包容性發(fā)展視閾下我國住房保障法律制度的建構(gòu)

戴 煒，包振宇

（1.西北大學(xué)法學(xué)院，西安710069；2.揚州大學(xué)法學(xué)院，揚州 225009）

包容性發(fā)展視閾下我國住房保障法律制度的建構(gòu)

戴 煒1，包振宇2

（1.西北大學(xué)法學(xué)院，西安710069；2.揚州大學(xué)法學(xué)院，揚州 225009）

效率與公平作為我國基于包容性發(fā)展的住房保障制度的價值選擇，將指導(dǎo)我國對住房保障制度重新進行目標定位。在當前形勢下建構(gòu)我國住房保障法律制度，應(yīng)當堅持立法觀念，完善住房保障法律制度體系；堅持以市場為主導(dǎo)，建立住房保障經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制；堅持政府適度干預(yù)原則，發(fā)揮責任政府的功能。

包容性發(fā)展；住房保障法律制度；價值選擇；目標定位

2011年4月15日，胡錦濤主席在博鰲亞洲論壇2011年年會開幕式上發(fā)表“包容性發(fā)展：共同議程與全新挑戰(zhàn)”的主題演講，包容性發(fā)展成為我國社會主義建設(shè)實踐的重要指導(dǎo)思想，其對于我國當前建構(gòu)住房保障法律制度也具有重要的指導(dǎo)意義。

一、包容性發(fā)展理念下我國住房保障制度的價值選擇及目標定位

（一）包容性發(fā)展的內(nèi)在涵義

1.包容性發(fā)展首先強調(diào)的是增長。在此次會議之前，胡錦濤曾先后兩次就“包容性增長”發(fā)表過演講，而此次演講將“增長”變?yōu)椤鞍l(fā)展”，其中有一定深意。增長就是經(jīng)濟增長，是一個偏重于數(shù)量的概念，強調(diào)社會財富的增長。而發(fā)展指一個國家和地區(qū)的整體進步和演進，強調(diào)以增長為核心的經(jīng)濟和社會的全面進步，[1]發(fā)展中包含增長。無論是科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、和諧社會，還是包容性增長，增長都是第一要務(wù)。在任何社會，經(jīng)濟增長實為社會發(fā)展之必需，前者是后者的基礎(chǔ)。因此，增長是實現(xiàn)“包容性”的內(nèi)在前提，即在增長中實現(xiàn)包容，謀求社會的全面進步。社會主義的發(fā)展是建立在發(fā)達生產(chǎn)力基礎(chǔ)上的，當前我國的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，解決這一矛盾只能通過解放和發(fā)展生產(chǎn)力，增強經(jīng)濟實力。只有這樣，才能提高人民的生活水平，實現(xiàn)國家的長治久安，促進社會全面發(fā)展才有堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。而要實現(xiàn)這一切，經(jīng)濟增長是首要的基本內(nèi)涵。

2.包容性發(fā)展倡導(dǎo)在和諧中求增長。第二層涵義回答怎樣獲得和獲得什么樣發(fā)展的問題。2009年，胡錦濤出席亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會議時就強調(diào)“統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)包容性增長”。[2]亞行駐中國代表處首席經(jīng)濟學(xué)家莊健在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示：“亞行當時在中國提倡‘包容性增長’，比較重要的一個觀點是：保持較快經(jīng)濟增長的同時，增長也要是可持續(xù)的、協(xié)調(diào)的、更多關(guān)注社會領(lǐng)域發(fā)展的?！币虼?，包容性發(fā)展強調(diào)在經(jīng)濟增長的同時要兼顧到社會政治、文化、生態(tài)、國際的、國外的等各個方面關(guān)系的協(xié)調(diào)，強調(diào)除了“經(jīng)濟”的增長，還包括社會、教育、醫(yī)療等各個方面的共同發(fā)展，從而獲得一種社會全面均衡的發(fā)展，一種真正的社會進步。從這個意義上來說，包容性發(fā)展理論是和科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、和諧社會一脈相承的。

