轉(zhuǎn)型期的社會(huì)管制與自組織治理
——美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的治理啟示

□王涵

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

轉(zhuǎn)型期的社會(huì)管制與自組織治理
——美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的治理啟示

□王涵

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

19世紀(jì)末20世紀(jì)初的進(jìn)步時(shí)代是美國(guó)社會(huì)的重要轉(zhuǎn)型期。為應(yīng)對(duì)這一時(shí)期社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的失控和無(wú)序現(xiàn)象，政府開始加強(qiáng)社會(huì)管制，社會(huì)自組織治理也開始逐漸興起，通過(guò)多元治理機(jī)制的協(xié)調(diào)互動(dòng)，最終為國(guó)家重構(gòu)了良好的制度氛圍和發(fā)展環(huán)境。本文認(rèn)為，發(fā)揮社會(huì)自組織的治理優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)其與治理機(jī)制的有效結(jié)合，對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府的治理改革具有重要的借鑒意義。

社會(huì)管制；治理；自組織治理

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)由農(nóng)業(yè)國(guó)家轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造出了空前巨大的生產(chǎn)力。但經(jīng)濟(jì)的繁榮未能帶動(dòng)社會(huì)的全面進(jìn)步，在自由放任主義政策導(dǎo)向下，以公司霸權(quán)為代表的新經(jīng)濟(jì)勢(shì)力集團(tuán)不僅破壞了經(jīng)濟(jì)自由，也侵犯了政治自由和公民自由，使社會(huì)的貧富差距和道德淪喪達(dá)到了歷史頂點(diǎn)，公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害，助長(zhǎng)了轉(zhuǎn)型期社會(huì)失范現(xiàn)象的加劇。為重塑社會(huì)規(guī)范，維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由和社會(huì)公正，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)興起了影響深遠(yuǎn)的進(jìn)步主義改革運(yùn)動(dòng)，這一時(shí)期也被稱為進(jìn)步時(shí)代。進(jìn)步時(shí)代政府的社會(huì)管制與自組織治理之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，成為推動(dòng)國(guó)家治理走向成功的重要基礎(chǔ)。

一、轉(zhuǎn)型期面臨的治理困境

（一）企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失

經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，人們只要專心追逐自己的利益就足夠了，市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)將滿足每個(gè)人的需要，而且“追求自己的利益，往往比真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)公共利益”。［1］（p27）正是由于信奉這一觀點(diǎn)，企業(yè)的自由特性在美國(guó)始終受到重視和保護(hù)。但19世紀(jì)中后期，在美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生的新經(jīng)濟(jì)勢(shì)力集團(tuán)，在自由放任政策的庇護(hù)下，逐漸發(fā)展成為全國(guó)性組織，并主宰了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)。新經(jīng)濟(jì)勢(shì)力集團(tuán)為追逐超額利潤(rùn)置社會(huì)責(zé)任于不顧，更由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致一些企業(yè)對(duì)消費(fèi)者的坑害已到了令人發(fā)指的地步。如在巨額利潤(rùn)的趨使下，食品加工廠生產(chǎn)環(huán)境的骯臟不堪，帶來(lái)了嚴(yán)重的食品安全隱患問(wèn)題。新經(jīng)濟(jì)勢(shì)力集團(tuán)干擾了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的失控和無(wú)序，但其在破壞社會(huì)原有的秩序和規(guī)則之時(shí)，對(duì)社會(huì)義務(wù)的承擔(dān)卻從未予以考慮。

（二）公民道德責(zé)任感滑坡

在新經(jīng)濟(jì)勢(shì)力集團(tuán)構(gòu)建的公司資本主義新世界里，社會(huì)既有的一致性和平等性逐漸瓦解，大量公民成為公司雇傭的勞動(dòng)者。1888年克利夫蘭總統(tǒng)向全國(guó)發(fā)表講話時(shí)也指出，“當(dāng)我們來(lái)看大資本取得的成就時(shí)，就發(fā)現(xiàn)有托拉斯、康拜因和壟斷的存在。而美國(guó)人民對(duì)他們的斗爭(zhēng)還不夠，他們正被壟斷的鐵蹄踐踏至死。本來(lái)應(yīng)該仔細(xì)地制定法律限制他們，使之成為為人民服務(wù)的大公司，但他們現(xiàn)在卻正在變成人民的主人。”［2］（p196）人們?yōu)榱司S持生存或分享利益而服從于公司資本主義，自主權(quán)的被剝奪，使其被迫接受公司的管控。一些人甚至開始依附特權(quán)以求得生存和發(fā)展。如在19世紀(jì)末，一些律師成為公司資本主義對(duì)抗公民的策略來(lái)源，而不再是法律尊嚴(yán)的捍衛(wèi)者。進(jìn)步時(shí)代的代表人物斯蒂芬斯在其著作《城市的恥辱》的導(dǎo)言中指出，“政治老板是缺乏自由精神而被給予了自由的人民自己的產(chǎn)物，他不僅僅代表著政治，也反映了美國(guó)的風(fēng)氣”，“負(fù)責(zé)任的不應(yīng)該是我們的領(lǐng)袖，而應(yīng)該是我們自己，因?yàn)槲覀兠つ扛鷱牧怂麄?。貪贓枉法的風(fēng)氣就是美國(guó)的風(fēng)氣”，“人民不是無(wú)罪的，這就是所有新聞文章中唯一的‘新聞’”，并且斯蒂芬斯把他的書獻(xiàn)給了 “被告——美國(guó)所有城市的公民?！保?］（p174）斯蒂芬斯認(rèn)為，美國(guó)人民應(yīng)對(duì)道德腐敗負(fù)起責(zé)任。

