試論縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)中的公民參與
——以溫嶺為例

□吳玉宗，張 鵬

（⒈溫州大學(xué)，浙江溫州325035；⒉西南民族大學(xué)，四川成都610041）

試論縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)中的公民參與
——以溫嶺為例

□吳玉宗1，張 鵬2

（⒈溫州大學(xué)，浙江溫州325035；⒉西南民族大學(xué)，四川成都610041）

公民參與是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求。公民參與對(duì)于縣級(jí)政府而言尤為重要，它有利于促進(jìn)縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)，形成公民與政府的良性互動(dòng)。本文以浙江溫嶺為例，闡述了民主懇談會(huì)中公民與政府的互動(dòng)情況，總結(jié)了公民參與取得的成績，分析了公民參與存在的制度化規(guī)范不足、代表性失衡、組織化程度不高和參與連續(xù)性不夠等問題，在此基礎(chǔ)上提出了完善公民參與的制度設(shè)計(jì)，合理選擇公民代表，培育公民社會(huì)組織和強(qiáng)化公民后續(xù)監(jiān)督等對(duì)策，以期為各地開展縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)提供借鑒和參考。

縣級(jí)服務(wù)型政府；公民參與；民主懇談會(huì)；溫嶺

2002年，地方政府率先提出了建設(shè)服務(wù)型政府的口號(hào)；2004年，中央政府提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。這表明服務(wù)型政府的發(fā)展思路是一個(gè)從地方到中央的推動(dòng)過程。但是，最終建成服務(wù)型政府還是要從中央回歸到地方，尤其是要把基層的縣級(jí)政府建設(shè)成為服務(wù)型政府。因?yàn)榭h級(jí)政府直接面對(duì)廣大群眾，其所作所為直接影響人民群眾的根本利益。而公民參與既有助于縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)，同時(shí)，服務(wù)型政府建設(shè)又能促進(jìn)公民的積極參與，形成公民與政府的良性互動(dòng)。本文以浙江溫嶺的民主懇談會(huì)為例，探討縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)中公民參與存在的問題及應(yīng)對(duì)策略。

一、服務(wù)型政府與公民參與的關(guān)系

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府的定義尚未達(dá)成共識(shí)。雖然學(xué)者們對(duì)于服務(wù)型政府的定義在文字表達(dá)上還不盡一致，但其核心內(nèi)容都是以公民為本位，鼓勵(lì)公民參與，滿足公民需求。筆者認(rèn)為，所謂服務(wù)型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內(nèi)容、工作程序和工作方法上用公開的方式給公民、社會(huì)組織和社會(huì)提供方便、周到和有效的幫助，為民興利、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。［1］而遵從民意的最佳方式就是鼓勵(lì)公民參與公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督。因此，服務(wù)型政府從本質(zhì)上說就是主張公民參與，通過與公民的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效的治理和服務(wù)。公民參與不僅是指公民的政治參與，即由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過程，還包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。［2］公民參與有利于增強(qiáng)政府運(yùn)行的合法性，有利于凸顯政府管理的公共性，是構(gòu)建服務(wù)型政府的有效路徑。無論是新公共行政學(xué)派還是新公共管理理論，亦或是新公共服務(wù)理論，無不強(qiáng)調(diào)公民參與公共決策和公共管理的重要性。以沃爾多和弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派認(rèn)為，公共行政不僅應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)、高效的方式為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)把社會(huì)公平作為公共行政追求的目標(biāo)。而實(shí)現(xiàn)民主、公平，唯有公民的積極參與。以奧斯本和蓋布勒為代表的新公共管理理論不僅強(qiáng)調(diào)在公共部門引入“企業(yè)家精神”的重要性，而且主張公共管理者要具備“顧客意識(shí)”，注重參與協(xié)作的分權(quán)模式，增加公民參與。以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)理論更加強(qiáng)調(diào)公共行政要關(guān)注公共利益、公民參與以及公共服務(wù)。認(rèn)為政府的職能是服務(wù)而非掌舵，政府在行動(dòng)上要具有民主性，要為公民服務(wù)，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更為重要。由此看來，當(dāng)代公共行政學(xué)的主流理論都十分強(qiáng)調(diào)公民參與公共管理和公共決策的重要性。而且無論在理論上還是在實(shí)踐中，公民參與都符合現(xiàn)代民主政府發(fā)展的要求。因此，建設(shè)縣級(jí)服務(wù)型政府，必須拓寬公民參與渠道，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)。