3.包容性發(fā)展的最終目標是公平合理地參與和共享。2007年亞洲開發(fā)銀行針對中國提出“包容性”這一概念本身，就是緣于中國加入WTO之后經(jīng)濟增長迅猛但收入分配不公這一背景，而“包容性增長”作為亞行對中國經(jīng)濟現(xiàn)狀研究分析的成果，提出之初就稱為“共享式增長”。因此，公平合理地分享經(jīng)濟增長的成果應(yīng)當是包容性發(fā)展的題中應(yīng)有之義。具體來說，包容性發(fā)展倡導(dǎo)機會平等的增長，“堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發(fā)展機會，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與和分享經(jīng)濟發(fā)展成果方面的障礙”，保障各階層群體，尤其是弱勢群體在環(huán)境共享、資源利用、信息交流、經(jīng)濟生產(chǎn)等各個方面能夠享有平等參與以及合理共享的機會，“讓經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有國家、地區(qū)和所有人群”。[3]

（二）效率與公平——基于包容性發(fā)展的住房保障的價值選擇

基于包容性發(fā)展的內(nèi)涵，我國住房保障的價值應(yīng)該表現(xiàn)在兩個方面：第一是效率。因為增長就意味著效率。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致了社會分化，占居民總數(shù)80%的中低收入層面臨的住房問題尤其嚴峻。如其不能得到有效解決，表面上看來，這僅僅是社會資源的不合理分配，而從深層次意義來說，這將關(guān)系到國民經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。解決這一問題的根本是要加快保障性住房建設(shè)的步伐，提高保障性住房的供給力度，滿足社會對保障性住房的需求，是為效率。第二是公平?！按龠M社會和諧是我國發(fā)展的重要目標和必要條件?！盵4]住房是人的基本生存需要，要實現(xiàn)社會和諧、體現(xiàn)社會包容就必須有效地解決住房分配的公平問題，使弱勢群體能夠平等、合理地參與社會財富增長的成果，使保障性住房的福利惠及更多的弱勢群體，是為公平。上述兩個價值，實現(xiàn)效率要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)公平需要政府的干預(yù)。因此，基于包容性發(fā)展的住房保障的價值選擇，應(yīng)該把握好效率與公平的平衡，把促進住房效率的著力點放在住房供應(yīng)上，把實現(xiàn)住房公平的著力點放在住房分配上，妥善解決居民住房問題，實現(xiàn)社會和諧與包容。

（三）包容性發(fā)展指導(dǎo)下我國住房保障的目標定位

1.切實保障公民居住權(quán)利的實現(xiàn)，維護社會的和諧安定?！稇椃ā返?3條第3款規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)?！比藱?quán)是指作為自然人所應(yīng)該享有的最基本的生存和發(fā)展的權(quán)利，住房是人們生存和發(fā)展的最基本、最重要的生活資料，享有居住權(quán)利理應(yīng)成為人權(quán)的一個基本的權(quán)利構(gòu)成。當前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟飛速發(fā)展時期，一部分人先富起來，但仍有一部分人由于種種原因，其基本的居住權(quán)利還難以保障，這種狀況是與我國社會主義的國家性質(zhì)以及我國社會主義市場經(jīng)濟的整體發(fā)展不相協(xié)調(diào)的。如果任由這種現(xiàn)象蔓延擴大下去，其將成為我國社會發(fā)展的不和諧、不穩(wěn)定因素。因此，包容性發(fā)展理念下的住房保障制度，應(yīng)該著力提高保障性住房的供給力度，滿足社會對保障性住房的需求，切實保障公民居住權(quán)利的實現(xiàn)，從而維護社會的和諧安定。

2.形成完善的住房保障體系，使保障性住房成為調(diào)控房市、促進經(jīng)濟的重要手段。針對近年來房市過熱現(xiàn)象，政府采取了一系列調(diào)控政策。事實上，一個穩(wěn)固的、有法治保障的住房保障體系也不失其為一項重要的調(diào)控手段，可起到一定的調(diào)控作用。首先，保障房建設(shè)能夠分流一部分購房需求者，緩解商品房市場因過度需求而導(dǎo)致的房價非理性上漲局面，對房價起到一定的抑制作用。其次，保障房建設(shè)客觀上能夠減少商品房市場的貨幣流入，減少因貨幣供給增加而引起的房價上漲。第三，保障房建設(shè)能夠減少地方政府對“土地財政”的依賴，促使地方政府開辟新的財政收入渠道，提高政府經(jīng)濟管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)的能力，打造新型政府形象。最后，在現(xiàn)有土地儲備與統(tǒng)籌規(guī)劃相對穩(wěn)定的情況下，保障房建設(shè)客觀上能夠減少流入出讓市場的土地數(shù)量，減少商品房市場的投資與投機，起到穩(wěn)定市場的作用。因此，政府應(yīng)該著力完善住房保障體系，有效發(fā)揮保障房的調(diào)控作用。