（三）政府治理能力衰微

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，對(duì)處在變化社會(huì)環(huán)境之中的公眾而言，最需要的便是政府公正的制度以及規(guī)則的協(xié)調(diào)和庇護(hù)，但是，一方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)自由放任主義鼓吹的自由競(jìng)爭(zhēng)和政府無(wú)為而治削弱了政府的責(zé)任意識(shí)，導(dǎo)致政府只是消極地履行職責(zé)，放棄了本應(yīng)承擔(dān)的大部分公共責(zé)任；另一方面，19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，在立法、司法和行政領(lǐng)域政府腐敗屢見不鮮，在19世紀(jì)下半葉，腐敗甚至涉及到聯(lián)邦政府層面。大企業(yè)不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)大量經(jīng)濟(jì)資源的控制，還買通政府官員獲得政治支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1890年，政治機(jī)器已控制了美國(guó)20個(gè)大城市中的一半以上，并支配著當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)的美國(guó)城市政府。［4］政治腐敗與經(jīng)濟(jì)腐敗相掛鉤，既損害了人民的利益，也危及了國(guó)家的政治統(tǒng)治。國(guó)家政治被大企業(yè)和利益集團(tuán)操縱運(yùn)轉(zhuǎn)，以政府為代表的國(guó)家核心權(quán)力體系的治理能力逐漸衰微。

二、社會(huì)管制的強(qiáng)化：基于公眾利益的“元治理”

在進(jìn)步時(shí)代，政府直接運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力對(duì)生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、環(huán)境污染等問(wèn)題進(jìn)行社會(huì)管制，將新經(jīng)濟(jì)勢(shì)力集團(tuán)置于有效的公共控制之下，使社會(huì)在新的制度和規(guī)則力量的調(diào)節(jié)下從無(wú)序轉(zhuǎn)入有序。社會(huì)管制是進(jìn)步時(shí)代政府治理的重要工具之一，在維護(hù)社會(huì)公平、保護(hù)公眾利益方面發(fā)揮了重要作用。

（一）社會(huì)管制的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)演變

美國(guó)自建國(guó)以來(lái)便有著悠久的政府“治權(quán)有限”的政治傳統(tǒng)。不信任政府、限制政府權(quán)力是傳統(tǒng)政治文化的重要內(nèi)容之一，也是民主政治的重要原則之一。建國(guó)后國(guó)家“守夜人”、“警察”角色的定位，目的均在于防止政府權(quán)力膨脹和侵犯公民權(quán)利，而維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)國(guó)家干預(yù)的自由放任主義政策，則是這一原則在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的應(yīng)用和延伸。

但在進(jìn)步時(shí)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，自由放任的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅造成了對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的損害，也造成了對(duì)民主權(quán)利的威脅，自由放任的神話因而走向了破滅。人們開始認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，放縱的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不僅會(huì)造成壟斷、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，危及自由競(jìng)爭(zhēng)本身，還會(huì)威脅社會(huì)公正，損害弱勢(shì)群體的社會(huì)權(quán)利。在市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的情形下，只有通過(guò)政府管制這只“有形之手”才能克服市場(chǎng)失靈和社會(huì)失范問(wèn)題。