二、公民參與與服務(wù)型政府建設(shè)的契合點(diǎn)

服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的、以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。［3］因此，服務(wù)型政府的本質(zhì)要求是融入公民參與。而公民參與能力的提高又能促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。服務(wù)型政府的基本特點(diǎn)主要包括服務(wù)性、民主性、回應(yīng)性、透明性、有限性等。而這些特性都與公民參與相一致。

（一）公民參與與服務(wù)性的契合點(diǎn)

服務(wù)性是服務(wù)型政府的本質(zhì)和靈魂。服務(wù)型政府以尊重民意，滿足公眾需求為己任，以服務(wù)為核心，以服務(wù)好公眾為宗旨，以為公民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目標(biāo)。而公民參與能使政府更好地了解民意，滿足民眾訴求，提供更好的服務(wù)，促使政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，實(shí)現(xiàn)政府與公民的平等對(duì)話，形成政民共治。從這一點(diǎn)可以看出公民參與與服務(wù)行政是相輔相承的。

（二）公民參與與民主性的契合點(diǎn)

從民主性上講，服務(wù)型政府是民主政府。所謂民主政府就是人民當(dāng)家作主的政府，這就要求政府在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的過程中要強(qiáng)化公民參與，充分尊重民意。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，政府的權(quán)力來源于人民，政府的施政目標(biāo)必須征得人民的同意，人民有權(quán)參與政府政策的制定和執(zhí)行。如果沒有公民廣泛的民主參與，就不可能實(shí)現(xiàn)建設(shè)民主政府的目標(biāo)。

（三）公民參與與回應(yīng)性的契合點(diǎn)

回應(yīng)性是指政府在公共管理中能夠準(zhǔn)確地反映公民的意愿和偏好，所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠符合公民的要求，政府能對(duì)公民反映的問題做出及時(shí)有效的回應(yīng)。公民參與有助于影響政府決策，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。如果公民缺乏參與的積極性，那么政府就可能忽視民意，也很難做出親民的舉措，從而陷入惡性循環(huán)狀態(tài)。

（四）公民參與與透明性的契合點(diǎn)

透明政府是指政府制定的公共政策，處理公共事務(wù)的各項(xiàng)舉措，除涉及國家機(jī)密外，均應(yīng)向社會(huì)公開，給公民更多的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增加政府信息公開度和公民參與度。透明政府有助于提升公民參與的有效性，同時(shí)公民參與也會(huì)進(jìn)一步促使政府制定的公共政策更加透明化、公開化，最終實(shí)現(xiàn)公民參與與服務(wù)型政府建設(shè)的良性循環(huán)。

（五）公民參與與有限性的契合點(diǎn)

服務(wù)型政府要求政府由原來的全能政府模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚Ｊ?。政府要管好該管的事，把不該管的事放?quán)于市場和社會(huì)，正確處理好政府與市場、社會(huì)、公民三者間的關(guān)系。有限政府必然要求公民權(quán)的擴(kuò)大、公權(quán)力的縮小。公民參與有利于提高公民的民主意識(shí)，促進(jìn)公民、社會(huì)組織與政府形成合作伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；同時(shí)，公民參與使政府處于公眾的監(jiān)督之下，有利于限制政府權(quán)力的膨脹和異化。

