農(nóng)村最低生活保障制度負(fù)外部性檢視與超越

謝治菊

（貴州民族學(xué)院管理學(xué)院，貴陽(yáng) 550025）

一、研究背景與問(wèn)題的提出

外部性理論是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)非常重要的理論，自從被發(fā)明以來(lái)，人們通常用它來(lái)說(shuō)明市場(chǎng)失靈以及政府行為與市場(chǎng)行為的選擇問(wèn)題。不僅如此，外部性這一現(xiàn)象還普遍存在于我們生活的各個(gè)角落，因而當(dāng)今經(jīng)濟(jì)學(xué)家們分析外部性所舉的例子都是和生活密切相關(guān)的實(shí)例，如燈塔、狗吠和牧場(chǎng)等。一般認(rèn)為，外部性指某一主體不經(jīng)交易而對(duì)其他主體產(chǎn)生的成本或收益，庇古、米德、薩繆爾森、科斯等著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家都對(duì)此有過(guò)深入的探討。由于外部性的存在，市場(chǎng)機(jī)制往往不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會(huì)福利的最大化，如何使外部性?xún)?nèi)部化，是很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家致力研究的主要方向。經(jīng)過(guò)多年的研究，人們發(fā)現(xiàn)私人解決和公共政策是外部性?xún)?nèi)部化的兩種主要途徑，私人解決方法包括社會(huì)道德約束、慈善行為、形成產(chǎn)業(yè)鏈和簽訂協(xié)議等，公共政策方法則包括管制、庇古稅、補(bǔ)貼、可交易的排污許可證、押金等。這兩種方法是目前解決外部性的常用方法，但是他們之間卻存在鮮為人知的順序，即如果私人方法不能起到很好的作用，則可以通過(guò)公共政策來(lái)加以解決。也就是說(shuō)，公共政策是解決外部性的終端方法。但是，公共政策在解決外部性的過(guò)程中會(huì)不會(huì)造成新的外部性呢？或者公共政策本身存不存在外部性呢？對(duì)此，拉里·L·韋德、安德森等公共政策專(zhuān)家都有較為明晰的論述。拉里·L·韋德指出，政策可能對(duì)并非它們針對(duì)的環(huán)境或團(tuán)體產(chǎn)生作用，這類(lèi)作用被稱(chēng)為外在的或附帶的作用。安德森認(rèn)為，“公共政策的許多結(jié)果可以從外在作用中得到很好的理解?！盵1]Michael Moran、Martin Rein與Robert E.Goodin則把政策外部性看做是影響政策議程的因素:“政策外部性以及信息的交換是影響國(guó)家政策議程形成的另外的一些因素。全球化具有加強(qiáng)一國(guó)政策對(duì)其他國(guó)家政策影響的功效。不同國(guó)家政策制定者之間的信息交換對(duì)于評(píng)價(jià)政策外部性的程度是有益的?！盵2]由此可見(jiàn)，與其他市場(chǎng)性一樣，公共政策也存在外部性。對(duì)于公共政策外部性的概念與解釋存在廣義和狹義之說(shuō)。廣義的公共政策外部性包括三部分：一是政府間的政策外部性即一個(gè)政府的政策行為對(duì)另一個(gè)政府的影響，二是政策間的政策外部性即某一政策的實(shí)施對(duì)其他政策產(chǎn)生的一些影響，三是由公共政策的制定和實(shí)施所導(dǎo)致的對(duì)不同利益相關(guān)群體的外部性。這一點(diǎn)，羅爾斯、布坎南等有所闡述。而狹義的外部性主要指某一政策主體獲取其政策輸出時(shí)對(duì)其他個(gè)體可配置和不可配置利益所產(chǎn)生的影響。[3]這種影響有正負(fù)之分，負(fù)面的影響即負(fù)外部性，意指某一經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生了負(fù)面的影響，而又未能通過(guò)市場(chǎng)交換或價(jià)格體系給予補(bǔ)償。需要指出的是，本文適用的是狹義外部性概念。

