuàng)建；六是監(jiān)督并配合相關(guān)部門開(kāi)展社區(qū)矯正工作，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。對(duì)此，派駐基層檢察室要嚴(yán)格依法履行檢察職責(zé)，做到規(guī)范不走樣、到位不越位。從派駐基層檢察室的職權(quán)內(nèi)容上分析，由于其不是一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，不應(yīng)當(dāng)享有完整的檢察權(quán)。但“值得提出的是，其職權(quán)內(nèi)容應(yīng)具有復(fù)合性，不能是單純某個(gè)檢察機(jī)關(guān)職能部門的派出機(jī)構(gòu)或職權(quán)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)整體職能的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)包含檢察機(jī)關(guān)的綜合職能。同時(shí)，派駐農(nóng)村檢察室應(yīng)立足于檢察機(jī)關(guān)的職能定位，其職責(zé)就是行使法律監(jiān)督權(quán)，不能越權(quán)行使其他國(guó)家機(jī)關(guān)的固有職能?！保?］

（一）延伸查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪職能

堅(jiān)持把查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪作為促進(jìn)基層政務(wù)環(huán)境優(yōu)化的重要途徑。一是注重收集、發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索。及時(shí)發(fā)現(xiàn)和收集黨委關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的涉農(nóng)案件線索。把及時(shí)發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索和經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)查作為檢察室的重要職能。立足近距離接觸基層執(zhí)法、近距離傾聽(tīng)群眾呼聲的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)排查和分析職務(wù)犯罪線索，真正在促進(jìn)基層政務(wù)廉潔上有所作為。二是積極查辦職務(wù)犯罪案件。與基層院職務(wù)犯罪偵查部門密切配合，集中開(kāi)展查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪、危害能源資源生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪和土地管理領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作。三是加強(qiáng)職務(wù)犯罪預(yù)防。基層檢察室應(yīng)當(dāng)圍繞涉農(nóng)職務(wù)犯罪、新興城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中的職務(wù)犯罪兩個(gè)方面，抓住重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，更近距離、更有針對(duì)性地加強(qiáng)預(yù)防宣傳、警示教育、法律咨詢和預(yù)防建議工作，積極爭(zhēng)取黨委、政府的支持，通過(guò)建立流動(dòng)警示教育展覽室、以案釋法等形式，對(duì)基層干部普遍開(kāi)展反腐倡廉教育。特別要就制度、監(jiān)督不到位的問(wèn)題，有針對(duì)性地向黨委政府、有關(guān)部門和發(fā)案單位提出建制堵漏的意見(jiàn)、建議，在源頭上強(qiáng)化預(yù)防工作。

（二）延伸訴訟監(jiān)督職能

緊緊圍繞基層群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等問(wèn)題，不斷加大監(jiān)督力度，努力維護(hù)司法公正。加強(qiáng)對(duì)法庭的民事審判、調(diào)解、執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。其中，加大對(duì)基層公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的監(jiān)督力度尤為重要。一要把握監(jiān)督定位。當(dāng)前檢察室對(duì)公安派出所的監(jiān)督可以定位于工作監(jiān)督、場(chǎng)所監(jiān)督，側(cè)重于平行機(jī)構(gòu)之間的一種提醒和防錯(cuò)機(jī)制。二要界定監(jiān)督范圍。檢察室對(duì)公安派出所的監(jiān)督范圍限定在公安派出所的刑事執(zhí)法辦案活動(dòng)范圍，主要包括對(duì)刑事立案活動(dòng)、偵查活動(dòng)和刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。三要明確監(jiān)督方式。檢察室對(duì)公安派出所的監(jiān)督主要通過(guò)信息通報(bào)、入所巡查、適時(shí)介入、工作例會(huì)、專項(xiàng)檢查等方式開(kāi)展。四要體現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效。在監(jiān)督工作中，派駐檢察室對(duì)公安派出所執(zhí)法中的瑕疵性和輕微違法等問(wèn)題，可以口頭糾正、書(shū)面通報(bào)等形式提出檢察意見(jiàn)或建議；對(duì)于嚴(yán)重的違法行為，應(yīng)依法發(fā)出《糾正違法通知書(shū)》，并跟蹤督促整改。五要?jiǎng)?chuàng)新工作方式。檢察室要積極配合公安派出所開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，公安派出所可邀請(qǐng)檢察室派員列席治安分析、案件質(zhì)量講評(píng)等會(huì)議。例如：與公安派出所共同學(xué)習(xí)交流《刑法修正案（八）》、《新刑事訴訟法》等最新法律、司法解釋，從源頭上規(guī)范公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法行為。