三、溫嶺服務(wù)型政府建設(shè)中公民參與取得的成績及存在的問題

（一）公民參與民主懇談取得的成績

溫嶺是浙江省的一個(gè)縣級(jí)市，隸屬臺(tái)州，毗鄰溫州，臨近東海，地理位置優(yōu)越，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。溫嶺既是新世紀(jì)第一縷曙光的首現(xiàn)之地，又穩(wěn)居全國百強(qiáng)縣前列，同時(shí)又憑借民主懇談榮獲“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的優(yōu)勝獎(jiǎng)。如果說前兩者表明了溫嶺得天獨(dú)厚的地理位置和充滿活力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的話，那么后者則體現(xiàn)了溫嶺在追求民主政治中的大膽創(chuàng)新和探索服務(wù)型政府建設(shè)中的不懈努力。筆者認(rèn)為后者更能體現(xiàn)溫嶺的重要價(jià)值，因?yàn)樗剿髁苏c公民之間的新型關(guān)系，使政府與社會(huì)更加和諧發(fā)展，有助于縣級(jí)服務(wù)型政府的建設(shè)。溫嶺在促進(jìn)縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)方面主要是通過民主懇談會(huì)的方式，而民主懇談會(huì)又是公民參與的有效形式和重要平臺(tái)。所以，溫嶺在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程中尋求的是一條從政務(wù)公開→公民參與→公民主導(dǎo)→民主政府的路徑。［4］（p158）溫嶺的民主懇談會(huì)至今已經(jīng)歷了13年的發(fā)展歷程。1999年，溫嶺開展的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育是民主懇談會(huì)的雛形。2004年，溫嶺出臺(tái)了《關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定》，該規(guī)定對(duì)民主懇談會(huì)的遵循原則、議題范圍、基本議程、參加人員、討論事項(xiàng)的實(shí)施和監(jiān)督等方面作了詳細(xì)的規(guī)范。2005年之后，民主懇談會(huì)發(fā)展到參與式預(yù)算改革，溫嶺成功地將民主懇談制度與人大制度相對(duì)接。

1．公民參與民主懇談促進(jìn)了溫嶺的服務(wù)型政府建設(shè)。主要表現(xiàn)為：⑴公民參與增強(qiáng)了溫嶺政府的服務(wù)性。公民參與民主懇談?dòng)欣诨飧扇好?，通過干部與群眾面對(duì)面交流的形式，能使政府官員傾聽公眾的呼聲，了解公眾的想法，改變過去的“官本位”做法，做出決策時(shí)更多地考慮民意，為公眾提供有針對(duì)性的服務(wù)，增強(qiáng)政府官員服務(wù)于民的意識(shí)。⑵公民參與提高了溫嶺政府的民主性。過去，溫嶺政府與其他地方政府一樣，在做出決策時(shí)主要依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的偏好，政策制定權(quán)主要局限在政府內(nèi)部，公民沒有正式參與渠道。而民主懇談會(huì)的召開，使公民有機(jī)會(huì)參與公共政策的制定過程，使得政府政策的制定更具有民主性、代表性。⑶公民參與增強(qiáng)了溫嶺政府的回應(yīng)性。在民主懇談會(huì)上，公民積極發(fā)言，表達(dá)自身訴求，指出政府工作中的不足，為政府工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。政府對(duì)于公民在懇談會(huì)上提出的問題和意見，有的當(dāng)場做出決策，有的在會(huì)后答復(fù)。⑷公民參與提升了溫嶺政府的透明性。每次懇談會(huì)召開前，組織者（政府）都會(huì)把有關(guān)懇談的內(nèi)容向社會(huì)公開，提前數(shù)日把懇談材料送到公民代表手中，讓代表有充分的時(shí)間為懇談做準(zhǔn)備。參與式預(yù)算的出現(xiàn)則進(jìn)一步加大了溫嶺政府財(cái)政的透明度；公民參與到政府預(yù)算的審查過程，有助于實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算向公共預(yù)算的轉(zhuǎn)變。正如研究公共預(yù)算理論的著名行政學(xué)家維爾達(dá)夫斯基教授所強(qiáng)調(diào)的要對(duì)預(yù)算決策過程的公開參與一樣，［5］（p154）溫嶺正朝著這個(gè)目標(biāo)努力。⑸公民參與增強(qiáng)了溫嶺政府的有限性。公民參與民主懇談會(huì)，與政府進(jìn)行協(xié)商，影響政府決策，擴(kuò)大了公民的權(quán)利，同時(shí)也限制了政府的決策權(quán)。尤其是參與式預(yù)算，把政府的預(yù)算置于公眾的監(jiān)督之下，限制了政府的財(cái)權(quán)，能使政府更好地用“眾人之財(cái)”辦“眾人之事”。