農(nóng)村貧困問(wèn)題的解決歷來(lái)受到中央和地方政府的重視。目前，我國(guó)已全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村低保制度”），該制度是國(guó)家和社會(huì)為生活在最低生活保障線之下的社會(huì)成員提供滿(mǎn)足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種制度安排，是解決農(nóng)村民生問(wèn)題的突破口。其不僅能滿(mǎn)足農(nóng)村貧困群體的基本需求、幫他們擺脫生存困境、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、促進(jìn)個(gè)人發(fā)展，而且能縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平。然而，在低保制度的運(yùn)行過(guò)程中，卻出現(xiàn)了各種各樣的偏差和問(wèn)題。為此，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了大量的探討。這些探討主要從農(nóng)村低保本身的運(yùn)作程序和運(yùn)行機(jī)制上尋找其存在的問(wèn)題及原因，卻很少探討低保制度對(duì)受益對(duì)象的影響，更沒(méi)有涉及到低保制度對(duì)政府、對(duì)農(nóng)村社區(qū)的負(fù)面影響。然而，無(wú)論從理論還是事實(shí)層面來(lái)看，這種影響都是存在的。因此，從負(fù)外部性的視角來(lái)探討農(nóng)村低保制度，有利于我們?nèi)嫦到y(tǒng)地把握農(nóng)村低保制度對(duì)社會(huì)的影響，進(jìn)而為科學(xué)制定低保政策和進(jìn)行低?？?jī)效評(píng)估提供決策參考。

二、農(nóng)村低保制度負(fù)外部性檢視及反思

農(nóng)村最低生活保障制度是一項(xiàng)具有濃厚倫理意蘊(yùn)的社會(huì)制度，有著自身的倫理訴求與價(jià)值目標(biāo)，即保障貧困村民最低生活的最后一張“安全網(wǎng)”。但是，由于制度短缺、監(jiān)督不力和執(zhí)行不暢，農(nóng)村低保在運(yùn)行過(guò)程中對(duì)低保家庭、社區(qū)、基層政府都存在一定的負(fù)外部性。

1.對(duì)低保家庭的負(fù)外部性。農(nóng)村低保對(duì)保障低保家庭的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和福利權(quán)都具有重要的作用。但是，也會(huì)產(chǎn)生三方面的負(fù)外部效應(yīng):第一，使村民產(chǎn)生某種程度的“福利依賴(lài)”?！案＠蕾?lài)”指有勞動(dòng)能力的部分低保人員不愿意接受政府提供的就業(yè)和致富機(jī)會(huì)，不愿意參加政府和社會(huì)提供的技術(shù)培訓(xùn)、文化提升而長(zhǎng)期依賴(lài)政府提供的低保福利過(guò)日子的現(xiàn)象。農(nóng)村低保本來(lái)是政府旨在通過(guò)物質(zhì)上的資助保障農(nóng)戶(hù)基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，進(jìn)而扶助其走上自力更生的道路，但是諸多的實(shí)踐卻表明享受低保的村民最終自主擺脫貧困的人是非常有限的。由于長(zhǎng)期享受社會(huì)救助，他們自力更生的想法日益淡化、就業(yè)的動(dòng)機(jī)日益弱化，因而在很大程度上自覺(jué)不自覺(jué)地滿(mǎn)足于低水平的生活狀況，形成所謂“福利依賴(lài)”。第二，低保村民常常遭受社會(huì)排斥。在低保申請(qǐng)的過(guò)程中存在多處社會(huì)排斥行為。例如，許多地方的農(nóng)村低保制度規(guī)定，申請(qǐng)低保的家庭不得擁有手機(jī)、洗衣機(jī)等“奢侈”物品，不得使用過(guò)多的電話(huà)費(fèi)，不能經(jīng)常購(gòu)買(mǎi)非生活必需品等等。不僅如此，由于許多地方規(guī)定子女擇校就讀或在義務(wù)教育期間入收費(fèi)學(xué)校就讀的不予救濟(jì)，所以低保家庭子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)也被剝奪?？梢?jiàn)，不僅農(nóng)村低保申請(qǐng)者家庭超越生存的要求和權(quán)利受到了限制，連他們的子女享受公平教育的機(jī)會(huì)也受到阻礙，低保村民遭受的社會(huì)排斥可見(jiàn)一斑。第三，低保家庭有一定的恥辱感，增加了其心理壓力。按照政策規(guī)定，在申請(qǐng)低保的過(guò)程中，不僅需要多次調(diào)查和核實(shí)申請(qǐng)者的家庭收支情況，而且需要多次張榜公示、評(píng)議或公開(kāi)介紹申請(qǐng)者的家庭情況以接受群眾監(jiān)督，需多次把申請(qǐng)者近乎所有的資料“裸露”在全村范圍內(nèi)。從工作程序上來(lái)講，這些規(guī)定是農(nóng)村低保制度的必要環(huán)節(jié)，但是對(duì)低保申請(qǐng)者卻形成了很大的心理壓力，一旦接受低保救濟(jì)，就意味著被貼上“無(wú)能者”或“失敗者”的標(biāo)簽，從而產(chǎn)生恥辱感。[4]正如蒂特馬斯所指出:家計(jì)調(diào)查型項(xiàng)目存在固有的侮辱性，容易造成受辱感，這不符合道義原則。而低保制度中的張榜公示則是一種以犧牲個(gè)人的人格和尊嚴(yán)為代價(jià)而獲取的生活保障，是一種屈辱和貶損人格的過(guò)程。[5]可見(jiàn)，村民在獲得低保權(quán)利的同時(shí)，卻在一定程度上犧牲了個(gè)人的人格和尊嚴(yán)，產(chǎn)生了恥辱感，從而承受著一定的心理壓力。