二、包容性發(fā)展指導(dǎo)下我國住房保障法律制度的建構(gòu)

（一）堅持立法觀念，完善住房保障法律制度體系

在我國，房地產(chǎn)法作為一部新興法律，法律體系雖已基本形成，但是，應(yīng)當看到，我國在房地產(chǎn)法尤其是保障房法律制度建設(shè)方面還存在很多問題。我國現(xiàn)已頒布的有關(guān)住房保障的法律法規(guī)文件中，政策性文件多，法律規(guī)范少；短期性規(guī)定多，穩(wěn)定性法律少；住房保障的立法效力層次不高、政策變動頻繁和執(zhí)行力弱是其存在的主要問題。而法制滯后必將成為阻礙保障房市場發(fā)展的一大障礙。針對這一現(xiàn)狀及住房保障制度的需要，我國有必要制定“住宅保障法”，[5]確立住房保障法律制度的原則，進一步具體確認公民在享有憲法保障的人權(quán)項下的居住權(quán)利，將我國保障性住房建設(shè)的遠景目標以法律的形式確定下來；建立住宅保障的相關(guān)制度，制定市場規(guī)則，解決我國現(xiàn)有住房保障制度在實施過程中出現(xiàn)的種種問題，形成完善的住房保障法律制度體系，從制度上確保住房保障資源在分配過程中公平與效率的實現(xiàn)。

（二）堅持以市場為主導(dǎo)，建立住房保障經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，要強調(diào)以市場來促進住房保障制度的運行效率，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。[6]以市場主導(dǎo)為原則的住房保障體系，要注重發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)住房保障市場供給和需求的平衡，確保房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。以市場為導(dǎo)向的住房保障經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制應(yīng)當包括如下內(nèi)容：

1.多元化、多層次的保障房供給市場。目前我國保障房的基本類型為經(jīng)濟適用房和廉租房。經(jīng)濟適用房是具有社會保障性質(zhì)的商品住宅，其土地使用權(quán)由國家以劃撥方式提供，享有稅費優(yōu)惠政策，因而價格較低，適用于中低收入家庭購買。同時，由于其政策性，其產(chǎn)權(quán)也受到一定的限制。廉租房是政府或機構(gòu)擁有，以政府核定的低租金出租給低收入家庭的非產(chǎn)權(quán)的保障性住房。相對于經(jīng)濟適用房，廉租房旨在解決較低收入層或特困人群的居住問題。除了以上兩種保障房基本類型外，我國目前還開發(fā)出限價房和政策性租賃房等保障房類型。限價房是“限房價”、“限地價”的“兩限”商品住房，其在出讓土地時就已被限定房屋價格、建設(shè)標準和銷售對象，因其土地使用權(quán)通過出讓方式獲得，因而不屬于經(jīng)濟適用房。但因其對某些中低收入人群有政策優(yōu)惠性和傾向性，又是政府調(diào)控房地產(chǎn)市場、調(diào)節(jié)住房供需矛盾的有效手段，因而屬于保障性住房。政策性租賃房指政府或其委托的機構(gòu)按照市場租價向住房困難家庭提供可租賃的住房，同時對承租家庭支付相應(yīng)標準的租房補貼，其適用對象為家庭收入高于享受廉租房標準而又無力購買經(jīng)濟適用房的低收入家庭。綜上，按照收入從高到低，我國已經(jīng)形成限價房、經(jīng)濟適用房、政策性廉租房、廉租房等多種類型的保障房類型體系?？梢钥闯?，我國保障房供給的前提是有一定的財產(chǎn)，而且基本上是按照財產(chǎn)多寡提供相應(yīng)住房保障，這種供給方法標準單一，不能適應(yīng)我國居民收入狀況、生活狀況多樣化、相關(guān)問題特殊性的特點，如無收入來源的特困人口、城市外來務(wù)工人員、城市短期引進技術(shù)人員、無收入來源的殘疾人、孤寡老人等人群的住房問題，另外,住房保障還存在一些制度未惠及的灰色地帶。再者，我國保障房因為具有公益性，介入保障房市場的主體除了政府住房保障主管部門就是有限的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，主體類型簡單化，不利于為保障房市場注入活力。針對上述問題，市場期待更多的適應(yīng)不同收入層次、不同生活狀況、滿足不同需要的保障房類型，保障房需要向多元化、多層次、多部門介入、多主體參與發(fā)展。只有這樣，才能增強保障房市場的活力，最大限度地保證不同人群按照各自的生活狀況獲得保障房，實現(xiàn)“居者有其屋”。這樣才能保證住房保障制度的效率，保證保障房制度的公平。