2．公民參與民主懇談形成了公民與政府間的良性互動(dòng)。隨著溫嶺政府對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的不斷探索和創(chuàng)新，對(duì)民主懇談內(nèi)容的不斷拓展，大大地激發(fā)了公民的參與熱情，提高了公民參與的水平和程度，形成了公民與政府之間的良性互動(dòng)。溫嶺政府從2005年開始深化和拓展公民參與民主懇談會(huì)的深度和廣度。從深度上看，民主懇談發(fā)展到參與式預(yù)算改革，將民主懇談機(jī)制引入到現(xiàn)行的人大制度中，通過與人大制度的結(jié)合對(duì)政府的預(yù)算草案進(jìn)行審查。公民代表可以通過民主懇談?dòng)绊懻念A(yù)算草案，實(shí)現(xiàn)了普通公民直接參與政府預(yù)算審查的愿望。在實(shí)踐中，溫嶺的新河鎮(zhèn)在參與式預(yù)算開始之前還邀請(qǐng)專家學(xué)者對(duì)參會(huì)代表進(jìn)行財(cái)政預(yù)算知識(shí)的普及，提高了公民參與的質(zhì)量和水平。從廣度上看，從2008年開始，溫嶺不僅將民主懇談的形式由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推廣到市一級(jí)政府部門，而且把參與式預(yù)算從新河鎮(zhèn)推廣到轄區(qū)范圍內(nèi)的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一舉措使普通公民有機(jī)會(huì)直接參與到更高級(jí)別的民主懇談中，更大范圍地影響政府的決策，提高了他們的參與熱情。雖然公民通過民主懇談會(huì)實(shí)現(xiàn)了與政府的交流互動(dòng)，但溫嶺的民主懇談會(huì)在13年的發(fā)展歷程中也存在一些問題。

（二）公民參與民主懇談存在的問題

1．公民參與的制度化規(guī)范不足。溫嶺的民主懇談會(huì)缺乏有力的制度支持，不利于服務(wù)型政府建設(shè)。主要表現(xiàn)為：（1）議題選擇的規(guī)范化存在問題。雖然溫嶺在鎮(zhèn)一級(jí)民主懇談議題的確定程序中規(guī)定社會(huì)團(tuán)體、人民群眾有向政府提出召開民主懇談會(huì)議題的權(quán)利，但是議題的最終確定權(quán)仍然要由鎮(zhèn)黨政、人大聯(lián)席會(huì)議通過。這樣的規(guī)定使得議題最終由民主懇談會(huì)的組織者來確定，公民在這一階段則缺少話語權(quán)，議題的選擇易受黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)偏好的影響，領(lǐng)導(dǎo)的偏好會(huì)取代民意。實(shí)際上還是管制型政府的做法，與服務(wù)型政府的“公民本位”要求是相違背的。（2）公民參與意識(shí)和能力的培養(yǎng)機(jī)制存在問題。服務(wù)型政府既是民主的政府又是負(fù)責(zé)任的政府，因而有義務(wù)培養(yǎng)公民的公共意識(shí)和公共責(zé)任。但目前我國各級(jí)政府對(duì)公民參與意識(shí)和能力的培養(yǎng)都難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，溫嶺的情況也是如此。從溫嶺十多年來舉行的民主懇談會(huì)中可以看出，參會(huì)代表的參與意識(shí)和能力還很不足，有些代表雖然參與了民主懇談，卻沒有主動(dòng)發(fā)言。民意代表的發(fā)言主要著眼于個(gè)人利益或小團(tuán)體利益，看問題缺乏長遠(yuǎn)眼光。如在預(yù)算審查過程中，對(duì)于自身有利的項(xiàng)目就要求增加預(yù)算，而對(duì)于與己無關(guān)的項(xiàng)目則要求減少預(yù)算，這是典型的缺乏公共意識(shí)的表現(xiàn)，遠(yuǎn)沒有達(dá)到服務(wù)型政府對(duì)于公民素質(zhì)的要求。（3）決策程序的規(guī)范化存在問題。目前，在溫嶺舉行的民主懇談會(huì)，對(duì)于公民在會(huì)上提出的問題和意見，政府既可以當(dāng)場做出決策，也可以選擇不當(dāng)場做出決策而在會(huì)后答復(fù)。這樣，一方面提升了政府的回應(yīng)能力，另一方面還遠(yuǎn)未達(dá)到服務(wù)型政府的要求。因?yàn)檎x擇會(huì)后答復(fù)民眾意見，就意味著政府可以在缺乏公民參與的情況下做出決策，這不僅會(huì)影響決策程序的公開度和公正性，也與服務(wù)型政府的透明性和民主性要求不相符。

