新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑探索

馬振濤

國家“十二五”規(guī)劃中明確提出要“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的關(guān)鍵之舉，也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，更是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)趕超的又一次重大機遇。正如溫家寶總理在2012年政府工作報告中指出的，“城鎮(zhèn)化率超過50%，這是中國社會結(jié)構(gòu)的一個歷史性變化”。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展正進入一個關(guān)鍵階段，未來5-15年每年會有1000多萬農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)。這個過程能否順利，將直接決定著我國現(xiàn)代化大目標，關(guān)系著我國公平可持續(xù)的大戰(zhàn)略。

城鎮(zhèn)化存在很多共性，但城鎮(zhèn)化的道路卻各不相同。我們走不起“美國式”自由放任的城鎮(zhèn)化路子，也要極力避免“拉美式”城鎮(zhèn)化陷阱。未來要走出一條具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人的城鎮(zhèn)化為核心，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化布局合理、產(chǎn)業(yè)配套、設(shè)施完善、特色突出的目標。在這個過程中，要充分估計城鎮(zhèn)化過程中面臨的矛盾和問題，突出體制機制創(chuàng)新的強大動力作用。既要從戰(zhàn)略層面做好“頂層設(shè)計”，也有必要通過地方試點“投石問路”。在此，結(jié)合?？谑行滦统擎?zhèn)化發(fā)展的路徑選擇，談幾點認識。

一、?？谖磥戆l(fā)展的出路在于城鎮(zhèn)化

?？谑惺呛Ｄ鲜≈Υ蛟斓氖行某鞘?，也是國際旅游島建設(shè)的關(guān)鍵所在。國務(wù)院作出推進海南國際旅游島建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署后，?？谑薪?jīng)濟社會開始加速發(fā)展，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平、發(fā)展特色小城鎮(zhèn)方面取得了一定的進展。但由于建省晚，歷史欠賬多等客觀原因，?？谑谐青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題較為突出。主要表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)差距大、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)組織化水平不高、城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限、鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展滯后等。目前?？谑忻娣e有2304.84平方公里，城鎮(zhèn)面積只有98平方公里，這里集中了大量的人流、車流和物流和主要新增經(jīng)濟產(chǎn)值，而占土地面積90%以上的23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量不到全市經(jīng)濟總量的8%。城鎮(zhèn)化進程滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低，中心城市發(fā)展空間小，成為當(dāng)前制約?？诜?wù)業(yè)發(fā)展、消費需求不足和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要因素。

海口作為省會中心城市，抓住國際旅游島建設(shè)和我國進入消費型社會的歷史機遇，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，走出一條以城鎮(zhèn)化為主線的發(fā)展道路。這既是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的重大變革，也是提升城鄉(xiāng)資源價值空間，做強做優(yōu)省會中心城市的現(xiàn)實選擇。

二、構(gòu)建城鎮(zhèn)化體系的主要任務(wù)

以“布局合理、產(chǎn)業(yè)配套、設(shè)施完善、特色突出”為主要目標，明確構(gòu)建?？诔擎?zhèn)化體系的主要任務(wù)。

（一）實現(xiàn)主城區(qū)、中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)的合理布局

利用有限的土地面積進行合理布局，體現(xiàn)集約發(fā)展理念，是決定城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。回顧以往中國的城鎮(zhèn)化道路，曾出現(xiàn)過是發(fā)展大城市還是建設(shè)中小城市的戰(zhàn)略上的搖擺。由于市場化資源配置的集聚效應(yīng)，導(dǎo)致人口多流向大城市，小城鎮(zhèn)人口占比呈逐年遞減的趨勢。中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。下一步怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿Γ兄攸c地發(fā)展小城鎮(zhèn)，是一項緊迫的課題。

從?？诘默F(xiàn)實情況看，考慮到既要合理規(guī)避城市中心區(qū)迅速發(fā)展帶來的“大城市病”，又要想方設(shè)法有效帶動城市周邊廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村的發(fā)展。同時，還要結(jié)合?？谧陨硖厣?，打造旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)。因此要以“做優(yōu)主城區(qū)、做強中心鎮(zhèn)、做特小城鎮(zhèn)、做實農(nóng)村社區(qū)”為目標，以統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一土地利用、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一生態(tài)保護、統(tǒng)一社會政策為手段，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)空間布局，到2020年形成主城區(qū)、中心鎮(zhèn)、特色風(fēng)情旅游小鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)、互動發(fā)展的城鎮(zhèn)化新格局。隨著中心鎮(zhèn)建設(shè)的推進和成熟，最終的城鎮(zhèn)化布局將由現(xiàn)在的23個建制鎮(zhèn)壓縮到10個左右，部分離城區(qū)較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”；探索發(fā)展多種形式的風(fēng)情旅游小城鎮(zhèn)；穩(wěn)步推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，從而最終形成“主城區(qū)、中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)”的合理布局。

