基于PPP模式的城市污水處理工程投融資研究

李曉婷，汪 冀

（1.河北工業(yè)大學(xué) 城市學(xué)院，天津 300130；2.中國(guó)電子科技集團(tuán)第18研究所，天津 300130）

基于PPP模式的城市污水處理工程投融資研究

李曉婷1，汪 冀2

（1.河北工業(yè)大學(xué) 城市學(xué)院，天津 300130；2.中國(guó)電子科技集團(tuán)第18研究所，天津 300130）

針對(duì)我國(guó)城市污水處理資金短缺與城市污水處理設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，探討了近幾年在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中興起的PPP融資模式在城市污水處理工程項(xiàng)目中的應(yīng)用，通過(guò)分析我國(guó)的具體情況，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外成功實(shí)例，闡述了PPP模式在城市污水處理工程中的可行性，找到了民間資本在城市污水處理工程中發(fā)揮作用的途徑。

PPP模式；城市污水處理；外部效應(yīng)；民間資本；準(zhǔn)公共物品

1 我國(guó)城市污水處理投融資模式現(xiàn)狀

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市數(shù)量和規(guī)模迅速擴(kuò)張，城市污水排放量也以每年5%左右的速度遞增，然而我國(guó)現(xiàn)有的城市污水處理設(shè)施及污水處理能力卻嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展的需求。全國(guó)仍需要提高污水的日處理能力，總投資至少數(shù)十億元。資金短缺是城市污水處理所要解決的根本問(wèn)題。城市污水處理廠屬于市政公用設(shè)施，按照國(guó)家法律的相關(guān)規(guī)定其產(chǎn)權(quán)由政府所有，但是，城市污水處理設(shè)施等的建設(shè)需要投入巨額資金，地方政府的投入成本過(guò)高，可能會(huì)影響甚至打亂其正常預(yù)算和支出，不利于政府工作。另外，由于政府投資的局限性，難免造成重復(fù)建設(shè)、盲目攀比、滋生腐敗等現(xiàn)象，容易產(chǎn)生低效率，甚至無(wú)效率，很難使污水處理的規(guī)模與城市的客觀需求保持一致，必須引入市場(chǎng)機(jī)制，使城市污水處理相關(guān)設(shè)施的開(kāi)發(fā)利用成為規(guī)劃指導(dǎo)下的市場(chǎng)投資行為。

城市污水處理設(shè)施的開(kāi)發(fā)屬于準(zhǔn)公共物品，它的投融資模式不僅有別于一般的純公共物品的投融資模式，還與私人物品的投融資模式不同。因此，探尋一種既能節(jié)省政府開(kāi)支，又能提高污水處理效率的投融資方式，不僅可以極大地減少政府成本，還能利用非政府部門(mén)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)更好地進(jìn)行建設(shè)。

2 對(duì)我國(guó)城市污水處理投融資的分析

2.1 我國(guó)城市污水處理投融資模式存在制度性缺陷

一方面，建設(shè)污水處理廠的目的是保護(hù)地方環(huán)境，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，而投資者的目的是追求最大的利潤(rùn)和投資回報(bào)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)無(wú)市場(chǎng)主體地位和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重大決策權(quán)，企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格的形成機(jī)制不能刺激成本效率。對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，即使通過(guò)污水達(dá)標(biāo)排放改善了地方環(huán)境，但如果得不到預(yù)期回報(bào)，也是不成功的。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，投資者在獲得豐富利潤(rùn)的同時(shí)無(wú)疑加重了地方企業(yè)、居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也就是說(shuō)，環(huán)保成本被人為地增加了。地方政府與民間投資者之間的權(quán)力義務(wù)劃分不清，使得二者在合作方面均有所顧忌，“政企不分甚至政企一體化”正是制度不合理、不健全的表現(xiàn)。

另一方面，城市污水處理普遍存在著價(jià)格需求彈性較小的特點(diǎn)，污水處理提供的服務(wù)具有公共性，許多設(shè)施的使用難以計(jì)算，使其服務(wù)收費(fèi)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)行等價(jià)交換，而只能成為公共消費(fèi)的一部分。這些問(wèn)題從根本上來(lái)說(shuō)是制度問(wèn)題，都可能使私人部門(mén)在投資時(shí)有所顧忌。