2.實(shí)施結(jié)果不公平，影響了農(nóng)村社區(qū)的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。農(nóng)村社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會(huì)生活共同體，社區(qū)成員間的信任和融合對(duì)社區(qū)的發(fā)展具有較大的促進(jìn)作用。農(nóng)村低保在傳遞物資與服務(wù)的同時(shí)，還凸顯出關(guān)愛(ài)之心、同情之理、憐憫之情，理應(yīng)對(duì)社區(qū)團(tuán)結(jié)與融合有所促進(jìn)。然而在實(shí)踐中，低保制度卻在一定程度上離間了村民們之間的關(guān)系，導(dǎo)致了不信任。其原因有兩個(gè)方面：一是低保制度對(duì)社區(qū)成員行為的規(guī)制效果較差。低保制度具有強(qiáng)烈的社會(huì)規(guī)制效果，即通過(guò)提供社會(huì)救助強(qiáng)化社會(huì)主流的行為規(guī)范與價(jià)值觀念，敦促救助對(duì)象乃至全體社會(huì)成員遵從社會(huì)的主流行為規(guī)范，認(rèn)同主流的價(jià)值觀念。[6]但在實(shí)踐中，低保制度的社會(huì)規(guī)制效果卻有待提升，救助對(duì)象往往出現(xiàn)推卸責(zé)任、福利依賴(lài)、欺詐、違反計(jì)劃生育甚至犯罪等與主流社會(huì)規(guī)范相悖的行為。這種行為給農(nóng)村社區(qū)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)示范效應(yīng)，使村民形成“低保就是養(yǎng)懶漢”的觀念，以致他們?cè)诿媾R申領(lǐng)指標(biāo)時(shí)幾乎沒(méi)有憐憫和同情之心，不是將其讓給最需要保障的人，而是相互爭(zhēng)奪、相互詆毀、相互攻擊。二是由于自卑感、羞恥感和疏離感，低保對(duì)象往往不能真正融入到主流社會(huì)中。再加上政府的低保行動(dòng)并沒(méi)有有效喚起全社會(huì)的互助理念和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，因此低保戶(hù)與非低保戶(hù)之間不是相互促進(jìn)和相互融合的，而是存在一定的矛盾和裂痕。在非低保戶(hù)看來(lái)，低保戶(hù)并不是因真正貧困而享受低保，更多的是基于他們與村干部有著千絲萬(wàn)縷的裙帶關(guān)系。這樣一來(lái)，通過(guò)低保來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)融合的目標(biāo)就會(huì)大打折扣。在此背景下，為了平衡村民之間的怨氣和憤怒，低保的審核者——村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往采取平均分配、輪流分配、差等分配等違規(guī)方式操作分配低保指標(biāo)，進(jìn)而產(chǎn)生不公平結(jié)果：一是沒(méi)有考慮到救助對(duì)象家庭規(guī)模和家庭成員類(lèi)型的不同而導(dǎo)致的需求差異，采取了簡(jiǎn)單平均施助的做法，沒(méi)有做到按需救助，從而造成了救助不公。二是沒(méi)有充分考慮貧困邊緣人群的客觀需求，各項(xiàng)社會(huì)救助過(guò)分集中瞄準(zhǔn)貧困人群，從而造成所謂貧困線的“懸崖效應(yīng)”，救助憑證的“含金量”過(guò)高等問(wèn)題，使得貧困邊緣人群與貧困人群之間得到的社會(huì)支持明顯失衡。[6]三是沒(méi)有有效的措施阻止騙保行為，從而使得少數(shù)不該享受低保待遇的人享受了低保。由于實(shí)施效果不公，農(nóng)村社區(qū)低保戶(hù)和非低保戶(hù)之間信任缺失，彼此仇視，這給農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定帶來(lái)了嚴(yán)重的安全隱患。