（二）建立三次產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展機制

城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展作支撐，城鎮(zhèn)也是振興產(chǎn)業(yè)的大平臺。大量人口進入城市，首先面臨的就是吃飯和就業(yè)問題。解決就業(yè)之道，根本要靠培育壯大產(chǎn)業(yè)。拉美、南亞等一些國家之所以在發(fā)展過程中出現(xiàn)反復(fù)甚至停滯，很重要的一個原因就是城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有跟進，出現(xiàn)了大量城市貧民等社會問題。

不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為制約海口城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要障礙。海口市2010年一、二、三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例分別為7.45%、24.11%、68.44%。服務(wù)業(yè)占比高,但多為傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)；二產(chǎn)占比低，在全國省會城市中排名最末位；農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比盡管不高，但從業(yè)人員比重卻占全社會的58.6%，比全國（35.6%）高約23個百分點。為此，在城鎮(zhèn)化下一步發(fā)展過程中要把以產(chǎn)興城、產(chǎn)城互動作為重要基礎(chǔ)和前提，建立三次產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化互動的發(fā)展機制。在中心城區(qū)優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；在城區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)大力發(fā)展以高新技術(shù)為支撐的新型工業(yè)；在中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)特色，利用比較優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游型城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)、商貿(mào)型城鎮(zhèn)和工業(yè)型城鎮(zhèn)；在農(nóng)村，以生態(tài)文明型農(nóng)村社區(qū)為目標，重在發(fā)揮其生態(tài)功能。

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對于后發(fā)展地區(qū)而言，最有力的抓手靠項目。?？谀壳叭蕴幵谧ネ顿Y、上項目的重要階段。根據(jù)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，?？谑幸苍陧椖恳M結(jié)構(gòu)上進行相應(yīng)調(diào)整。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力引進技術(shù)密集和資金密集型產(chǎn)業(yè)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則借助旅游資源優(yōu)勢，引進大的旅游項目；還有的農(nóng)業(yè)重點鎮(zhèn)，在利用國家土地整治項目上有所側(cè)重，意在避免項目引進的盲目性，實現(xiàn)重點項目與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的對接。

（三）改善城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入滯后，已成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中面臨的主要矛盾?！爸孛孀虞p里子”“重地上輕底下”，在中小城市和小城鎮(zhèn)表現(xiàn)的尤為突出。城市缺水、管網(wǎng)設(shè)置混亂、垃圾處理不配套、排水排污管道不分等現(xiàn)象還大面積存在。多年來我們依靠低成本擴展模式產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化，弊端正在顯露。推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須堅持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行，以此完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載力。

在?？谑械某擎?zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)按照統(tǒng)籌布局、互聯(lián)互通、環(huán)境友好、適度超前的原則，科學(xué)構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的交通、水、電、氣、通訊和環(huán)保六大網(wǎng)絡(luò)。加快舊城基礎(chǔ)設(shè)施改造和新片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點完善城區(qū)交通網(wǎng)，建設(shè)城鎮(zhèn)綜合交通樞紐，構(gòu)建“城鎮(zhèn)半小時生活圈”交通基礎(chǔ)設(shè)施；不斷提高城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)能力，加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，滿足居民日益增長的生產(chǎn)、生活需要。

（四）打造城鎮(zhèn)化的突出特色

城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有一定之規(guī)，在符合發(fā)展規(guī)律的前提下，要做到因地制宜，做出特色，避免“千城一面”。保持良好的生態(tài)環(huán)境是海口的最大資本和生命線，也是?？诔擎?zhèn)化發(fā)展的突出特色。為此，要按照城鎮(zhèn)化的新格局，突出生態(tài)特色，著力建設(shè)低碳城市、綠色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和田園社區(qū)，走出一條具有特色的環(huán)境友好型、資源節(jié)約型城鎮(zhèn)生態(tài)化之路，努力把?？诖蛟斐伞耙司印⒁藰I(yè)、宜學(xué)、宜游”的品位之城。