2．公民參與的代表性失衡。當(dāng)前，溫嶺民主懇談會(huì)中公民代表性失衡主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）公民代表的選擇方式不盡科學(xué)?，F(xiàn)在主要是通過自愿參加、隨機(jī)抽選和分配名額的方式。自愿參加可能會(huì)使那些低調(diào)內(nèi)向的公民缺乏代表性；隨機(jī)抽選雖然科學(xué)公平，但可能有失代表性，因此，如何確保被選之人能代表廣大群眾就存在問題。分配名額，由誰分配，如何分配，分配給誰？這些都容易受主觀意識(shí)的影響。（2）民主懇談會(huì)的層級(jí)越高，普通公眾的代表性越缺乏。2008年溫嶺各鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加溫嶺市“部門（交通）預(yù)算民主懇談會(huì)”的代表均為兩人，一個(gè)是鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席，另一個(gè)是鎮(zhèn)里決定的人大代表，已經(jīng)不見了普通群眾的身影。［6］這樣，不僅使服務(wù)型政府建設(shè)缺乏民意基礎(chǔ)，也會(huì)使公民參與流于形式。（3）外來人口參與比例嚴(yán)重不足。溫嶺民營經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，吸引了大量來自全國各地的外來務(wù)工人員。如何解決外來人員的平等參與問題，考驗(yàn)著溫嶺的服務(wù)型政府建設(shè)?，F(xiàn)階段，當(dāng)?shù)卣兔癖娺€存在排外思想，外來人口參與民主懇談會(huì)的人數(shù)還十分有限，政府對(duì)外來人員的服務(wù)意識(shí)和回應(yīng)能力明顯不足。

3．公民參與的組織化程度不高。公民參與的組織化程度會(huì)影響服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)度。雖然溫嶺民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場比較健全，存在許多行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體，但真正代表普通民眾利益的公民利益團(tuán)體還比較少。在民主懇談會(huì)上，很少有公民社會(huì)組織代表普通群眾的利益參與懇談，與政府進(jìn)行博弈。公民參與民主懇談主要還是以公民個(gè)人的形式出現(xiàn)，組織化程度比較低，不易與他人的觀點(diǎn)達(dá)成共識(shí)，當(dāng)然也就不可能與掌握公權(quán)力的政府處于平等的地位；雙方不能進(jìn)行平等對(duì)話，也就很難影響政府的決策。

4．公民參與的連續(xù)性不夠。服務(wù)型政府建設(shè)要求公民積極參與到民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督中來。溫嶺采取的主要形式就是民主懇談會(huì)。但實(shí)際上民主懇談會(huì)主要解決了公民參與民主決策的問題，而在公民參與民主管理、民主監(jiān)督上則很薄弱。溫嶺政府把民主懇談會(huì)召開的次數(shù)和績效列入各地的政績考核中，導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了應(yīng)付考核而召開民主懇談會(huì)，使民主懇談會(huì)流于形式，成為官員的政績工程，影響了公民參與的積極性和持續(xù)性。此外，公民主要通過民主懇談會(huì)參與公共事務(wù)，懇談會(huì)一結(jié)束，公民很少有渠道參與政府的管理和對(duì)政府官員進(jìn)行監(jiān)督。公民參與連續(xù)性的缺乏使縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)出現(xiàn)斷層，影響了服務(wù)型政府建設(shè)的整體進(jìn)程。

四、完善公民參與，推進(jìn)縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的人本價(jià)值、公民參與價(jià)值和公民主導(dǎo)價(jià)值，而公民參與是服務(wù)型政府建設(shè)的有效路徑，對(duì)于縣級(jí)政府來說更是如此。溫嶺的民主懇談會(huì)在推進(jìn)當(dāng)?shù)胤?wù)型政府建設(shè)中起到了很好的作用，為此，溫嶺模式值得其他縣級(jí)政府借鑒推廣，但前提是要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善公民參與。

（一）完善公民參與的制度設(shè)計(jì)，為縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)提供制度保障

道格拉斯·C·諾斯認(rèn)為，“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則或在形式上是人為設(shè)計(jì)的構(gòu)造人類行為互動(dòng)的約束。”［7］（p225）當(dāng)前，完善公民參與的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于推動(dòng)縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)具有重要意義。從宏觀角度而言，可以由省級(jí)政府做出完善公民參與的相關(guān)規(guī)定，并在省內(nèi)各縣、市、區(qū)加以推廣，然后向全國推廣。具體內(nèi)容包括：

