“群眾路線”：政策推行

●李 華

“群眾路線”：政策推行

●李 華

對中國共產(chǎn)黨而言，政策的推行與黨對于群眾的動員密切相關(guān)，黨需要其黨員干部深入到群眾和實踐中去，而不是通過強迫命令的簡單方式自上而下地執(zhí)行各種政策規(guī)章。在政策過程中，黨需要黨員干部和群眾通過“群眾路線”實現(xiàn)不斷互動。正是在這一互動中，政策得以形成、執(zhí)行以及矯正；也正是在這一互動中，黨員干部深入和貼近群眾，群眾參與政策。

群眾路線；政策推行；政策過程；需要與自愿；矯枉過正

一、政策推行與“群眾路線”

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用在很大程度上由政策的制定和執(zhí)行來實現(xiàn)。群眾是黨的領(lǐng)導(dǎo)對象，由此，不從“群眾路線”出發(fā)就不能深刻理解中國政治中的政策過程，“毛澤東把政策過程看作是領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間相互交流的動態(tài)過程。如果我們根據(jù)此類一般條件，而不是以‘文化大革命’中群眾組織的活動來定義群眾路線，那么這一路線可以說是自1942年以來黨的政治作風(fēng)的基本方面”[1]。從“群眾路線”出發(fā)，政策是在黨與群眾間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的主導(dǎo)下確定和完成的，這一關(guān)系一方面賦予政策合法性，即合理的政策展現(xiàn)出黨對群眾的正確領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，這一關(guān)系也使政策獲致執(zhí)行效力，即“黨——群眾”邏輯主導(dǎo)下確立的政策仍由黨對于群眾的領(lǐng)導(dǎo)和動員加以實現(xiàn)。由此，政策的確立和貫徹都內(nèi)涵著黨領(lǐng)導(dǎo)又深入群眾、動員又服務(wù)群眾的價值理念和工作方式，“黨的政策與群眾路線，兩者本來是一致的?！盵2]

“群眾路線”的政策推行方式包含一般政策過程基本要素，“問題確認(rèn)——調(diào)查——初步?jīng)Q策——決議——試驗——修訂——報告——權(quán)威決議——執(zhí)行——監(jiān)督——新問題構(gòu)成了影響特定政策決議的周期性活動。”[3]當(dāng)然，“群眾路線”政策推行方式的基本特征就在于其是一個“周而復(fù)始”、“無限循環(huán)”的過程，“從群眾中來，到群眾中去”的“群眾路線”邏輯表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者與群眾之間的互動關(guān)系貫穿于政策推行始終，并主導(dǎo)整個政策過程（包括“群眾——領(lǐng)導(dǎo)者——群眾——……”的循環(huán)以及“群眾——政策——群眾——……”的循環(huán)）。在領(lǐng)導(dǎo)者與群眾、群眾與政策的不斷互動中，政策得以不斷產(chǎn)生、推行和修正，當(dāng)“群眾路線”能夠在政策推行中得以遵循和落實時，政策便能平穩(wěn)而充分地展開，“基于政策的不斷檢驗和修正，‘群眾路線’提供了一個應(yīng)對冒險的策略?！盵4]反之，便導(dǎo)致政策過程的間斷以及政策本身的極端偏向。

二、政策推行：政黨與群眾

（一）“需要”與“自愿”

從“群眾路線”的政策制定模式出發(fā)，任何一項政策都應(yīng)既是群眾所需要的，又是群眾自愿去承擔(dān)的，這便是“需要”與“自愿”的統(tǒng)一。當(dāng)然，必須注意的是，這里的“需要”和“自愿”都是在“黨——群眾”的關(guān)系中定位的，這里的“需要”既不可以看成是群眾零散而自發(fā)的要求，也不能看成是領(lǐng)導(dǎo)者自己的需要，而是在二者互動和統(tǒng)一的基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的“需要”，是黨對群眾需要的了解和總結(jié)，其結(jié)果便是好的政策。同樣，這里的“自愿”不是群眾盲目的自發(fā)傾向，更不是領(lǐng)導(dǎo)者對群眾的強迫命令，而是通過領(lǐng)導(dǎo)者的艱苦工作，使群眾自覺自主地執(zhí)行政策。