3.低保政策制定和執(zhí)行中的諸多偏差降低了政府公信力。

目前，我國(guó)農(nóng)村低保政策中的規(guī)范虛置問(wèn)題比較突出，即農(nóng)村低保政策中的某些規(guī)范過(guò)于理想、抽象和空洞，在實(shí)施過(guò)程中因技術(shù)環(huán)節(jié)有所欠缺或不具備實(shí)施條件而不能有效發(fā)揮作用，這給地方政府制定依附性政策提供了條件。例如，國(guó)務(wù)院公布的低保條例不僅沒(méi)有明確規(guī)定家庭經(jīng)濟(jì)收入的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有規(guī)定地方政府該如何去核實(shí)低保家庭的收入情況，更沒(méi)有明確規(guī)定享受低保的最低生活標(biāo)準(zhǔn)范圍，這給各地留下了很大的政策空間，使各地政府可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、感覺(jué)，參照當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能力來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)，形成了隨意化、主觀化、依附化、形式化的規(guī)范。因此，在農(nóng)村最低生活保障對(duì)象認(rèn)定過(guò)程中，一方面由于家計(jì)調(diào)查成本過(guò)高從而使基層管理部門(mén)的工作人員責(zé)任心退化，產(chǎn)生失范行為。另一方面，政府在選擇低保對(duì)象的過(guò)程中往往帶有經(jīng)濟(jì)、道德、政治、“關(guān)系”資源等多重標(biāo)準(zhǔn)。在這些標(biāo)準(zhǔn)中，經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)是主要標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)際運(yùn)行中，為了強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)色彩和社會(huì)規(guī)制功能，政府往往將政治和道德標(biāo)準(zhǔn)放在首位，具體表現(xiàn)為：在確定低保對(duì)象時(shí)，往往對(duì)聽(tīng)話(huà)的、服從政府安排的村民首先考慮，將違反計(jì)劃生育的“道德過(guò)錯(cuò)戶(hù)” 和好吃懶做的、打牌賭博的、紅白喜事大操大辦的村民排斥在農(nóng)村低保制度之外，更不用說(shuō)那些“釘子戶(hù)”、“上訪戶(hù)”和“暴力對(duì)抗戶(hù)”。這樣一來(lái)，政府可利用“關(guān)系”資源確定低保對(duì)象，一些真正貧困的村民反而得不到應(yīng)有的救助。這些帶有明顯政治烙印的嚴(yán)苛條件，難以正視低保對(duì)象的真實(shí)生活感受，成為了具有剛性約束的強(qiáng)制性規(guī)定，凸顯出公權(quán)力的傲慢與偏私。在這種情況下，潛規(guī)則開(kāi)始大行其道，表現(xiàn)為：低保家庭的評(píng)選過(guò)程不公開(kāi)，暗箱操作；權(quán)力尋租，收受低保家庭的回扣；為了照顧并不符合低保條件的親屬朋友，私自擴(kuò)大低保范圍，降低人均低保資金水平；截留、貪污、挪用低保資金。這些行為嚴(yán)重破壞了政府形象，造成低保規(guī)范功能衰減、權(quán)威喪失，村民對(duì)政府的信任度下降。再加上現(xiàn)實(shí)生活中人們對(duì)農(nóng)村低保制度執(zhí)行人員的不良行為缺乏具體有效的監(jiān)督制約，造成規(guī)范執(zhí)行者權(quán)力過(guò)度化，進(jìn)一步降低了政府的公信力。