2.完善的金融財稅支持體系。房地產(chǎn)業(yè)是資金需求量最大的行業(yè)，因此它和金融業(yè)有著天然的聯(lián)系，沒有金融業(yè)的支持就沒有房地產(chǎn)業(yè)的繁榮。住房保障也需要金融業(yè)的支持，一方面這樣能夠加大保障房的投入，加快保障房建設(shè)，實現(xiàn)效率；另一方面，可以提高需方市場的消費能力，解決因住房保障需方市場需求能力不足而導(dǎo)致的供需失衡，盤活住房保障市場，最大限度地實現(xiàn)公平。目前我國住房金融制度中除住房公積金及住房公積金貸款外，還沒有直接針對保障性住房的住房金融制度。針對這一現(xiàn)狀，我國有必要加大金融體系對保障性住房的扶持力度。第一，國家應(yīng)當設(shè)立專門的政策性住房金融機構(gòu)為住房保障提供資金融通；第二，采取措施鼓勵金融機構(gòu)積極拓展保障性住房投資建設(shè)和消費的融資渠道，比如制定專門的公共住房信貸政策，開展面向中低收入家庭發(fā)放的低息或無息貸款業(yè)務(wù)；第三，建立完善的保障性住房抵押貸款風(fēng)險擔保機制，比如在住房貸款一級市場較為充分的基礎(chǔ)上，可以借鑒歐美國家的經(jīng)驗，發(fā)展住房貸款二級市場。如設(shè)立有政府背景的抵押貸款證券化的專業(yè)操作機構(gòu)，在二級市場上購買抵押貸款，通過建立一級抵押機構(gòu)，實現(xiàn)貸款的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、政策風(fēng)險和法律風(fēng)險的轉(zhuǎn)移；第四，降低中低收入者申請貸款的門檻，延長貸款期限，營造優(yōu)質(zhì)的保障性住房投資、消費的軟環(huán)境。在財稅支持方面，因為住房保障是公益性事業(yè)，為了人民安居樂業(yè)和維護社會和諧，國家理應(yīng)全力支持。一方面，國家應(yīng)該加大對住房保障的財政資金投入，并鼓勵引導(dǎo)社會資金參與保障性住房的建設(shè)和運營，落實好各項財稅扶持政策，增加保障性住房的供給力度；另一方面，對中低收入家庭在住房保障消費方面要增加財政補貼、給予稅收優(yōu)惠，增強其消費能力。

3.住房保障申請與退出制度。建立完善的住房保障申請與退出制度的目的是要確定什么樣的人應(yīng)該享受或退出住房保障的優(yōu)惠，這是考量住房保障制度公平性的關(guān)鍵因素，因此住房保障制度應(yīng)該有完善的申請與退出制度。申請制度的構(gòu)建分為兩個層次。第一層次是住房保障申請資質(zhì)等級制度。根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展狀況，政府應(yīng)該按照居民收入、財產(chǎn)狀況、家庭和個人情況等條件將中低收入居民或無收入來源居民劃分為不同的申請住房保障資質(zhì)等級，不同等級的居民所享受的住房保障待遇應(yīng)該有所差別，做到“應(yīng)保則?！薄ⅰ皯?yīng)保盡?！?，使有限的住房保障資源得到最優(yōu)化的配置。第二個層次是個人財產(chǎn)和收入的信息管理系統(tǒng)。在劃分住房保障申請資質(zhì)等級的時候，需要根據(jù)一個量化的標準對居民的住房保障申請資質(zhì)等級進行劃分。因此，客觀地掌握申請者的收入和財產(chǎn)狀況就十分重要。在具體實施過程中，可以采取申請者申報、基層群眾自治組織證明、相關(guān)行政管理部門審核的工作流程，還可以利用技術(shù)手段對申報審核的內(nèi)容進行公示，接受社會監(jiān)督。住房保障制度應(yīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展階段和人民生活水平相適應(yīng)，其保障內(nèi)容也應(yīng)隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。住房保障退出制度是保證住房保障資源良性循環(huán)的前提，[7]它不僅包括住房保障既得利益者在經(jīng)濟條件改善的情況下退出保障房，還包括退出金融財稅優(yōu)惠。退出的住房保障資源再分配給需要住房保障救濟的低收入居民，始終在住房保障體系內(nèi)循環(huán)。這樣既可以確保住房保障資源的可持續(xù)利用，避免重復(fù)建設(shè)，做到物盡其用；又可以使有限的資源最大限度的發(fā)揮其效能，同時還能體現(xiàn)社會資源的分配公平。