政策推行過程中“需要”和“自愿”的統(tǒng)一便是黨的“群眾路線”，與這一方式對立的是兩種取向，或者是領(lǐng)導(dǎo)者囿于自身而外于群眾的自我中心主義，其結(jié)果便使政策最終淪為領(lǐng)導(dǎo)者單方面的要求，不能做到政策“從群眾中來”，當(dāng)然也無法實現(xiàn)政策“到群眾中去”；或者是領(lǐng)導(dǎo)者惰于領(lǐng)導(dǎo)而只跟隨群眾的放任主義，其結(jié)果便使群眾零散而自發(fā)的需要成為左右政策的導(dǎo)向。

由此，“群眾路線”的理想狀態(tài)及過程便是領(lǐng)導(dǎo)者“啟發(fā)”并進(jìn)而“領(lǐng)導(dǎo)”群眾的“需要與自愿”，從而使政策的推行過程最終成為領(lǐng)導(dǎo)者“統(tǒng)領(lǐng)全局”和群眾“自己動手”的統(tǒng)一，在這一統(tǒng)一中，政策既有充分的合理性，又獲致有效的執(zhí)行動力。此外，領(lǐng)導(dǎo)者和群眾也通過政策不斷地被發(fā)動起來并形成必要的互動和制約。在了解群眾基礎(chǔ)之上啟發(fā)和引導(dǎo)群眾的需要和自覺就應(yīng)使領(lǐng)導(dǎo)者了解并說服群眾，而不是強制群眾執(zhí)行政策，這是中國共產(chǎn)黨“群眾路線”的內(nèi)在要求，也是其基本特質(zhì)。

應(yīng)該注意到，群眾當(dāng)然是“群眾路線”式政策執(zhí)行過程中的主體，但這一主體是與其領(lǐng)導(dǎo)者一起發(fā)揮作用的，群眾對于政策本身的作用是受限的，具體政策的領(lǐng)導(dǎo)者受自上而下的壓力往往強于其所受群眾自下而上的壓力，這是由“群眾路線”的本質(zhì)屬性決定的?，F(xiàn)實來看，在一定背景下，無論是某項政策的制定抑或其執(zhí)行、監(jiān)督、修正和評價等，其動力和實現(xiàn)方式都偏重黨自上而下的強制。當(dāng)黨僅僅通過內(nèi)部紀(jì)律保障某一政策的制定和落實而沒有群眾自下而上的監(jiān)督和制約時，其結(jié)果往往就是某一政策的“變味”，以及在這一政策推行過程中出現(xiàn)的“強迫命令”、“急性病”等問題。由此，使一個比群眾先進(jìn)的黨能夠貼近群眾并向群眾虛心學(xué)習(xí)，使一個領(lǐng)導(dǎo)群眾制定政策的黨能夠等待群眾的自覺性，對政策推行而言，是一個復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，這也正體現(xiàn)出“群眾路線”的必要性及其問題。

（二）政策與斗爭

“群眾路線”的政策推行方式往往是通過被發(fā)動起來的廣泛的群眾運動展開的，而群眾的運動和群眾的斗爭是緊密聯(lián)系在一起的，對群眾而言，運動便意味著斗爭，而斗爭也便意味著運動，群眾需要通過應(yīng)對共同的斗爭對象而凝聚和動員起來，群眾也需要內(nèi)部的斗爭加以更新和淘汰。

中國共產(chǎn)黨的“群眾路線”于社會革命進(jìn)程中形成，現(xiàn)實考驗需要黨發(fā)動群眾拋棄和平的觀念，不斷地通過各種群眾運動而與自然界、革命對象、落后分子、階級異己分子等等各種目標(biāo)作斗爭，由此“群眾路線”的政策推行方式無論就其應(yīng)對的問題、借由的動力抑或依據(jù)的方式而言，都包含著斗爭的邏輯。新中國建立后，伴隨著社會革命的成功和國家構(gòu)建的初步完成，原有在特定背景下產(chǎn)生并十分有效的政策推行過程中的斗爭邏輯需要改變。但在很長一段時期內(nèi)，通過群眾運動和斗爭實行的政策推行方式仍舊存在。不僅如此，無論是從群眾運動和斗爭的對象、頻率、程度抑或方式而言，都有了進(jìn)一步的發(fā)展。尤其是當(dāng)現(xiàn)實環(huán)境的變化使既有“群眾路線”所規(guī)范的“黨——群眾”的辯證關(guān)系向黨的領(lǐng)導(dǎo)偏重時，黨便更能有效地發(fā)動群眾運動和斗爭，進(jìn)而使群眾運動和斗爭走向擴大化和極端，甚至對黨本身也構(gòu)成了沖擊。頻繁出現(xiàn)的大規(guī)模的、激烈的群眾運動和斗爭雖然構(gòu)成各種政策推行下去的強大動力源泉，但在這一背景下，無論是政策的合理性抑或政策推行過程中的監(jiān)督、修正都無法實現(xiàn)，因而其本身便是對“群眾路線”政策推行方式的背離。

