對新“拆遷條例”頒布后房屋拆遷問題的再審視

王小利，李 軻

（四川大學(xué)a.法學(xué)院；b.公共管理學(xué)院，成都 610064）

對新“拆遷條例”頒布后房屋拆遷問題的再審視

王小利a，李 軻b

（四川大學(xué)a.法學(xué)院；b.公共管理學(xué)院，成都 610064）

2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》自實施后，由強制拆遷引發(fā)的惡性事件仍然層出不窮，如何確保被拆遷人合法權(quán)益不受非法侵害這一社會難題仍處于轉(zhuǎn)型期變革的風口浪尖。為有效解決與新條例相關(guān)的司法實踐問題，2012年4月9日，最高人民法院公布了針對新條例的司法解釋。圍繞房屋拆遷問題，結(jié)合兩次征求意見稿，對新《條例》與新《規(guī)定》比較、分析，新《條例》還有待于在法規(guī)違法、違憲審查制度、公共利益界定、公民參與、監(jiān)督保障和責任追究方面加以完善，以切實有效保護被拆遷人利益。

新“拆遷條例”；新《規(guī)定》；房屋拆遷；公民權(quán)益

在歷經(jīng)2010年1月29日與12月15日兩次公布的征求意見稿（以下簡稱“一稿”和“二稿”）修改補充完善后，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱新條例），2011年1月21日頒布實施，取代了2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》。相對于《城市房屋拆遷條例》而言，新條例無論是就立法理念還是就具體規(guī)定來說都體現(xiàn)了保護公民合法私有財產(chǎn)，維護弱勢一方權(quán)益的鮮明特色。但同時也不難看出它是多方利益博弈的產(chǎn)物，其中還有不少有待商榷的地方。新條例自頒布實施一年多來，由強拆引發(fā)的惡性事件仍層出不窮，許多地方政府在巨額利益的驅(qū)使下不惜頂風作案，使得新條例對公民權(quán)益的保護措施屢屢落空，如2011年4月22日在湖南株洲、5月9日在江蘇興化相繼發(fā)生公民抗議強拆自焚事件。據(jù)統(tǒng)計，2011年全國共查處違法違規(guī)強制征地拆遷問題1480個，責任追究509人。惡性事件的發(fā)生與制度設(shè)計的缺陷存在不可割裂的關(guān)系。為了進一步規(guī)范新條例的實施，避免今后拆遷過程中發(fā)生類似事件，從而更好地維護被拆遷人的合法權(quán)益，最高人民法院于2012年4月9日發(fā)布了《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱新《規(guī)定》）。然而，“羅馬不是一天建起來的”，新《規(guī)定》能否從根本上維護公民的合法權(quán)益仍有待于實踐的檢驗。本文將通過對新條例和之前兩次征求意見稿的對比分析，并結(jié)合新《規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，對我國城市房屋拆遷工作當前面臨的若干問題進行分析。

一、法規(guī)違法、違憲審查制度的缺失問題

《立法法》第8條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：（六）對非國有財產(chǎn)的征收?！薄稇椃ā返?3條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！薄段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！魇諉挝?、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件?！薄缎姓娭品ā返?3條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行?！倍?001年頒布的《城市拆遷管理條例》，作為行政法規(guī)在位階上低于上述法律，卻規(guī)定只要取得房屋拆遷許可證的單位均可實施拆遷。由于其混淆了公共利益與商業(yè)利益的差別，給許多地方政府和開發(fā)商打著公共利益的旗號進行利益分配以可乘之機，使得損害被拆遷人的合法權(quán)益事件時有發(fā)生。這種下位法違反上位法的明顯錯誤居然一直得不到有效糾正，迄今為止全國人大常委會從來未審查和撤銷過一個行政法規(guī)或地方性法規(guī)、自治條例、單行條例。包括之前的孫志剛事件，最后都是以國務(wù)院自行修改行政法規(guī)告終。

新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》將“維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益”寫入立法目的，相對于老拆遷條例而言是公共精神與以人為本立法理念的回歸。但是根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，房屋拆遷必然會涉及到對非國有財產(chǎn)的征收，因而作為行政法規(guī)新條例依然有越俎代庖的嫌疑，即使授權(quán)行政立法也只能算是權(quán)宜之計。因此筆者認為，對于涉及公民私人財產(chǎn)（房屋所有權(quán)）的城市拆遷問題今后還是應(yīng)盡快出臺專項法律來解決。