2.2 PPP模式應(yīng)用于城市污水處理投融資的可行性分析

2.2.1 PPP模式的涵義

PPP（Public-Private-Partnership） 模式，即公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式，指通過(guò)政府（公共部門(mén)） 與民間資本（私人部門(mén)） 在針對(duì)某一具體項(xiàng)目而達(dá)成一定的相關(guān)協(xié)議的情況下，相互合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共負(fù)責(zé)任、共享收益。PPP融資模式具體運(yùn)作時(shí)，一般先通過(guò)政府特許成立一家針對(duì)具體項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的具體運(yùn)作主體。項(xiàng)目的資金來(lái)源包括項(xiàng)目資本金和貸款，貸款采用有限追索形式。在這種投資模式下，鼓勵(lì)私人企業(yè)與政府進(jìn)行合作。PPP模式的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行圖如圖1所示。

2.2.2 PPP模式用于城市污水處理融資的優(yōu)越性

圖1 PPP模式的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行

首先，采用PPP融資模式有利于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。采用PPP模式的項(xiàng)目一般具有高額資本投入、項(xiàng)目周期較長(zhǎng)等原因帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)各自承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，而不是政府將全部風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移到民營(yíng)企業(yè)，有利于增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)參與投資及完成項(xiàng)目的信心，確保項(xiàng)目的順利完成。PPP模式是政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目形成的以“雙贏”或“多贏”為理念而相互合作的形式，參與各方可達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)“帕累托”效應(yīng)，即社會(huì)效益最大化。

其次，PPP模式能利用民間資金，有效地改善資金投入不足的問(wèn)題，提高運(yùn)營(yíng)效率和資源合理化利用的水平，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。PPP模式通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及所有權(quán)的歸屬，由政府與私人部門(mén)合作，這樣不僅使政府極大地減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且使政府從承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)事者變?yōu)楸O(jiān)督者，政府把主要的精力和資源放在規(guī)劃、績(jī)效監(jiān)督、契約管理等方面，有利于轉(zhuǎn)變政府部門(mén)的職能，從過(guò)去的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的當(dāng)事者變?yōu)楸O(jiān)督者。

最后，PPP模式最大的優(yōu)點(diǎn)是:在項(xiàng)目的前期策劃論證階段，就有政府與私人部門(mén)雙方共同參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和可行性分析，并對(duì)項(xiàng)目采用融資的可能性進(jìn)行評(píng)估確認(rèn)，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方來(lái)承擔(dān)。由于私人部門(mén)在前期就參與到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與管理中，私人部門(mén)的創(chuàng)新性理念、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚯袑?shí)融入到項(xiàng)目中，為項(xiàng)目注入了新鮮血液，使項(xiàng)目的設(shè)計(jì)風(fēng)格更加出眾，項(xiàng)目管理更加科學(xué)。另外，因?yàn)槭撬饺瞬块T(mén)的緣故，項(xiàng)目責(zé)任具體到個(gè)人，減少了扯皮、推諉現(xiàn)象的產(chǎn)生，使工作效率得到提升。

2.2.3 PPP模式用于城市污水處理融資的成功實(shí)例

近年來(lái)，包括上海、江蘇、福建等在內(nèi)的部分地方政府在PPP模式的應(yīng)用中進(jìn)行了改革嘗試:高速公路和水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目向國(guó)內(nèi)外投資者全面開(kāi)放，民間投資者非常活躍，已經(jīng)初步形成“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的良性循環(huán)。

作為環(huán)境領(lǐng)域的世界領(lǐng)導(dǎo)者，威望迪環(huán)境集團(tuán)全球年?duì)I業(yè)額達(dá)300億歐元，在水領(lǐng)域，74%來(lái)自城市用戶，26%來(lái)自工業(yè)用戶。威望迪在與政府的合作中一直充當(dāng)私人部門(mén)的角色。表1是其在近幾年在中國(guó)天津的水務(wù)項(xiàng)目情況。

表1 威望迪在天津水務(wù)PPP項(xiàng)目情況 [8]

3 應(yīng)用PPP融資模式可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題

3.1 城市污水處理融資開(kāi)發(fā)后所帶來(lái)的外部效應(yīng)