（三）開(kāi)展社會(huì)治安綜合治理工作

基層檢察室作為檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督職能的新平臺(tái)，應(yīng)更加主動(dòng)地加強(qiáng)與有關(guān)部門的配合，參與到矛盾糾紛的排查研判、重點(diǎn)部位的治安整治、重點(diǎn)人群的監(jiān)督管控工作當(dāng)中，并發(fā)揮更加有效的作用。一要加強(qiáng)與社區(qū)（街鎮(zhèn)）信訪部門的溝通聯(lián)系，積極參與社會(huì)治安的綜合治理，深入了解群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)掌握苗頭性、傾向性的信訪動(dòng)態(tài)，建立檢察機(jī)關(guān)與社區(qū)、街道、企業(yè)等單位的經(jīng)常性聯(lián)系機(jī)制，配合有關(guān)部門做好矛盾糾紛排查調(diào)處工作。二要通過(guò)派員參加街鎮(zhèn)相關(guān)工作例會(huì)及聯(lián)席會(huì)議、召開(kāi)社區(qū)群眾座談會(huì)、聘請(qǐng)檢察工作聯(lián)絡(luò)員、分發(fā)宣傳資料、公布聯(lián)系方式等形式宣傳檢察職能和法律法規(guī)，通過(guò)開(kāi)展便民法律咨詢活動(dòng)等形式貼近基層、貼近群眾，下沉工作重心，延伸監(jiān)督觸角，充分發(fā)揮“聯(lián)系群眾橋梁”作用。三要深入開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用的宣傳工作，幫助群眾了解檢察工作。

（四）開(kāi)展社區(qū)矯正檢察工作

具體而言是指對(duì)人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所交付監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正社區(qū)服刑人員漏管、脫管問(wèn)題；對(duì)喪失監(jiān)外執(zhí)行條件的社區(qū)服刑人員及時(shí)建議有關(guān)機(jī)關(guān)收監(jiān)執(zhí)行；受理社區(qū)服刑人員及其家屬的控告申訴，維護(hù)社區(qū)服刑人員的合法權(quán)益等。由于基層院監(jiān)所檢察部門人手少而社區(qū)矯正對(duì)象分布廣等原因，監(jiān)督往往難以到位。基層檢察室的建立，有利于對(duì)矯正人員交付執(zhí)行、執(zhí)行變更、執(zhí)行終止、監(jiān)管措施落實(shí)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行更加有效的監(jiān)督。一要明確派出檢察室與派出院監(jiān)所部門之間的工作職責(zé)劃分。對(duì)于基層檢察室所在地街鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的日常監(jiān)外執(zhí)行檢察工作（如參加宣告、集中教育、查看臺(tái)賬、約見(jiàn)談話等）由檢察室承擔(dān)，基層檢察室的工作主要體現(xiàn)在檢力下沉，服務(wù)、貼近群眾等工作上，對(duì)于涉及到已進(jìn)入相關(guān)法律程序的監(jiān)外執(zhí)行檢察工作（如收監(jiān)、減刑等）由監(jiān)所部門承擔(dān)。二要建立檢察室與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的信息溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。派駐基層檢察室應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮痉ㄋ⑸鐓^(qū)服刑人員信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，交換數(shù)據(jù)信息，清理核對(duì)社區(qū)服刑人員底數(shù)和基本狀況，排摸掌握重控對(duì)象情況。三要明確監(jiān)督方式。檢察室開(kāi)展日常監(jiān)外執(zhí)行檢察工作，主要通過(guò)查看基礎(chǔ)臺(tái)賬、約見(jiàn)談話教育、參加工作例會(huì)、列席集中教育等方式進(jìn)行。

（五）開(kāi)展群眾信訪處理工作

群眾舉報(bào)、控告、申訴等信訪方式是社會(huì)矛盾反映到檢察領(lǐng)域的主要途徑?；鶎訖z察室與人民群眾距離近，應(yīng)該在這方面發(fā)揮重要作用。從近年來(lái)各地開(kāi)展的走訪鄉(xiāng)村、聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)村的工作成效中就得到了證明。信訪總量的主體部分仍然在基層院。因此，基層檢察院也應(yīng)該以處理群眾信訪的實(shí)效來(lái)進(jìn)一步贏得群眾的信任，對(duì)一般性問(wèn)題盡可能就地化解矛盾，對(duì)須通過(guò)法律監(jiān)督手段來(lái)解決的問(wèn)題，則應(yīng)及時(shí)掌握情況，為下一步法律監(jiān)督工作做好準(zhǔn)備。一是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《人民檢察院信訪工作規(guī)定》、《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》界定依法受理的事項(xiàng)，統(tǒng)一受理社區(qū)群眾的舉報(bào)、報(bào)案、控告、申訴，對(duì)發(fā)現(xiàn)、受理的職務(wù)犯罪案件線索等舉報(bào)件，不得自行辦理，一律移送本院控告申訴檢察部門統(tǒng)一分流。二是加強(qiáng)對(duì)矛盾糾紛的分析研討。積極與黨委、政府溝通，深入了解每個(gè)時(shí)期、每個(gè)階段的工作重點(diǎn)，扎實(shí)開(kāi)展涉檢信訪矛盾糾紛的排查調(diào)處，有針對(duì)性地加強(qiáng)矛盾糾紛的分析研判。抓住容易引發(fā)群眾不滿的司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法等案件，加強(qiáng)法律監(jiān)督，剖析問(wèn)題原因，公開(kāi)查處結(jié)果，增強(qiáng)執(zhí)法公信力。三是強(qiáng)化矛盾糾紛的聯(lián)動(dòng)處置。對(duì)可能引發(fā)集體訪、告急訪、越級(jí)訪的涉檢信訪不穩(wěn)定因素，要做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早介入、早處理，把矛盾解決在當(dāng)?shù)亍ＵJ(rèn)真落實(shí)與基層行政執(zhí)法單位的矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，做到信息互通、各司其職、配合聯(lián)動(dòng)，合力解決一批涉法、涉訴案件，及時(shí)消除不穩(wěn)定因素。

