人走茶不涼：退休干部的“影子腐敗”

文/李輝 （復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）

人走茶不涼：退休干部的“影子腐敗”

文/李輝 （復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）

人走茶不涼：無(wú)所不在的“影子腐敗”

中國(guó)有句老話叫“人走茶涼”，是對(duì)官場(chǎng)生態(tài)的一個(gè)形象比喻，意指當(dāng)一位官員失去其權(quán)力時(shí)，也將立即失去由權(quán)力帶來(lái)的各種其他好處。但是中國(guó)近期的一些腐敗現(xiàn)象卻意外地打破了這一常規(guī)，許多在位時(shí)低調(diào)的官員在退休之后反而在政、商兩界混得更加風(fēng)生水起，大有“人走而茶不涼”的架勢(shì)。對(duì)于退休官員利用影響力和職務(wù)之便參與貪污、受賄等腐敗行為的現(xiàn)象，人們?yōu)槠淦鹆艘粋€(gè)名字——影子腐敗。這一術(shù)語(yǔ)的意思是，一些領(lǐng)導(dǎo)干部因退休、辭職、調(diào)任等原因離開原先的重要崗位后，仍然千方百計(jì)施展自己的余威，大搞權(quán)錢交易，為個(gè)人或親朋好友謀取利益，其利用的是延期的公共權(quán)力以獲取不當(dāng)利益，可謂“人”走而“影”在，因此被稱為“影子腐敗”。

產(chǎn)生原因：關(guān)系、庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)與影響力獲得

腐敗的經(jīng)典定義就是來(lái)自世界銀行的：“利用公共權(quán)力謀取私利?！蹦敲催@一定義用在退休官員腐敗行為的解釋上時(shí)，就出現(xiàn)了一個(gè)小問(wèn)題，這些人已經(jīng)喪失了公共權(quán)力了，他們的行為還能被稱作腐敗嗎？在政治學(xué)的經(jīng)典理論中，權(quán)力可以從三個(gè)維度來(lái)加以分析：一是最表面一層的維度，即是握有權(quán)力的人對(duì)權(quán)力的直接行使，包括決策過(guò)程中不同力量間的直接對(duì)抗等；二是更深一層的維度，那就是通過(guò)非正式的權(quán)力運(yùn)作，控制議題的形成，影響議題的方向，進(jìn)而影響決策；最高一級(jí)的權(quán)力，當(dāng)然是意識(shí)形態(tài)權(quán)力，即通過(guò)控制人的思想和觀念來(lái)維持合法性?？梢钥吹?，在退休官員的腐敗問(wèn)題上，設(shè)計(jì)到的其實(shí)是在第一層次和第二層次的權(quán)力之間的劃分。退休官員雖然在制度上失去了其與職位捆綁在一起的公共權(quán)力，但并不意味著其失去了影響在職官員的能力，這種能力也被稱為影響力，是權(quán)力的一種。

那么進(jìn)一步追問(wèn)下去，退休官員的這種影響力，是如何在退休之后依然可以獲得并維持的呢？原因在于，在中國(guó)的官場(chǎng)生態(tài)甚至政治生態(tài)中，“關(guān)系”是一個(gè)非常重要的支配邏輯?！瓣P(guān)系”本身并不等于腐敗，有時(shí)甚至可以作為刻板的官僚制的潤(rùn)滑劑而存在。但更多的時(shí)候，關(guān)系的邏輯與程序化、規(guī)范化和法治化的官僚制邏輯是相沖突的，它會(huì)使得官員在行使手中的權(quán)力時(shí)，脫離明文規(guī)定的制度安排，而是循著人際關(guān)系的脈絡(luò)來(lái)進(jìn)行。一旦關(guān)系取代正式制度成為支配邏輯，或者至少與正式的制度邏輯擁有同樣的支配力，那么許多握有人事權(quán)力的單位一把手或者領(lǐng)導(dǎo)，就可以在在職時(shí)通過(guò)提拔、任命等方式，來(lái)培植自己的“庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)”，即只對(duì)自己忠誠(chéng)，而不是對(duì)自己的職位忠誠(chéng)的下屬群體。據(jù)稱像殷國(guó)元這樣在上海房地產(chǎn)界有深厚官脈的人，與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的密切關(guān)系已經(jīng)是公開的秘密：“有的房地產(chǎn)開發(fā)商甚至不惜以百萬(wàn)年薪搶奪他，看中的正是他在權(quán)力場(chǎng)上的關(guān)系資源?！?/p>