（三）堅持政府適度干預(yù)原則，發(fā)揮責任政府的功能

在堅持市場導(dǎo)向的原則下，市場機制是調(diào)節(jié)經(jīng)濟、保證資源運行效率的基本力量。但是，不難看到，住房保障市場復(fù)雜多樣，壟斷、信息不對稱、投機、權(quán)力尋租、外部性等諸多原因，也一定程度阻礙著市場機制高效地配置資源，住房保障制度所追求的公平和效率難以兌現(xiàn)。這就需要政府發(fā)揮責任政府的功能，對市場給予適當?shù)母深A(yù)和調(diào)控，提高住房保障市場資源的配置效率。首先，要建立政府住房保障目標責任機制，將住房保障的投入落實和運轉(zhuǎn)效率作為考核政府的內(nèi)容。各地政府要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況制定住房保障規(guī)劃作為考核的標準，并嚴格執(zhí)行。其次，在住房保障領(lǐng)域推行問責制，尤其要完善行政問責救濟機制和監(jiān)督機制，強化政府的責任，促使政府提高對住房保障的執(zhí)行力度。[5]最后，政府要承擔起監(jiān)督主體的責任。住房保障制度的落實，關(guān)系到社會公平的實現(xiàn)，需要社會的廣泛參與。政府除了要承擔對這一福利制度落實的監(jiān)督職責，還應(yīng)建立完善的監(jiān)督機制調(diào)動社會的廣泛參與，如“信息披露”、“政務(wù)公開”、“聽證制度”等等，將住房保障的社會福利真正落到實處。

[1]白永秀，任保平.現(xiàn)代政治經(jīng)濟學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2008：294.

[2]胡錦濤.合理應(yīng)對挑戰(zhàn)推動持續(xù)發(fā)展[EB/OL].新華網(wǎng),[2011-07-05].http://finance.sina.com.cn/roll/20091115/14426967064.shtm l.

[3]胡錦濤.深化交流合作實現(xiàn)包容性增長[EB/OL].新華網(wǎng),[2011-07-05].http://news.xinhuanet.com/theory/2010-09/17/c_12578564.htm.

[4]中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議[EB/OL].新華網(wǎng),[2011-08-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/18/content_3640318.htm.

[5]賈靜.完善我國住房保障制度的幾點思考[J].黑龍江科技信息，2009，（35）.

[6]劉潤秋，曾祥鳳.包容性增長理念下的住房保障制度——公平與效率動態(tài)平衡[J].福建論壇·人文社會科學(xué)版，2011，（2）.

[7]王藝霖.社會保障性住房的法律問題探討——兼析廈門市社會保障性住房管理條例[J].住房，2009，（6）.

D922.304

A

1002-7408（2012）01-0017-03

2011年陜西省教育廳人文社科專項計劃“陜西省保障性住房法律問題研究”（11JK0211）和2011年江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“江蘇省保障性住宅租賃制度研究”（2011SJD880024）的階段成果。

戴煒（1972-），女，西安人，西北大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要從事經(jīng)濟法、房地產(chǎn)法研究；包振宇（1979-），男，江蘇揚州人，揚州大學(xué)法學(xué)院講師，南京大學(xué)法學(xué)院博士，主要從事經(jīng)濟法、房地產(chǎn)法研究。

[責任編輯：張亞茹]