⒈規(guī)定公民享有議題的確定權(quán)。要想完善公民參與的制度設(shè)計(jì)，就要在民主懇談議題的提出和確定上保障公民享有話語權(quán)。為此，應(yīng)當(dāng)增加公民有權(quán)參與懇談議題確定的硬性規(guī)定。比如可以通過設(shè)立“公民意見委員會(huì)”，該委員會(huì)由公民選舉產(chǎn)生，作為民主懇談閉會(huì)后的一個(gè)常設(shè)民間機(jī)構(gòu)，專門從事民意的搜集，并代表公民參與黨政、人大聯(lián)席會(huì)議來共同確定民主懇談的最終議題。只有公民具有對(duì)懇談議題的確定權(quán)，才能避免政府一方確定議題的偏好，才能使議題的確定更具代表性和公正性。

⒉完善公民意識(shí)和公民精神的培養(yǎng)機(jī)制。培養(yǎng)公民意識(shí)和公民精神是服務(wù)型政府建設(shè)的應(yīng)有之義。引導(dǎo)公民有效參與公共管理的過程就是一個(gè)最好的教育過程。只有充分有效的公民參與才能真正體現(xiàn)服務(wù)型政府的服務(wù)性、民主性、回應(yīng)性、透明性和有限性等特征。為此，政府必須建立一套提高公民意識(shí)和公民精神的長效培養(yǎng)機(jī)制。一方面，要保障每位公民代表在參加民主懇談的過程中都能平等的發(fā)言，通過發(fā)言來提升素質(zhì)；另一方面，當(dāng)?shù)卣梢圆捎妹襟w現(xiàn)場直播民主懇談的方式，讓大多數(shù)沒能參加民主懇談的公民也能通過收看電視來感受民主懇談的全過程，通過這種潛移默化的方式培養(yǎng)公民意識(shí)。這樣，當(dāng)這些公民參加民主懇談時(shí)就會(huì)具備相關(guān)的知識(shí)和能力。

⒊決策程序陽光化。決策程序的規(guī)范化和透明化將直接影響決策結(jié)果的公正性和客觀性。溫嶺民主懇談會(huì)中關(guān)于政府可以選擇當(dāng)場做出決策或不當(dāng)場決策的規(guī)定還有失公正。為此，政府必須做出明確的規(guī)定，不能帶有可選擇性。比如可以規(guī)定民主懇談的決策必須當(dāng)場做出，即便有些復(fù)雜事務(wù)無法當(dāng)場做出決策，政府也必須邀請(qǐng)民意代表在會(huì)后與政府部門一同做出決策。只有決策程序公開化、陽光化，公民能夠參與到整個(gè)決策的過程，才能確保公民參與的有效性，促進(jìn)政府服務(wù)能力的提升。

（二）合理選擇公民代表，為縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)奠定民意基礎(chǔ)

1．綜合各種選擇方式。把自愿參加、隨機(jī)抽選和分配名額三種方式綜合起來，這樣，既能滿足公民的主動(dòng)性，也能保證選擇的機(jī)會(huì)平等性，又能確保各行業(yè)的代表性。其中，分配名額時(shí)應(yīng)該避免受領(lǐng)導(dǎo)主觀意志的影響。各地政府可以借鑒我國香港地區(qū)立法委員按功能界別和地區(qū)直選產(chǎn)生的方式，分兩類選出參與民主懇談會(huì)的公民代表，一類由行業(yè)界別選舉產(chǎn)生，另一類由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社選舉產(chǎn)生。

2．增加普通公民參與高層級(jí)民主懇談會(huì)的比重。只有將懇談會(huì)上普通群眾參與的程度作為政績考核的內(nèi)容以取代對(duì)懇談會(huì)次數(shù)的考核，才能改變目前市級(jí)部門的懇談代表多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和人大代表的情況。

3．提高外來人員的參與比重。溫嶺不只要在口頭上承認(rèn)“新溫嶺人”，更要在實(shí)際行動(dòng)上平等地對(duì)待他們，提高外來人員參與民主懇談的比重。只有這樣，才能為縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)提供廣泛的民意基礎(chǔ)。

（三）積極培育公民社會(huì)組織，為縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)構(gòu)建理想載體