三、發(fā)揮體制機制創(chuàng)新的保障作用

三十多年來的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與體制創(chuàng)新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關(guān)。今后一段時期推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，要以體制機制創(chuàng)新為動力，為促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供制度保障。?？谑性谕七M城鎮(zhèn)化過程中，可在一些具有全局意義的體制機制改革方面有所突破。

（一）完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系

發(fā)展城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于解決“錢從哪里來，人往何處去，地由誰來種”三大問題，實際上涉及土地、資本、勞動力等要素市場改革。國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場”的改革方向。?？谠谕恋刂贫葎?chuàng)新方面，正在結(jié)合國土資源部關(guān)于支持海南國際旅游島建設(shè)的20項政策精神的要求，以土地股份合作制為依托，逐步完善農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)體系，在確保農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入的前提下推動土地適度規(guī)模經(jīng)營。實現(xiàn)城市建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地“同價、同權(quán)、同收益”。

（二）探索農(nóng)業(yè)組織化體制機制建設(shè)

城鎮(zhèn)化推進要與新農(nóng)村建設(shè)同步。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展主要面臨著“小生產(chǎn)與大市場矛盾”以及農(nóng)業(yè)勞動力日漸不足等問題，亟待通過體制機制創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)組織化、規(guī)模化和專業(yè)化，從而適應(yīng)全社會對農(nóng)產(chǎn)品需求總量的增加和需求結(jié)構(gòu)的升級。?？跓釒мr(nóng)業(yè)資源豐富，水果、冬季瓜菜、胡椒、橡膠、花卉等經(jīng)濟作物以及畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、種子產(chǎn)業(yè)都較為發(fā)達，大戶、農(nóng)業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等市場主體較多，初步具備開展農(nóng)業(yè)組織化體制機制探索的條件。

（三）推動基層治理機制改革

群眾的首創(chuàng)是改革的力量源泉。海口民風(fēng)淳樸、基層黨組織工作基礎(chǔ)好，且村鎮(zhèn)形態(tài)和居民構(gòu)成與成都較為類似，應(yīng)借鑒成都經(jīng)驗，在?？陂_展農(nóng)村基礎(chǔ)治理機制改革實驗，逐步推行以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、村民議事會為議事機構(gòu)、村委會為執(zhí)行機構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會為監(jiān)督機構(gòu)的新型村級管理模式；圍繞自我管理、自我教育、自我服務(wù)開展社區(qū)自治；培育社會公益組織，鼓勵更多社會公益組織，采用更加科學(xué)、專業(yè)和低成本的方法，積極參與公益服務(wù)。

（四）建立城鄉(xiāng)一體的環(huán)保體制

生態(tài)文明是?？诔擎?zhèn)化的突出特色。在推進城鎮(zhèn)化過程中，海口力圖從治理農(nóng)村生活垃圾、生活污水入手，加大農(nóng)村環(huán)境保護投入，推進城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，建立農(nóng)村環(huán)保體系，最終將農(nóng)村環(huán)保納入城鎮(zhèn)環(huán)保體系，建立城鄉(xiāng)一體的環(huán)保體制。

此外，?？谶€應(yīng)配套開展戶籍制度改革、旅游服務(wù)業(yè)體制改革、民俗文化創(chuàng)新、金融體制創(chuàng)新等，同時改善山水林田路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供科教文衛(wèi)體等基本公共服務(wù)，更好地與國際旅游島建設(shè)相銜接，推動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動、公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的一體化發(fā)展。

四、爭取設(shè)立全國城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合改革試驗區(qū)

?？谑凶鳛榻ㄔO(shè)海南國際旅游島的省會中心城市，從總體上看，目前的發(fā)展水平與應(yīng)承擔(dān)的中心帶動作用還遠不相匹配。以城鎮(zhèn)化為主線加快?？诎l(fā)展，不僅能拓寬城市發(fā)展的空間，提升城市發(fā)展的速度，更可以借助?？诘膶嵺`，努力為全國創(chuàng)造經(jīng)驗。

海口市委市政府近期提出了支持鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展多項措施，并確立了計劃單列鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)化發(fā)展改革方面做了大量基礎(chǔ)性工作。下一步應(yīng)爭取把?？诹袨槿珖擎?zhèn)化發(fā)展綜合改革實驗區(qū)，在大的體制機制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)項目等方面爭取國家支持，為我國新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提供“?？诮?jīng)驗”。