從受賄者的角度來(lái)說(shuō)，只要維持住這種影響力，即便沒(méi)有與職位相捆綁的公共權(quán)力了，也依然可以影響實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作，形成有利于自己的決策。除了直接影響決策之外，這些官員在權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程中還可以扮演“掮客”的角色，英文為broker，也稱為中間人。在理論上，中間人的角色可不能小覷，他是在委托人和代理人之間的關(guān)系被阻斷時(shí)，可以牽線搭橋，使得委托人和代理人發(fā)生聯(lián)系。因此，在很多情況下，可以說(shuō)中間人是委托代理關(guān)系發(fā)生的必要條件。在上面幾個(gè)例子中，我們可以看到，國(guó)土部門和房產(chǎn)商是一對(duì)委托代理關(guān)系，而退休官員們則扮演了中間的“掮客”，把國(guó)土部門的決策與房產(chǎn)商的利益聯(lián)結(jié)起來(lái)，從而腐敗行為發(fā)生。

另外，還要指出的一點(diǎn)是，為什么房產(chǎn)商不直接向在位者行賄，而要繞道到退休官員呢？除了上面所說(shuō)的，要通過(guò)作為掮客的退休官員從中斡旋之外，另外一個(gè)重要原因是，在中國(guó)“關(guān)系”還意味著“信任”。通過(guò)向官員行賄的手段來(lái)獲取土地項(xiàng)目，是需要承擔(dān)巨大的犯罪風(fēng)險(xiǎn)的。而從行賄者的角度來(lái)說(shuō)，向退休官員行賄，在心理上會(huì)減少非常多的道德負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，我僅僅是向一個(gè)沒(méi)有公共職務(wù)的人交了一些“好處費(fèi)”而已，在殷國(guó)元的案例中，甚至把這種錢叫做“咨詢費(fèi)”。

沒(méi)有哪種腐敗可以通過(guò)一種單一的手段來(lái)加以治理，退休官員的腐敗問(wèn)題也是如此。但是針對(duì)這種以關(guān)系和影響力為基礎(chǔ)的，“不在其位”而“謀其政”式的退休官員腐敗，還是要多管齊下。

多管齊下：退休官員腐敗的治理路徑

沒(méi)有哪種腐敗可以通過(guò)一種單一的手段來(lái)加以治理，退休官員的腐敗問(wèn)題也是如此。但是針對(duì)這種以關(guān)系和影響力為基礎(chǔ)的，“不在其位”而“謀其政”式的退休官員腐敗，筆者可以想到的有以下幾種治理路徑。

一、約束領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)

筆者認(rèn)為要從源頭上治理和預(yù)防退休干部腐敗問(wèn)題，首先要做的是對(duì)在職官員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)加以約束。上文的分析已經(jīng)提到，退休官員賴以謀取利益的影響力是通過(guò)在職期間通過(guò)建立關(guān)系和庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)而獲得的，這是所謂的“期權(quán)腐敗”得以成立的根本條件。那么，如果要把這種期權(quán)的基礎(chǔ)打碎的話，首先要做的就是加強(qiáng)干部人事管理制度的改革。

其實(shí)早在2002年，中共中央就發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，規(guī)定在選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)要堅(jiān)持以下原則：群眾公認(rèn)、注重實(shí)績(jī)?cè)瓌t；公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則；民主集中制原則。但是在實(shí)踐過(guò)程中，上述方式與原則并沒(méi)有得到很好的貫徹和執(zhí)行，“突擊提干”的惡性事件頻發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)使用手中的權(quán)力過(guò)多地干預(yù)到單位內(nèi)部的人事制度安排過(guò)程中，但是又沒(méi)有很好的制約手段。這種情況的存在，為某些干部在單位內(nèi)部建立自己的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)留下了機(jī)會(huì)。

因此，在進(jìn)一步的干部人事管理制度的改革中，還需要加強(qiáng)對(duì)人事權(quán)腐敗的監(jiān)督。進(jìn)一步引入民主、公開、透明的選拔機(jī)制，以最大范圍的遏制在人事安排中個(gè)人與小群體的自由裁量權(quán)，這可能是減少退休干部腐敗的措施之一。

二、加強(qiáng)退休干部的行為管理

其次，則需要從對(duì)退休干部本身的行為管理上來(lái)入手。其實(shí)，我們黨在2010年最新頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《廉政準(zhǔn)則》）中，已經(jīng)對(duì)退休干部的行為有了明文規(guī)定，《廉政準(zhǔn)則》的第一章第二條的第六款明確提到：

禁止私自從事營(yíng)利性活動(dòng)。不準(zhǔn)有下列行為：離職或者退休后三年內(nèi)，接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的聘任，或者個(gè)人從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。