前面說(shuō)過(guò)，城市污水處理設(shè)施屬于準(zhǔn)公共物品，準(zhǔn)公共物品的重要特征就是“外部效應(yīng)”。外部效應(yīng)是指在市場(chǎng)活動(dòng)中未得到補(bǔ)償?shù)念~外成本和額外收益。對(duì)城市污水處理設(shè)施而言，外部效應(yīng)是指投入建設(shè)城市污水處理設(shè)施的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高了其他個(gè)人以及廠商的經(jīng)濟(jì)利益，但是這些受益的個(gè)體并沒(méi)有為此承擔(dān)應(yīng)有的成本費(fèi)用的現(xiàn)象。外部效應(yīng)對(duì)資源配置效率的影響主要表現(xiàn)在具有外部效應(yīng)的物品或者服務(wù)的價(jià)格無(wú)法充分反映該物品或服務(wù)所能帶來(lái)的社會(huì)邊際效益，進(jìn)而造成資源配置的扭曲。

3.2 城市污水處理設(shè)施融資的相關(guān)法律法規(guī)及學(xué)術(shù)研究不全面

目前，關(guān)于城市污水處理設(shè)施投融資方面的法律法規(guī)不健全，更不能形成完整的城市污水處理設(shè)施立法體系。政府扶持的PPP融資項(xiàng)目大部分是針對(duì)個(gè)別項(xiàng)目制定的，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作中的很多問(wèn)題均未涉及。例如，特許授權(quán)采用何種形式、政府如何扶持、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系、項(xiàng)目運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)管理等等，由于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬不清而引發(fā)的糾紛也很多。另外，除了天則公用事業(yè)研究中心出版的《中國(guó)城市公用事業(yè)綠皮書(shū)NO.1——公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)》 一書(shū)較為詳盡地介紹了公私合作制以及現(xiàn)在在中國(guó)的發(fā)展，其他論著大多只停留在應(yīng)用建議的層面，缺乏相應(yīng)的理論研究，具體到污水處理行業(yè)，PPP模式的理論及應(yīng)用的綜合研究至今還沒(méi)有。

4 對(duì)PPP模式應(yīng)用于城市污水處理投融資的建議

4.1 拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化

目前，城市污水處理設(shè)施開(kāi)發(fā)的資金供給主要靠政府財(cái)政支持和銀行信貸。由于PPP融資的項(xiàng)目需要的投資額巨大且運(yùn)轉(zhuǎn)周期很長(zhǎng)，雖然有一些私人企業(yè)的參與，但這些投資者還只是一小部分，難以從根本上解決問(wèn)題。為此，政府可以適當(dāng)放松對(duì)國(guó)家政策性銀行貸款和外國(guó)政府貸款的使用限制。政府可以把城市污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)的收益份額與參與城市污水處理設(shè)施建設(shè)的出資額結(jié)合起來(lái)，出資額多者可優(yōu)先獲得污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)的收益。通過(guò)這個(gè)辦法以長(zhǎng)遠(yuǎn)效益換取投資建設(shè)城市污水處理設(shè)施及其管網(wǎng)短期資金的需要，從而實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化（外部效應(yīng)內(nèi)部化就是對(duì)外部效應(yīng)的邊際價(jià)值進(jìn)行定價(jià)，并且體現(xiàn)在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中）。另外，政府還可以通過(guò)調(diào)節(jié)稅收的方式解決城市污水處理設(shè)施開(kāi)發(fā)的投融資問(wèn)題。地方政府先行投資建設(shè)某一地區(qū)的城市污水處理設(shè)施，完成后，將該地區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)稅率都提高，增稅至收回全部投資。進(jìn)行污水處理設(shè)施建設(shè)地區(qū)的各行業(yè)均因此項(xiàng)建設(shè)而受益，由此有責(zé)任將收入增加的部分以納稅的形式還給政府。

4.2 實(shí)施公眾對(duì)城市污水處理工程PPP融資項(xiàng)目過(guò)程的全程監(jiān)督

不管是私人盈利項(xiàng)目，還是準(zhǔn)公共物品項(xiàng)目，如果監(jiān)督不到位，都會(huì)出現(xiàn)腐敗、偷工減料，不能按時(shí)、保質(zhì)、保量完成工程任務(wù)的問(wèn)題。因此讓公眾參與到城市污水處理設(shè)施開(kāi)發(fā)PPP融資項(xiàng)目過(guò)程的全程監(jiān)督就顯得尤為重要。讓公眾參與監(jiān)督整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程的直接方法是:與項(xiàng)目有關(guān)的政府部門(mén)和私人企業(yè)將包括項(xiàng)目原材料費(fèi)用、施工時(shí)間、預(yù)計(jì)竣工時(shí)間以及項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中發(fā)生的臨時(shí)事件等基本信息按季度或其他規(guī)定時(shí)間公布到政府相關(guān)的電子政務(wù)網(wǎng)站，增加項(xiàng)目運(yùn)行的透明度。通過(guò)這個(gè)方法，公民可以真正參與到項(xiàng)目的建設(shè)中，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。這樣既可以防止腐敗現(xiàn)象的滋生，又可以保證項(xiàng)目的質(zhì)量，大大減少偷工減料現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕了日后的安全隱患。通過(guò)公眾對(duì)項(xiàng)目過(guò)程的監(jiān)督，可以在很大程度上確保工程項(xiàng)目的工期和質(zhì)量。