農(nóng)村最低生活保障制度在運(yùn)行過(guò)程中也對(duì)低保家庭、農(nóng)村社區(qū)和基層政府產(chǎn)生了一定的負(fù)外部性，究其原因，主要有以下三點(diǎn):第一，施恩、憐恤等價(jià)值觀根深蒂固，造成低保觀念扭曲甚至異化。農(nóng)村低保制度運(yùn)行效果表面上取決于具體制度安排與政策實(shí)踐，實(shí)際上卻深受理念、價(jià)值偏好的影響與制約。在現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立之前，社會(huì)救助是慈善事業(yè)，是基于一種同情憐憫心態(tài)的行為，其背后的理念是人道主義，具有仁慈性、道義性。[7]在這樣的情景下，施助者認(rèn)為救助是對(duì)窮人的施舍和恩賜，所以始終是居高臨下的姿態(tài)，而被助者則處于感恩、被裹挾的狀態(tài)。盡管自馬歇爾提出公民權(quán)利概念以來(lái)公民權(quán)利觀念逐漸深入人心，但長(zhǎng)期以來(lái)形成的恩賜思想?yún)s強(qiáng)化了人們對(duì)其的認(rèn)同，使人們形成了路徑依賴(lài)，造成了低保制度中觀念的扭曲與異化。再加上受傳統(tǒng)的官本位與權(quán)力本位思想的影響，具有理性經(jīng)濟(jì)人特征的政府有追求自身利益最大化的可能，這就不可避免地造成制度執(zhí)行者背離現(xiàn)行農(nóng)村低保制度蘊(yùn)含的價(jià)值理念，最終造成低保觀念扭曲甚至異化。第二，與“低?！毕嚓P(guān)的配套措施不完善，影響了低保效果。多年的“低?！睂?shí)踐證明：要保證這項(xiàng)制度的實(shí)施，必須有切實(shí)可行的相關(guān)配套措施與之相銜接，只有這樣才能使“低?！奔彝?、“低?！比藛T找到脫貧的路徑，促使享受“低保”待遇的人員和家庭盡快擺脫貧困。然而，目前我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)缺乏“低?！币酝獾慕逃?、醫(yī)療、就業(yè)等救助，缺乏這些方面的制度和優(yōu)惠鼓勵(lì)政策的銜接，村民因病返貧、因教育返貧、因失業(yè)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。如果長(zhǎng)時(shí)期缺少相關(guān)配套制度和措施，“低?！敝贫戎荒芙鉀Q貧困村民維持最基本生活的一時(shí)之需，而不能促使其可持續(xù)發(fā)展。第三，農(nóng)村低保制度不完善，缺少專(zhuān)門(mén)法律的支撐。農(nóng)村低保制度不完善主要體現(xiàn)在：一方面，由于村民的收入難以貨幣化、收入不穩(wěn)定和人戶(hù)分離，農(nóng)村低保對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)算方法不明確；另一方面，沒(méi)有嚴(yán)格的根據(jù)低保戶(hù)經(jīng)濟(jì)條件的變化來(lái)執(zhí)行農(nóng)村最低生活保障制度的退出機(jī)制，或低保戶(hù)退出后沒(méi)能進(jìn)行仔細(xì)的審查就轉(zhuǎn)移到新的低保戶(hù)，造成了一定程度的不公平。此外，迄今還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于農(nóng)村低保工作的法律，在已制定的條例中也極少有規(guī)范農(nóng)村低保的內(nèi)容，各地政府往往表現(xiàn)出“各自為政”的做法，這種分散的規(guī)定不利于農(nóng)村低保制度在全國(guó)的統(tǒng)一建立。

三、農(nóng)村最低生活保障制度負(fù)外部性的超越

通過(guò)什么途徑來(lái)治理公共政策的負(fù)外部性？一般認(rèn)為政策鏈?zhǔn)亲钣行У慕鉀Q方式，包括直線型政策鏈即通過(guò)對(duì)原有政策的不斷調(diào)整和修改來(lái)消除原有政策的負(fù)外部性；橫向型政策鏈即在原有政策不變的情況下出臺(tái)新的政策來(lái)解決原有政策的外部性；網(wǎng)狀政策鏈即通過(guò)既修正原有政策又出臺(tái)新政策來(lái)規(guī)避原有政策的外部性。在農(nóng)村低保制度中，其外部性的解決同樣要考慮政策鏈途徑。同時(shí)，還應(yīng)考慮道德約束途徑。