長期以來，我國《憲法》和《立法法》所設(shè)計和確立的法規(guī)違法違憲審查制度一直未能發(fā)揮實際效用，使得許多“惡法”橫行而長期無法得到糾正，公民的合法權(quán)益屢被侵害而得不到應(yīng)有的救濟，這與我們要建設(shè)法治國家、法治政府的治國方略是背道而馳的?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā反_立的違法違憲審查制度需要真正落到實處，同時全國人大及常委會也應(yīng)切實履行監(jiān)督政府的職責，真正代表最廣大人民的根本利益。這樣即使新條例存在諸多不完善的地方，但由于行政立法事前監(jiān)控提前發(fā)生效用，事后審查也能得到有效實施，就可避免新條例在今后的實施過程中再因為法規(guī)本身不合理而導(dǎo)致暴力流血事件的發(fā)生。

二、公共利益之界定問題

公共利益因具有不確定性、寬泛性、抽象性和模糊性的特點，因此，在理論上界定公共利益是一個極其困難的命題。在一個具體城市拆遷中，所涉及的公共利益應(yīng)當具體、明確，而不是空洞無物；它既能讓城市居民因為城市的發(fā)展而得到真正的實惠，也能使被拆遷的居民因此獲益。筆者認為，公共利益既是一個具體內(nèi)涵界定的問題，也是一個民主價值判斷的問題，它關(guān)系到“誰享有對公共利益的界定權(quán)”問題，這關(guān)系到征收決定的民主性和正當性。新條例第8條界定公共利益時以列舉式將其劃分為六個范圍，第9條規(guī)定屬于公共利益需要進行房屋征收的各項建設(shè)活動應(yīng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。這其實是把界定公共利益的權(quán)力交給了各級人大及政府。社會公眾意見的作用僅體現(xiàn)在制定上述規(guī)劃時，而在具體界定某一項拆遷是否屬于公共利益的范疇上，該條例并未賦予公民直接參與的權(quán)利，僅在涉及危舊房改造的條款中予以模糊規(guī)定。筆者認為，由政府單方作為公共利益的界定機關(guān)并不能完全體現(xiàn)公共利益的公共性，因為雖然城市總體規(guī)劃一般是由地方政府主管部門制定規(guī)劃方案，并上報同級人大審查，但當其形成編制分區(qū)規(guī)劃的城市詳細規(guī)劃時，則僅需城市規(guī)劃行政主管部門的審批，而恰恰是這些詳細規(guī)劃通常會涉及到公民房屋的征收問題。由此，行政機關(guān)就可以自己設(shè)定公民房屋征收標準，并憑此進行強制拆遷，而在此過程中又缺乏行之有效的監(jiān)督制約，這是對程序正義的嚴重違背，也為房屋征收和拆遷工作中暴力拆遷事件的出現(xiàn)埋下伏筆。

此外，新條例第8條第5項內(nèi)容在“一稿”中原為：“為改善城市居民居住條件，由政府實施的為舊房改造的需要?！痹擁梼?nèi)容由于對舊房改造難以定性，容易被部分政府官員利用作為開發(fā)地產(chǎn)的幌子，經(jīng)修改在新條例中定為：“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要?！薄氨贝笪鍖W(xué)者”之一的沈巋認為，舊城改建和舊房改造是兩個概念，舊房改造指對某一個社區(qū)進行房屋改造或者僅是對社區(qū)中的兩三棟樓進行改造，因此舊房改造還是要征求絕大多數(shù)人的意見，不能由政府說了算，如果原來規(guī)定的門檻較高，可以適當降低，但是不能不讓利益相關(guān)者參與決策和表達意見；舊城改建還牽涉其他公共利益，要提交人大審議通過?！岸濉睂⑴f城改建納入公共利益條款中，修改為“保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，經(jīng)市縣級人民代表大會審議通過”，而在最終頒布的新條例中僅規(guī)定舊城改建時多數(shù)被征收人就征收補償方案可舉行聽證會，而對于這個“多數(shù)”的界定標準不甚了了。