4.3 利用PPP模式對(duì)城市污水處理工程進(jìn)行融資時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)管理

4.3.1 承攬城市污水處理融資項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的政府部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理

PPP模式的引入使政府從項(xiàng)目的當(dāng)事者變?yōu)榱隧?xiàng)目的監(jiān)督者，這樣的角色轉(zhuǎn)變要求政府調(diào)整舊有的風(fēng)險(xiǎn)管理辦法以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。政府應(yīng)借鑒國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理措施、風(fēng)險(xiǎn)管理效果評(píng)價(jià)的步驟進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。采用PPP模式與政府進(jìn)行合作的私人企業(yè)一般通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式進(jìn)行參與，因此，政府應(yīng)對(duì)中標(biāo)企業(yè)的信譽(yù)及能力有充分的了解，以免日后產(chǎn)生糾紛。另外，政府應(yīng)聘用專門(mén)的非政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全程監(jiān)督工程的實(shí)施，盡可能避免腐敗現(xiàn)象的滋生以及對(duì)項(xiàng)目的偷工減料行為。

4.3.2 承攬城市污水處理融資項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理

企業(yè)要建立正確的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)必須與企業(yè)的總目標(biāo)一致，必須與企業(yè)的環(huán)境和企業(yè)的特有屬性相一致。要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，必須確立具體的指導(dǎo)原則，明確企業(yè)內(nèi)部規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)管理，職能的分目標(biāo)和總目標(biāo)，規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)的任務(wù)、權(quán)利和責(zé)任，協(xié)調(diào)組織內(nèi)各部門(mén)之間的風(fēng)險(xiǎn)處理，建立和改進(jìn)信息渠道和管理信息系統(tǒng)。另外，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，分散投資風(fēng)險(xiǎn)。城市污水處理設(shè)施的投資主體是政府，所以應(yīng)采取多種方式鼓勵(lì)多個(gè)主體共同投資，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。在投資主體的所有制方面，可以積極推進(jìn)國(guó)有、集體、私營(yíng)和外資企業(yè)共同投資。為此，必須進(jìn)一步拓寬民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的投資領(lǐng)域，消除行業(yè)進(jìn)入限制，除少數(shù)必須由國(guó)家控制的行業(yè)外，盡可能擴(kuò)大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入領(lǐng)域。投資主體多元化，有利于分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，并能夠在短期內(nèi)籌集到巨額資金。

綜上所述，PPP融資模式是城市污水處理設(shè)施開(kāi)發(fā)的有效投融資模式，該領(lǐng)域從業(yè)者應(yīng)該認(rèn)真研究PPP融資模式及其在城市污水處理設(shè)施開(kāi)發(fā)利用方面的應(yīng)用前景，以國(guó)外的一些應(yīng)用實(shí)例為基礎(chǔ)，在我國(guó)的城市污水處理設(shè)施及其管網(wǎng)中進(jìn)行推廣和規(guī)范。隨著公共部門(mén)與私人部門(mén)的不斷合作，PPP融資模式必將成為推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

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Research on Financing of Urban Sewage Disposal Engineering based on PPP Mode

Li Xiaoting1,Wang Ji2
（1.City College， Hebei University of Technology， Tianjin 300130， China；2.NO.18 Research Institute of China Electronics Technology Group Corporation，Tianjin 300130， China）

In the light of China urban sewage disposal which is short of capital urban sewage disposal facilities and pipe network constructions,the paper discussed the construction of public infrastructure in the field of PPP financing mode in urban sewage disposal projects in the application in recent years.Through the analysis on the concrete conditions of China,combined with the successful examples at home and abroad,PPP mode in urban sewage disposal project feasibility was introduced;finally,it found the way in which folk capital in urban sewage disposal project to play a role.

F406.1

A

1008-813X（2012）01-0041-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.01.012

2011-12-01

李曉婷（1984-），女，河北省涿鹿縣人，畢業(yè)于天津商業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)，碩士，助教，現(xiàn)從事學(xué)位管理工作。