1.加強(qiáng)農(nóng)村低保立法，完善低保政策。應(yīng)將農(nóng)村貧困居民的基本生活保障以法律的形式規(guī)定下來(lái)，以加強(qiáng)保障程度。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)頒布《農(nóng)村最低生活保障條例》，對(duì)保障范圍的確定、保障對(duì)象的審查、保障標(biāo)準(zhǔn)的確立、保障資金的籌措、低保金的發(fā)放、低保工作程序和管理體制、低保的申訴和權(quán)利救濟(jì)等相關(guān)問(wèn)題做出詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)還要制定與農(nóng)村最低生活保障制度相配套的政策措施，加強(qiáng)與教育、醫(yī)療、工商、稅務(wù)、財(cái)政、勞動(dòng)保障等部門(mén)的協(xié)調(diào)與溝通，積極實(shí)行醫(yī)療救助、教育救助、工商稅收減免的優(yōu)惠措施，進(jìn)一步保障農(nóng)村貧困居民的生活。此外，還應(yīng)建立健全農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)配備專(zhuān)職工作人員并進(jìn)行定期培訓(xùn)，完善有關(guān)的硬件設(shè)施，不斷提高農(nóng)村低保工作的管理水平，保證農(nóng)村低保工作的順利進(jìn)行。最后，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村低保資金的專(zhuān)項(xiàng)管理。農(nóng)村低保資金應(yīng)由各級(jí)政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專(zhuān)款專(zhuān)用。建立農(nóng)村低保資金專(zhuān)戶(hù)，專(zhuān)帳專(zhuān)管，防止挪用和擠占。區(qū)、縣財(cái)政專(zhuān)戶(hù)應(yīng)按計(jì)劃向同級(jí)民政部門(mén)農(nóng)村低保專(zhuān)戶(hù)撥款，然后區(qū)、縣民政農(nóng)村低保專(zhuān)戶(hù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道民政所(民政辦)撥款，以保證按時(shí)、足額發(fā)放農(nóng)村低保金，使農(nóng)村最低生活保障制度落到實(shí)處。

2.科學(xué)測(cè)算農(nóng)戶(hù)收入和保障標(biāo)準(zhǔn)，合理確定農(nóng)村低保甄別和管理方式。首先，應(yīng)合理確定低保對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)。最低生活保障對(duì)象的認(rèn)定應(yīng)以最低生活保障線為依據(jù)，但并不是說(shuō)對(duì)低于最低生活保障線的農(nóng)村家庭都應(yīng)實(shí)施保障救助，在核定保障對(duì)象時(shí)還要結(jié)合貧困形成的原因。重點(diǎn)應(yīng)對(duì)那些無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)依無(wú)靠的孤老、孤殘、孤兒、弱智低能戶(hù)和因意外事故、惡性重病或自然災(zāi)害造成生活水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象實(shí)施保障。為準(zhǔn)確核定保障對(duì)象，在具體操作中應(yīng)采取調(diào)查摸底與群眾評(píng)議相結(jié)合的辦法。另外，制定最低生活標(biāo)準(zhǔn)線一定要考慮我國(guó)的國(guó)情，秉持既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴(lài)思想的原則。各地應(yīng)在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)本省的具體情況測(cè)算出最低生活保障對(duì)象的人均基本生活費(fèi)支出和年人均消費(fèi)水平。為使農(nóng)村享受低保的人群分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果，保障線標(biāo)準(zhǔn)在起步階段要適當(dāng)?shù)鸵恍?，以后?yīng)隨村民生活水平的提高、物價(jià)的變化及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步而逐步調(diào)整。第二，進(jìn)一步完善農(nóng)村低保對(duì)象甄別機(jī)制。要建立簡(jiǎn)便有效的村民實(shí)物收入、勞務(wù)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和贈(zèng)予性收入申報(bào)評(píng)估制度和相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提高對(duì)村民實(shí)際收入的評(píng)估準(zhǔn)確性，并切實(shí)降低調(diào)查成本。要建立村民財(cái)產(chǎn)和村民消費(fèi)評(píng)估制度及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)產(chǎn)數(shù)量及消費(fèi)水平超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的村民，即使收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)也不能納入低保范圍。要進(jìn)一步完善農(nóng)村贍養(yǎng)撫養(yǎng)制度，對(duì)因贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人無(wú)故未履行義務(wù)而進(jìn)入低保范圍的，可由政府提供農(nóng)村低保，再由政府向有關(guān)義務(wù)人進(jìn)行追索。要建立健全農(nóng)村低保對(duì)象及補(bǔ)助額度公示制度，并將其納入村務(wù)公開(kāi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。