同樣，根據(jù)憲法第10條有關(guān)規(guī)定，除國有土地外，宅基地、自留地等均屬集體所有，對這些土地上的房屋進行拆遷是否也將依據(jù)公共利益的需要這一標準進行征收和補償，這一問題不容回避。特別是農(nóng)村和城市郊區(qū)除法律規(guī)定為國家所有外的集體所有土地，當前失地農(nóng)民的權(quán)益保護問題很多就與城市拆遷交叉聯(lián)系，建議在今后修改完善新條例時將其明確。同時，新條例的出臺鑒于控制政府自由裁量權(quán)的立法考慮將公共利益作為房屋征收與補償?shù)氖滓疤?，那么對于那些非因公利益需要而拆遷國有或集體所有土地上單位、個人的房屋究竟應(yīng)適用何種法律或法規(guī)進行調(diào)節(jié)？“一稿”在附則中進行了補充規(guī)定，新條例未予采納?；诒Ｕ媳徽魇辗课菟袡?quán)人合法權(quán)益的立法宗旨考慮，筆者認為今后應(yīng)該在修改新條例或進行相關(guān)立法時考慮恢復(fù)這幾項條款并對之加以完善，而不是一概剔除在外。

三、公民參與問題

在備受爭議的危舊房改造決策程序上，“二稿”取消了“一稿”關(guān)于被征收人直接參與危舊房改造決策的制度設(shè)計，即“一個90%”(征收決定必須獲得90%以上被征收人的同意)和“兩個三分之二”(補償方案應(yīng)征得三分之二以上被征收人同意，補償協(xié)議簽約率達三分之二以上方可生效)的制度，而最高人民法院的新《規(guī)定》中也未對此進行界定。新條例將這些量化標準以“社會公眾意見”、“多數(shù)被征收人”和“數(shù)量較多”等模糊詞語取代，難免會為行政機關(guān)在實際操作中提供可借以投機的漏洞。試問在一個具體的拆遷行為當中，這些確保公民有效參與，保障被拆遷人合法權(quán)益的基本衡量標準如此模糊化處理，怎能將公眾的意見在拆遷行為中真正體現(xiàn)出來？

新條例中規(guī)定市縣級政府在作出房屋征收決定時要進行社會穩(wěn)定風險評估。且不論評估所依據(jù)的“有關(guān)規(guī)定”是否存在或合理，這條規(guī)定在“一稿”中為征求有關(guān)部門意見，在“二稿”中為征求有關(guān)部門和專家意見，進行風險評估。沈巋教授認為，根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，人民政府的征收決定生效，即可導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅。征收與補償本應(yīng)該是合為一體的，合法有效的征收決定必然含有征收什么、補償什么的內(nèi)容。而一旦這樣的決定作出，原來的房屋所有權(quán)就發(fā)生了轉(zhuǎn)移，政府無論是自己拆遷，還是通過正當法律程序允許開發(fā)商拆遷，都不是在拆遷原房屋所有權(quán)人的房屋了。簡言之，拆遷是征收補償決定的執(zhí)行，是順理成章的事情。既然要給予被征收人公平補償，實施房屋征收還要先補償、后搬遷，那么政府為何還要進行這樣所謂的風險評估或者社會穩(wěn)定風險評估？公民參與若要能落到實處，拆遷自然是有理有據(jù)，何來風險之說？

《中華人民共和國政府信息公開條例》第9條規(guī)定：“行政機關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的?！钡?條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當及時、準確地公開政府信息。行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當在其職責范圍內(nèi)發(fā)布準確的政府信息予以澄清。”《信息公開條例》明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級、縣級政府及其部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重點公開的政府信息包括征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況。屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。對此，新條例僅規(guī)定政府作出房屋征收決定后應(yīng)及時公布，卻并未闡明公布范圍應(yīng)包括哪些內(nèi)容及公布有效時限。這導(dǎo)致在實際操作中政府信息公開缺乏透明性，往往是有選擇地公開信息，玩文字游戲或借故拖延公開時間，從而嚴重損害公民的知情權(quán)和參與權(quán)。而新條例規(guī)定征收補償方案征求公眾意見時不得少于30日，刪去了“一稿”中所定的“房屋征收范圍較大時，公告時間不得少于60日”的規(guī)定，既不利于被拆遷人及利益相關(guān)者充分有效地表達各方意見，維護自身利益，也難以保證政府決策的科學(xué)性。