中國政治進(jìn)行中革命邏輯的遠(yuǎn)去必然導(dǎo)致群眾運動和斗爭的弱化，在群眾的運動和斗爭長期以來作為“群眾路線”政策推行的基本方式和動力而存在的背景下，在去運動和斗爭化的時代，如何反思“群眾路線”政策推行的歷史經(jīng)驗以及找尋“群眾路線”政策推行的新方式，是值得深入探討的問題。

（三）“榜樣”、“典型”與“競賽”

針對群眾和群眾運動的基本特征，“群眾路線”的政策推行方式需要樹立榜樣、確定典型以及開展競賽等，以使政策在群眾和群眾運動中落實下去。有了榜樣、典型和競賽，群眾便可以更好地發(fā)動起來，通過群眾運動進(jìn)入政策過程，由少數(shù)帶動多數(shù)、由個別推至一般。

群眾的特性尤其是其從眾心理使其需要積極分子作為榜樣，榜樣成為引導(dǎo)和激發(fā)群眾的重要因素，群眾往往是通過其榜樣在政策中的帶頭和獲益進(jìn)而接受政策的。群眾榜樣的特點就在于其既屬于群眾，又同時為群眾所擁護，群眾的榜樣在群眾及其領(lǐng)導(dǎo)者之間形成了一種必要的聯(lián)系和溝通。由此，黨在群眾中推行政策，就需要通過群眾的榜樣來更好地發(fā)動群眾，在群眾中樹立并爭取榜樣是黨的政策“從群眾中來，到群眾中去”的重要方式。

當(dāng)然，依照“群眾路線”的邏輯，群眾的榜樣并不是由黨指定和委派的，而是從群眾中產(chǎn)生出來的，群眾榜樣的產(chǎn)生越是體現(xiàn)群眾的自主、自覺和自愿，其對群眾的代表和帶動作用就越顯著。

“群眾路線”領(lǐng)導(dǎo)方法的一個重要內(nèi)容便是“一般和個別相結(jié)合”的原則。個別經(jīng)驗和典型示范在“群眾路線”的政策推行方式中的重要性，一方面在于其是黨爭取群眾執(zhí)行政策的重要方式，另一方面在于個別經(jīng)驗、典型的不斷產(chǎn)生和變動，也是“群眾路線”政策推行得以展開的必要途徑，即政策往往是在不斷的試驗中成型和落實的，不斷的試驗使“群眾路線”的政策過程與一般意義上的政策推行方式相比，具有更多的內(nèi)涵。

“群眾路線”雖然強調(diào)個別經(jīng)驗和典型在政策推行中的重要性，但這并不意味著某種政策推行方式本身可以成為毋庸置疑的準(zhǔn)則。因此，對“群眾路線”的政策推行方式而言，沒有不變的路徑和模式。相反，必須因時因地制宜來推行政策——這既使得政策推行獲致應(yīng)有的彈性，當(dāng)然也使政策推行失卻必要的規(guī)范。

除“榜樣”和“典型”之外，以競賽發(fā)動群眾及在群眾運動中舉行競賽也是“群眾路線”政策推行方式的重要特點。通過競賽，可以更好地提高群眾的積極性和工作效能。這種政策過程中的競賽具有明確的目的性，其是為特定的政策目標(biāo)服務(wù)的，這也便構(gòu)成政策過程中競賽的基本定位和限度。

總之，對“榜樣”、“典型”和“競賽”的運用是黨發(fā)動群眾進(jìn)入政策過程的重要方式，也是考察“群眾路線”政策推行方式時不應(yīng)忽視的基本特點。

（四）“矯枉過正”

“矯枉過正”的原意是想把彎的東西扭直，卻超越限度，使其向另一邊彎曲，其引申為糾正錯誤超越了正常的界限。毛澤東早在其《湖南農(nóng)民運動考察報告》中就將“矯枉過正”概念運用于群眾運動，使其成為指導(dǎo)群眾運動的原則，成為“群眾路線”政策推行方式的重要特征。其主要表現(xiàn)為尊重和利用群眾的自發(fā)性乃至適當(dāng)容忍群眾在運動中的過火行為，這種自發(fā)性和過火行為之所以是必要的，原因在于其能夠使群眾被較早較快地發(fā)動起來，進(jìn)入政策過程，為政策的推行提供強大動力，推行某一政策的要求越迫切，這一特征便越發(fā)明顯。