（六）做好檢察環(huán)節(jié)中的調(diào)解、和解工作

對(duì)民事案件、人民內(nèi)部矛盾引起的輕微刑事案件、涉檢信訪案件進(jìn)行調(diào)解、和解是近幾年來(lái)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)中央精神著力推進(jìn)的工作，也是法律監(jiān)督形式之一?；鶎訖z察室離群眾近，更有利于加強(qiáng)與群眾的及時(shí)溝通，更有利于了解、掌握矛盾根源所在和進(jìn)展情況，因此，基層院有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)特別是案多人少、矛盾突出的地方，可以把有關(guān)調(diào)解、和解以及與此相關(guān)的不捕不訴風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、案后跟蹤回訪等工作交接到檢察室，加強(qiáng)工作銜接配合，切實(shí)把調(diào)解、和解工作做扎實(shí)、做到位。

（七）做好其他綜合性工作

一要加大宣傳力度，擴(kuò)大檢察室的社會(huì)影響。加強(qiáng)宣傳工作，爭(zhēng)取地方黨委、人大、政府及民眾對(duì)檢察室的重視，為檢察室發(fā)展創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境和輿論環(huán)境。二是主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，加強(qiáng)與人大代表和政協(xié)委員的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要建立轄區(qū)人大代表和政協(xié)委員的經(jīng)常性聯(lián)系制度，可以適時(shí)邀請(qǐng)所在地人大代表、政協(xié)委員和居民代表視察社區(qū)檢察室，主動(dòng)通報(bào)工作情況和寄送相關(guān)資料，積極征求對(duì)檢察工作的意見(jiàn)和建議。要建立征求農(nóng)民群眾批評(píng)、意見(jiàn)、建議的工作機(jī)制和農(nóng)民群眾評(píng)判檢察工作機(jī)制。三要加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究工作。認(rèn)真分析和總結(jié)開(kāi)展檢察室工作中的得失，在理順關(guān)系、建立相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，對(duì)檢察室的職能定位以及如何結(jié)合社區(qū)工作行使法律監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行思考，形成研究成果，并邀請(qǐng)有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行專題研討，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。

［1］（美）博登海默著．法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法［M］．姬敬武譯．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987．

［2］李振剛．派駐檢察室如何參與社會(huì)管理創(chuàng)新［EB／OL］．http：／／www．jcrb．com，2012－01－09．

［3］陳云龍．基層檢察室建設(shè)的法理基礎(chǔ)和制度構(gòu)建［J］．人民檢察，2010，（22）．

［4］鄭莉莉．檢察機(jī)關(guān)農(nóng)村法律監(jiān)督工作探析［D］．2010年河北師范大學(xué)碩士論文．

［5］宋英輝．檢察機(jī)關(guān)派駐農(nóng)村檢察室的性質(zhì)及職能［J］．人民檢察，2009，（15）．

（責(zé)任編輯：牟春野）

In the Basic Procuratorial Room to Participate in Social Management Innovation System Construction Research

Task Group of Chongqing city Yongchuan District People＇s Procuratorate

Profound understanding and accurate grasp of social management innovation is the innovation of procuratorial work to the new requirement；to give full play to the procuratorial organ in the innovation of social management function of the procuratorial organ，is placed in front of a major issue．The room is in basic level power sinking，extending legal supervision antenna is a kind of social management innovation to realize a way．This paper defined the presence of local procuratorial room and social management innovation concepts，analyzes the room in participation in social management innovation in the real obstacle，discussed the chamber based on the procuratorial organ，to focus the functions and role in the innovation of social management．

presence of local procuratorial room；social management innovation；obstacles；innovation mechanism

C916．1

A

1007－8207（2012）11－0028－06

2012－09－21

課題組負(fù)責(zé)人：李建超（1966—），男，重慶長(zhǎng)壽人，重慶市永川區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)；課題組成員：鐘德剛、羅大成、鄒鋒；執(zhí)筆人：張福坤。

本文系2012年重慶市人民檢察院檢察重點(diǎn)理論課題的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CQJC2012B08－2。