四、監(jiān)督保障缺位問題

新條例中規(guī)定了上級政府對下級政府拆遷工作的監(jiān)督，審計機關(guān)對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督，人大的監(jiān)督被隱含在審查政府的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃之中，刪去了“二稿”中監(jiān)察機關(guān)應(yīng)加強參與房屋征收與補償工作的政府部門及其工作人員的監(jiān)察這一規(guī)定。根據(jù)黨章規(guī)定，黨對國家和社會生活實行政治、思想及組織領(lǐng)導(dǎo)。在我國目前市、縣級政治體系設(shè)計中，各級地方黨委起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要作用。實際上，很多重大建設(shè)項目引發(fā)的拆遷行為，黨委常委會都要事先進行討論通過后再建議政府動用國家權(quán)力予以審議并執(zhí)行。故作為執(zhí)政黨并鑒于政府多數(shù)工作人員均為中共黨員的事實，在涉及眾多公民切身利益的拆遷中理應(yīng)將地方黨委的監(jiān)督力予以明文規(guī)定。除了上述三大主體的監(jiān)督權(quán)應(yīng)該在條例中得到明確具體體現(xiàn)外，新聞媒體由于擔負揭露事實真相，維護公民的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)，促使政府提高工作透明度，推進依法行政的神圣職責，其監(jiān)督地位也應(yīng)在房屋征收與補償條例中予以明確規(guī)定。鑒于目前對拆遷行為監(jiān)督權(quán)限劃分不明，監(jiān)督無力甚至缺位現(xiàn)象嚴重，必須在行政法規(guī)中構(gòu)建起多元化、明確可操作的監(jiān)督體系方能有效保護公民合法權(quán)益。

新條例第14條規(guī)定：“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”，設(shè)定被征收人權(quán)利救濟途徑，但為維護行政行為的公定力（效力先定）及執(zhí)行力，房屋征收決定作出后，除個別情形，在被拆遷人申請法律救濟時征收決定一般不停止執(zhí)行。新條例僅規(guī)定了“實施房屋征收應(yīng)當先補償、后搬遷”，假如被拆遷人不同意房屋征收決定（更談不上補償），在申請行政復(fù)議或行政訴訟期間征收決定是否執(zhí)行是一個現(xiàn)實問題。因為土地所有權(quán)雖屬于國家，但房屋產(chǎn)權(quán)歸屬個人（單位），而且一旦執(zhí)行房屋征收決定，后果將難以彌補（房屋被拆）。這時行政復(fù)議機關(guān)怎樣才能有一個準確的標準認定申請人要求合理從而決定拆遷停止執(zhí)行？對于這個關(guān)鍵點新條例并未給予明確答案。同理，人民法院在認定房屋拆遷決定是否停止執(zhí)行時也存在著“社會公共利益”究竟由誰來定，根據(jù)何種標準來準確界定公共利益是否受到損害的困難。由于新條例中沒有明確規(guī)定，最高人民法院的新《規(guī)定》也未進行解釋，這就只能依靠行政復(fù)議機關(guān)或法院工作人員的主觀判斷，這會使得公民運用法律救濟手段來保護自身合法權(quán)益的不確定性與法律救濟制度本身的公信力風險大大增加。