但是這一規(guī)定還是略顯簡(jiǎn)單，因?yàn)槭紫仍跁r(shí)間上只規(guī)定在三年以內(nèi)，如果要徹底禁止官員從事營(yíng)利性活動(dòng)，那么三年的期限從何而來(lái)？其次，對(duì)聘任對(duì)象的規(guī)定也很狹窄，就是原職務(wù)管轄范圍內(nèi)，那么這個(gè)“原職務(wù)”指的是什么職務(wù)也不明確，是退休時(shí)的最后一個(gè)職務(wù)，還是之前所擔(dān)任過(guò)的所有職務(wù)？其實(shí)我們仔細(xì)分析這一條款就可以看出，完全禁止已經(jīng)退休的干部從事一些營(yíng)利活動(dòng)并不合理，根據(jù)本條規(guī)定，如果從事與原職務(wù)無(wú)關(guān)的營(yíng)利活動(dòng)則是合理的，這確實(shí)也在情理上可以說(shuō)通的。但是，這個(gè)是否與原職務(wù)有關(guān)的定義，其實(shí)在實(shí)踐操作中又可以變得非常模糊，而且關(guān)系網(wǎng)絡(luò)由于非常具有彈性，即使與原職務(wù)無(wú)關(guān)也不能保證不涉及到腐敗行為。如何把二者的性質(zhì)合理地分開，達(dá)到既不完全約束退休干部營(yíng)利行為的合理權(quán)利，又使得腐敗行為得到遏制，是一個(gè)非常值得研究的課題。

三、廉潔激勵(lì)：公職人員的外部勞動(dòng)力市場(chǎng)

筆者認(rèn)為，可以從日本公務(wù)員制度改革中，對(duì)退休公務(wù)員去向的約束作為一個(gè)參考。日本其實(shí)與中國(guó)一樣，也受到退休公務(wù)員在企業(yè)兼職滋生腐敗問(wèn)題的困擾，這種現(xiàn)象被形象地稱之為“天神下凡”：“指日本高級(jí)公務(wù)員從政府部門退職后，到民間企業(yè)或法人團(tuán)體再就職并享受優(yōu)厚待遇的現(xiàn)象?！迸c中國(guó)的情況類似，這一現(xiàn)象也促進(jìn)了政—商勾結(jié)，滋生了許多腐敗現(xiàn)象，受到媒體和大眾的指責(zé)。為此，日本政府曾于2000年在總務(wù)省設(shè)立了“人才銀行”，將各部門退職高官匯集在一起，實(shí)行一元化管理，統(tǒng)一向用人單位推薦。

但其實(shí)日本的公務(wù)員“下凡”并沒(méi)有那么可怕，日本的清廉指數(shù)在亞洲一直排名非?？壳?，在2011年最新發(fā)布的數(shù)據(jù)中，日本在全球被測(cè)評(píng)的國(guó)家中排名第14位，在亞洲僅次于香港（第9名）和新加坡（第5名）。其實(shí)，日本公職人員在職期間清廉和敬業(yè)的程度非常之高，其與退休后可以去企業(yè)兼職獲得高額回報(bào)不無(wú)關(guān)系。因此，在日本目前的公務(wù)員制度下，“下凡”其實(shí)在某種意義上時(shí)作為一種廉潔的獎(jiǎng)勵(lì)（bonus）而存在的，這是日本約束公務(wù)員腐敗的一項(xiàng)有力制度。也與新加坡所實(shí)行的“廉政公積金”制度類似，即政府和個(gè)人共同繳納，作為對(duì)清廉從政的獎(jiǎng)勵(lì)，本質(zhì)上都是“廉潔激勵(lì)”制度。

但是，要使得退休后任職作為一種廉潔激勵(lì)制度，其前提是要在公務(wù)員與外部勞動(dòng)力市場(chǎng)之間建立起良性的交流制度。中國(guó)目前的情況是，在黨和政府機(jī)構(gòu)內(nèi)，只有一個(gè)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)，外部的人才很難進(jìn)來(lái)，內(nèi)部的人才也很難出去。因此，從政作為一項(xiàng)職業(yè)生涯規(guī)劃，就面臨著一次博弈的高風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，這其實(shí)是刺激許多黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)獲取大量不正當(dāng)利益的重要因素。因此，在前面兩項(xiàng)制度與措施有效建立起來(lái)的前提下，可以適當(dāng)考慮這個(gè)方面的探索，退休干部從事營(yíng)利活動(dòng)要納入統(tǒng)一管理，從事營(yíng)利活動(dòng)之前要進(jìn)行申請(qǐng)和審批，以達(dá)到既不完全約束退休干部營(yíng)利行為的合理權(quán)利，又使得腐敗行為得到遏制的雙贏目標(biāo)。