3.建立與農(nóng)村低保制度相配套的政策。在農(nóng)村低保制度實(shí)施過(guò)程中，為了減輕政府的財(cái)政壓力，建議發(fā)動(dòng)全社會(huì)扶貧濟(jì)困，根據(jù)各地的實(shí)際情況對(duì)社會(huì)保障對(duì)象在生產(chǎn)、生活、醫(yī)療、教育等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。如對(duì)享受農(nóng)村低保待遇的低保對(duì)象，免除其子女中小學(xué)期間的學(xué)雜費(fèi)及其他費(fèi)用，在指定醫(yī)院就醫(yī)時(shí)免收其掛號(hào)費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)，減免其從事個(gè)體餐飲服務(wù)的健康體檢費(fèi)，減半收取接種各種疫苗的費(fèi)用，勞動(dòng)部門(mén)免收就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)并優(yōu)先安排勞務(wù)輸出，工商部門(mén)對(duì)申請(qǐng)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的低保對(duì)象優(yōu)先辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和減免工商管理費(fèi)用、司法公安等免費(fèi)為其提供法律援助等，真正形成財(cái)政、勞動(dòng)保障、工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生等部門(mén)齊抓共管，社會(huì)互助互濟(jì)的社會(huì)氛圍。只有解決了與農(nóng)村貧困人口生活困難相關(guān)的子女就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)等方面的實(shí)際問(wèn)題，才能從根本上解決農(nóng)村貧困人口的生活問(wèn)題，才能從根本上改變“這邊發(fā)錢(qián)，那邊收錢(qián)”的尷尬局面，從根本上消除村民的貧困問(wèn)題。

4.完善監(jiān)管制度，增強(qiáng)村民的維權(quán)意識(shí)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)和“福利依賴(lài)”。現(xiàn)階段農(nóng)村最低生活保障工作存在管理資源短缺、管理人員素質(zhì)低的問(wèn)題，因此建議，第一，為使最低生活保障工作有序、高效地完成，必須加強(qiáng)對(duì)其工作過(guò)程的監(jiān)督力度，建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及信息披露平臺(tái)，以有效避免徇私舞弊、任人唯親狀況的發(fā)生，為真正做到應(yīng)保盡保提供有力支持。第二，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保工作的社會(huì)監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督，加大對(duì)相關(guān)違法違紀(jì)行為的查處力度。第三，應(yīng)盡快建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與配合。充分發(fā)揮民政部、財(cái)政部、扶貧部門(mén)等相關(guān)職能部門(mén)的作用，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，推進(jìn)信息化建設(shè)，不斷提高規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理水平。第四，要積極向廣大村民宣傳最低生活保障工作，使他們認(rèn)識(shí)到農(nóng)村最低生活保障制度面向的是所有村民，申請(qǐng)農(nóng)村低保是每個(gè)農(nóng)村困難居民的基本權(quán)利，不是政府的恩賜，只有這樣，才能將更多的貧困村民納入到這一制度體系中來(lái)。第五，農(nóng)村最低生活保障制度的申領(lǐng)過(guò)程須遵循嚴(yán)格的申請(qǐng)、審核程序，特別是公示程序要能夠較好地克服不公平現(xiàn)象，避免人情關(guān)系網(wǎng)，解決重保、漏保問(wèn)題。村民在集體生活過(guò)程中可以很好地了解村里大部分居民的生活狀況，他們的民主參與可使制度真正地為農(nóng)村困難居民提供保障，增加制度的透明度，從而能有效避免制度依賴(lài)和“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。

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