五、責任追究問題

“一稿”在法律責任部分，分別以專條對縣級以上人民政府、房屋征收部門及其工作人員具體的違法行為，列舉了“非因公共利益需要征收房屋”、“未按照房屋征收決定確定的征收范圍實施征收”等14種具體違法行為，比如第34條共六項，第35條第一、二、四、五項，第38條第一、二、三款等，這些條款明確、具體、可操作，有利于被征收人根據(jù)這些規(guī)定維護自身權(quán)益，有利于追究違法者的法律責任。當然這些具體規(guī)定，也是戴在政府、房屋征收部門及其工作人員頭上的“緊箍咒”。但在“二稿”乃至最終出臺的新條例當中幾乎把這些具體的違法行為及其具體法律責任全部刪除、“掩藏”起來，取而代之的是“濫用職權(quán)”、“玩忽職守”、“徇私舞弊”等過于抽象的表述，可操作性和規(guī)范性被嚴重削弱，使法規(guī)彈性空間過大。新條例實施后違法強拆現(xiàn)象屢禁不止，多地頂風違紀的一個重要原因就是對違法的責任追究不到位。雖然2011年共有509人因違法拆遷受到追究，但這只占實施違法強拆人員的一小部分，且追究力度遠遠不夠，地方官員違法風險和成本仍然很低。在“土地財政”與官員升遷政績觀背景下，許多地方官員甚至主動與開發(fā)商合作侵害公民合法權(quán)益，而新條例在法律責任一章中多次采用“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員……”這樣的用語事實上將地方官員和一般公務(wù)人員并列起來（即使他們屬于參照《公務(wù)員法》進行管理的事業(yè)編制人員），那么在追究法律責任時二者孰輕孰重該如何判斷？過低的違法成本和原則性的法律條文助長了相關(guān)人員的僥幸心理，導(dǎo)致了新條例在實施過程中屢被違反的現(xiàn)實。法律的權(quán)威不僅體現(xiàn)于其嚴格性中，還體現(xiàn)在其必然性中，只有將對違法強拆者的法律制裁真正落到實處，才能從實際上推動新條例的落實。筆者認為應(yīng)完善新條例中關(guān)于法律責任的條款，重新列入“一稿”中的相關(guān)規(guī)定，以確立問責條款的明確性和可操作性。同時在具體實踐中應(yīng)貫徹《公務(wù)員法》第54條的規(guī)定，在追究責任時區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)人員和非領(lǐng)導(dǎo)人員，加強針對“首長問責”的力度，這樣不僅有利于保護公職人員的合法權(quán)益，還有助于維護法律的公平正義，給被拆遷人一個公正的交代，從而提高政府公信力。

六、對最高人民法院新《規(guī)定》的評析

2012年4月9日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》，對法院如何受理行政機關(guān)申請強制執(zhí)行房屋征收、受理后如何進行審查和裁定等問題進行了規(guī)范，明確界定其中不準予強制執(zhí)行的情形，并確立了“裁執(zhí)分離”為主導(dǎo)的強制執(zhí)行方式。相對于新條例而言，新《規(guī)定》的內(nèi)容更具有可操作性，總體來說無疑是進步的。但是，新《規(guī)定》只是在新條例框架下對其實施問題進行的一次修補，并沒有從根本上克服新條例的局限性和制度缺陷。

依照《立法》第8條的規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收應(yīng)當制定法律。司法解釋能否作為我國正式法律淵源目前尚有爭議，雖然它在司法實踐中已具有等同于法律之效力，可以在具體的行政訴訟或行政復(fù)議案件中替代原法律條文作為審判、裁定或決定的依據(jù)而適用。但從憲法法理上講“司法立法化”實際上是最高人民法院在一定程度上行使了本應(yīng)由全國人大行使的立法權(quán)力，難免有越俎代庖之嫌。筆者認為，與其對新條例進行各種形式的修修補補，不如待時機成熟時制定一部關(guān)于房屋拆遷補償?shù)姆桑匀珖舜笾贫ǚǖ男问綄Ψ课菡魇昭a償以及拆遷問題做出統(tǒng)一詳盡的立法規(guī)定。

新《規(guī)定》第1條規(guī)定：“申請人民法院強制執(zhí)行征收補償決定案件，由房屋所在地基層人民法院管轄”。筆者認為這一規(guī)定很可能在實踐中為地方政府尤其是縣級政府濫用權(quán)力干擾司法提供方便，被拆遷人的合法權(quán)益能否真正得到保障仍有待商榷。這是由于在實踐中有關(guān)房屋征收和補償?shù)认嚓P(guān)事務(wù)一般是由縣級政府及其主管部門作出決定，而我國目前的權(quán)力架構(gòu)使得政府掌握著法院的財政和編制這兩大命脈，基層法院的辦公及人員經(jīng)費均主要由同級政府財政撥付，訴訟費收入僅作為補助經(jīng)費。在法院的獨立性得不到保證的前提下，其能否中立公正地作出裁決值得懷疑，因此這樣的制度設(shè)計很可能為地方保護主義大開方便之門。筆者認為，該條款能否落實還應(yīng)該與司法系統(tǒng)的財政經(jīng)費保障機制及機構(gòu)編制改革相配套。