由此，既可以認(rèn)為群眾在運動中的過火傾向是群眾以及群眾運動的本性使然，即這樣的過火是“必然的”，也可以說群眾在運動中的過火是為黨領(lǐng)導(dǎo)和動員群眾服務(wù)的，即其是“必要的”。 “矯枉過正”的方式使由群眾運動推行的政策分為不同的階段。在政策推行的初期，為動員群眾的需要，應(yīng)防止領(lǐng)導(dǎo)者對群眾“必要的過火”行為“潑冷水”，即防止領(lǐng)導(dǎo)者出現(xiàn)右的錯誤。而當(dāng)群眾已被動員起來，政策已推行起來時，領(lǐng)導(dǎo)者就應(yīng)該對群眾進(jìn)行必要的約束和引導(dǎo)，這時便主要反對領(lǐng)導(dǎo)者和群眾的“左”。由此，無論是對推行政策的群眾運動所含不同階段的明確劃分、還是在政策推行過程中對時機把握抑或為應(yīng)對不同的問題而采取不同程度與節(jié)奏的“矯枉過正”方法等都是“群眾路線”施于領(lǐng)導(dǎo)者的壓力，這一壓力集中表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者為了推行政策應(yīng)努力發(fā)動群眾，不能在需要發(fā)動群眾的政策過程初期表現(xiàn)出右的、“放任群眾自流”的問題；與此同時，領(lǐng)導(dǎo)者卻又不能跟著群眾一起“左”，即領(lǐng)導(dǎo)者只能發(fā)動群眾的過火，而自己應(yīng)保持必要的不偏不倚以糾正和引導(dǎo)群眾的“左”。

由此，沒有領(lǐng)導(dǎo)者在“從群眾中來，到群眾中去”的過程中既深入群眾、又外于群眾的糾正和引導(dǎo)工作，政策過程便無法展開和持續(xù)，領(lǐng)導(dǎo)者與群眾一起“過火”便違背了“群眾路線”的要求，這將導(dǎo)致政策的偏離——這種偏離不是“矯枉過正”原則所需要的，因為在這一背景下無法實現(xiàn)“矯枉過正”所要求的“一張一弛”，偏離的政策難以被糾正，無法回復(fù)。當(dāng)然，現(xiàn)實來看，群眾的“左”與領(lǐng)導(dǎo)者對群眾的糾正和引導(dǎo)往往是難以契合的，在推行政策的現(xiàn)實壓力下，領(lǐng)導(dǎo)者難以做到“不‘左’不右”，群眾運動的大潮也很容易使群眾的“左”推延至領(lǐng)導(dǎo)者身上，這時，想要使領(lǐng)導(dǎo)者對群眾及其運動進(jìn)行必要的糾偏是困難的，政策也往往由此走向極端偏向。也正因為如此，政策過程中從反對右到反對“左”的“矯枉過正”，在使政策獲致推行動力進(jìn)而展開的同時所導(dǎo)致政策本身的偏離在一定程度上是必要和必然的，這也構(gòu)成“群眾路線”政策推行方式的重要特點。

總之，從中國共產(chǎn)黨的具體實踐出發(fā)，才能更好地理解和闡發(fā)“群眾路線”與政策推行的關(guān)系問題。如何評價和對待“群眾路線”這一理論源泉和實踐經(jīng)驗，與中國政治未來走向密切相關(guān)。從現(xiàn)階段來看，政策推行的“群眾路線”邏輯仍在中國政治過程中發(fā)揮作用，然而，伴隨著中國共產(chǎn)黨對社會組織動員能力的削弱、群眾的分化和自主性的提升以及政策的法制化進(jìn)程，如何在吸收西方既有政策制定模式的基礎(chǔ)上，反思中國共產(chǎn)黨“群眾路線”政策制定模式，既是一個現(xiàn)實考驗，也是一個深刻的理論問題。

[1][美]詹姆斯·R·湯森 ，布蘭特利·沃馬克.中國政治[M].顧速，董方譯.南京：江蘇人民出版社,2007.

[2][3]John W. Lew is.Leadership in Communist China.Ithaca:Cornell University Press,1963.

[4]]Harry Harding.Maoist Theories of Policy-Making and Organization: Lessons from the Cultural Revolution.Santa Monica: RAND, document R-487-PR, Sept.1969.

D261

A

1009-928X(2012)05-0012

作者系復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)博士生

■ 特約編輯：胡中良