公民社會(huì)組織是公民社會(huì)的重要組成部分。公民社會(huì)是指圍繞共同的利益、目的和價(jià)值上的非強(qiáng)制性的集體行為，它包括那些為了社會(huì)的特定需要，為了公眾的利益而行動(dòng)的組織。公民社會(huì)的形成不僅需要公民積極參與公共事務(wù)，更需要公民社會(huì)組織發(fā)揮積極作用。托克維爾在《論美國的民主》一書中談到結(jié)社權(quán)的重要性，“人們把自己的力量同自己的同志的力量聯(lián)合起來共同活動(dòng)的自由，是僅次于自己活動(dòng)自由的最自然的自由?！保?］（p218）為此，我們應(yīng)該積極培育公民社會(huì)組織，一方面，政府要積極推動(dòng)，改變目前民間組織必須要掛靠一個(gè)政府部門的規(guī)定，讓民間組織的發(fā)展更加自由；另一方面，公民要努力推動(dòng)，公民個(gè)人只有聯(lián)合起來成立社團(tuán)，才能更好地表達(dá)自己的利益訴求。只有公民社會(huì)組織的參與，才能真正形成公民社會(huì)，推動(dòng)縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)。

（四）完善公民后續(xù)監(jiān)督機(jī)制，為縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)建立監(jiān)督體系

公民參與是建設(shè)服務(wù)型政府的有效途徑。約翰·克萊頓·托馬斯教授認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策和公共管理的有效性，“問題的關(guān)鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動(dòng)與有效的公共管理過程有機(jī)平衡或集合起來，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來，在公共政策制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與。”［9］（p73）這里所說的公共管理的過程就包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督。而從目前溫嶺的民主懇談會(huì)來看，公民在政策的執(zhí)行和監(jiān)督過程中的參與還很不夠，為此，在民主懇談會(huì)結(jié)束后，應(yīng)該為公民提供參與政府管理和監(jiān)督的有效平臺(tái)，可以成立民主懇談監(jiān)督小組，小組成員由民意代表輪流擔(dān)任，由該監(jiān)督小組對(duì)當(dāng)?shù)卣娜粘；顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)涉及到對(duì)預(yù)算問題進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，民主懇談監(jiān)督小組可以與當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的人大財(cái)經(jīng)小組共同合作，監(jiān)督政府的開支狀況，管好政府的“錢袋子”。公民后續(xù)監(jiān)督機(jī)制的形成有助于完善對(duì)政府的監(jiān)督，促使政府更好地服務(wù)于民。

［1］吳玉宗．服務(wù)型政府：概念、內(nèi)涵與特點(diǎn)［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2004，（02）：407．

［2］羅豪才．健全公民參與機(jī)制，推動(dòng)政治文明建設(shè)［N］．人民日?qǐng)?bào)，2003－09－09．

［3］劉熙瑞．服務(wù)型政府：經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇［J］．中國行政管理，2002，（07）：5．

［4］吳玉宗．服務(wù)型政府建設(shè)研究［M］．經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2007．

［5］丁煌．西方行政學(xué)理論概要［M］．中國人民大學(xué)出版社，2005．

［6］溫嶺民主懇談的來與去［EB／OL］．http：／／www．sxkp．com／sxkjb＿11＿1／kjbnews／News＿View．a(chǎn)sp？NewsID＝1509．2008－03－27

［7］（美）道格拉斯·C·諾斯．經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］．上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994．

［8］（法）托克維爾．論美國的民主（上卷）［M］．商務(wù)印書館，1997．

［9］（美）約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］．中國人民大學(xué)出版社，2005．

（責(zé)任編輯：高靜）

A Study of Citizen Participation in Construction of County－level Service－oriented Government——A Case Study of Wenling

Wu Yuzong，Zhang Peng

Citizen participation is an inherent requirement of the service－oriented government construction．Citizen participation is particularly important for the county－level government，because it is conducive to promoting the construction of county－level service－oriented government，and the formation of positive interaction between citizens and government．In this paper，a case study of Wenling，Zhejiang Province is conducted through an introduction of the Interactions between citizens and government and an analysis of problems existing in citizen participation such as the inadequacy of institutionalized norms，the representative imbalance，the low level of organization and the insufficiency of participation continuity．Then a system is designed to improve citizen participation，with solutions for how to choose citizen representatives reasonably，establish civil organizations and strengthen the citizen＇s follow－up supervision，hoping to make some contribution to the construction of service－oriented government at the county level．

county service－oriented government；citizen participation；democratic deliberation；Wenling

D63－3

A

1007－8207（2012）11－0001－05

2012－07－08

吳玉宗（1957—），男，四川威遠(yuǎn)人，溫州大學(xué)法政學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾恚粡堸i（1989—），男，浙江臺(tái)州人，西南民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治觥?/p>

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)研究——以浙江省為例”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：10YJA810029。