新《規(guī)定》第9條規(guī)定：“人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行”，從而確立了“裁執(zhí)分離”的強制執(zhí)行方式。“裁執(zhí)分離”主要體現(xiàn)為兩方面的內(nèi)容：一是根據(jù)新《條例》規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行；二是就人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)而言，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行其作出的具體行政行為的，由行政審判庭進行審查并作出裁定，需要由人民法院強制執(zhí)行的，由人民法院的執(zhí)行機構(gòu)組織實施。但是新《規(guī)定》并沒有對哪些情況下可以由人民法院執(zhí)行作出明確規(guī)定。據(jù)此，在人民法院裁定準予執(zhí)行的前提下，究竟是由作出拆遷征收補償決定的市、縣級人民政府實施，還是由人民法院自己執(zhí)行，并不能依據(jù)此條款作出明確判斷，因而在具體操作中這可能會引發(fā)有關(guān)實施（執(zhí)行）主體資格方面的爭議和阻礙。由此可見，新《規(guī)定》所確立的“裁執(zhí)分離”原則只是相對的。此外，司法的性質(zhì)在于居中裁判，法院在處理民事和行政爭議時，應(yīng)作為中立的裁判機關(guān)，而不是直接的執(zhí)行機構(gòu)，由法院執(zhí)行強拆，將“裁判員”和“運動員”功能集于一身，不僅不利于規(guī)范拆遷行為，還會損害法院的公正形象，影響法院的公信力。筆者認為應(yīng)當確立絕對的“裁執(zhí)分離”的強制執(zhí)行方式，將法院排除在強拆主體之外，這樣一來既可以避免上述問題的發(fā)生，也有助于為被拆遷人因在強制執(zhí)行過程中可能再次被侵權(quán)而尋求司法公正救濟提供中立保障。

[1]黃韜，陳儒丹.城市房屋拆遷與公民私有財產(chǎn)保護[J].北京大學(xué)研究生學(xué)志，2005，（2）.

[2]張千帆.“公共利益”是什么？——社會功利主義的定義及其憲法上的局限性[J].法學(xué)論壇，2005，(1).

[3]姜明安.姜明安教授就成都拆遷事件答記者問＋北大法學(xué)院五教授公民建議書[DB/OL].北大公法網(wǎng)，http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2677&Classid=&ClassName=，2009-12-08.

[4]姜明安.我們?yōu)槭裁匆ㄗh人大常委會審查拆遷條例？[DB/OL].北大公法網(wǎng)，http://www.publiclaw.cn/article/De tails.asp?News Id=2678&Class id=&Class Name=，2009-12-10.

[5]沈巋.征收·補償·拆遷：各歸其位[DB/OL].北大公法網(wǎng)，http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2679&Classid=&ClassName=，2009-12-11.

[6]李慧.論被拆遷人利益保護[J].法制與社會，2010，（9）.[7]牛靜，趙倩.公眾參與、媒體溝通與正當立法程序[J].社科縱橫，2010，(5).

[8]黃東斌.我國城市房屋征收拆遷中公共權(quán)力的異化與矯正——兼評《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》[J].中國房地產(chǎn)，2010，(12).

[9]王世偉.城市房屋拆遷管理條例與物權(quán)法的沖突及解決機制[J].平頂山學(xué)院學(xué)報，2010，（6）.

[10]劉克希.法學(xué)專家稱新拆遷條例意見稿過多采納“市長們”意見[DB/OL].中國廣播網(wǎng)，http://www.cnr.cn/gundong/201012/t20101230_507531193.html，2010-12-30.

[11]王亦君，畢琳.拆遷變法再問民意迎來掌聲和棒喝[N].中國青年報，2011-01-01.

[12]新華社.2011年全國509人因違法違規(guī)強制征地拆遷被追究責任[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/jrzg/2012-01/06/content_2038595.htm，2012-01-06.

D922.3

A

1002-7408（2012）12-0099-04

王小利（1989－），女，河南洛陽人，四川大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)碩士研究生，研究方向：商法；李軻（1988－），男，河南洛陽人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：政府行為與政策分析。

［責任編輯：張亞茹］