美國(guó)廣大勞動(dòng)階層開始意識(shí)到，提升公民的社會(huì)福利、解決頑固的社會(huì)弊病是民主政治的重要任務(wù)之一。這一信念也內(nèi)含著對(duì)政府管制權(quán)力的全新認(rèn)識(shí)，因?yàn)樵S多社會(huì)問(wèn)題的解決都有賴于政府的積極作為。［5］要想解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，恢復(fù)民主政治傳統(tǒng)，首先就必須擴(kuò)大政府權(quán)力，只有政府具有強(qiáng)大而有效的治理權(quán)，才能對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行有效干預(yù)，才能推動(dòng)落后的民主政治的發(fā)展，真正形成對(duì)平等、自由權(quán)利的維護(hù)，最終通過(guò)政府重新把握國(guó)家的命運(yùn)。因此，人們開始呼吁政府要有所作為，以克服市場(chǎng)的缺陷，維護(hù)社會(huì)公正。與此同時(shí)，為了調(diào)節(jié)和緩和國(guó)內(nèi)尖銳的社會(huì)矛盾和階級(jí)沖突，并適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的形勢(shì)，國(guó)家也開始重視政府積極作用的發(fā)揮，意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變是政府社會(huì)管制加強(qiáng)的重要前提和基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)管制權(quán)的變革

在進(jìn)步時(shí)代，面對(duì)公司霸權(quán)對(duì)公民權(quán)利的肆意侵犯和踐踏，人們希望政府能以公共利益實(shí)現(xiàn)者和社會(huì)公正維護(hù)者的角色行使治理權(quán)，政府社會(huì)管制權(quán)價(jià)值導(dǎo)向的變更正是對(duì)公眾訴求的有力回應(yīng)。

⒈回歸“中立”基礎(chǔ)的社會(huì)管制權(quán)。政府治理權(quán)的擴(kuò)張必須以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平服務(wù)。這就要求政府必須站在中立立場(chǎng)，以中立的態(tài)度公平地對(duì)待每一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織。一方面，政府的強(qiáng)權(quán)并不意味著它和那些利益集團(tuán)中的任何一個(gè)有更密切的聯(lián)系，而是高于那些利益的強(qiáng)大而有效的能力，并在必要時(shí)限制和反對(duì)那些利益。也就是說(shuō)，政府既不能以大企業(yè)為敵，反對(duì)大企業(yè)，但又必須具備足夠強(qiáng)大的力量威懾并制約大企業(yè)，使大企業(yè)不至于發(fā)展成為人民的公敵。另一方面，政府“既不倒向富人，也不偏向窮人；既不袒護(hù)勞工，也不包庇資方，而是保護(hù)任何階級(jí)中公正誠(chéng)實(shí)、遵紀(jì)守法的人?！保?］（p192）政府要努力擺脫國(guó)家“掠奪式”的特征，以中立的立場(chǎng)實(shí)施勞資糾紛調(diào)解、大公司監(jiān)督、自然資源保護(hù)、勞工立法等政府管制行為。

⒉制衡機(jī)制下行政權(quán)力的顯著擴(kuò)張。在進(jìn)步時(shí)代，立法、司法、行政等政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力都得到了一定程度的提升，但政府管制權(quán)的擴(kuò)張主要表現(xiàn)為在制衡機(jī)制下行政權(quán)力的擴(kuò)張。這一方面是因?yàn)樵谶@一時(shí)期隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速變化，社會(huì)公共事務(wù)日益增多，在許多社會(huì)領(lǐng)域都出現(xiàn)了嚴(yán)重問(wèn)題。行政部門作為“行動(dòng)中的政府”和“政府的執(zhí)行者”，增加政府權(quán)力的需求最終轉(zhuǎn)化成為要求增加行政部門的權(quán)力。［7］另一方面，在這一時(shí)期，代表大企業(yè)的利益集團(tuán)的實(shí)力往往已超越了各州政府所能控制的范圍，人們便將聯(lián)邦政府看作是對(duì)企業(yè)進(jìn)行控制的最后手段。而且執(zhí)政者也意識(shí)到，政府的管理已跟不上極為復(fù)雜的工業(yè)發(fā)展，必須提升政府在社會(huì)發(fā)展中的地位。行政權(quán)力應(yīng)成為政府的核心。行政部門應(yīng)增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，真正成為推動(dòng)國(guó)家社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件改善的有效機(jī)構(gòu)。［8］

（三）社會(huì)管制的全面實(shí)施

⒈社會(huì)管制法律的完善。轉(zhuǎn)型期法律的不公正或不健全往往是導(dǎo)致公民正當(dāng)權(quán)益被侵犯的重要原因。在進(jìn)步時(shí)代，為解決此類社會(huì)問(wèn)題，政府運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)確立和推行公平的制度安排，以維護(hù)社會(huì)正義。⑴在工業(yè)安全領(lǐng)域，早期的雇主責(zé)任法規(guī)定，在缺乏安全保障的工作場(chǎng)所，因機(jī)器事故造成損害的工人，必須舉出雇主有過(guò)錯(cuò)時(shí)方能獲得賠償，否則就必須承擔(dān)全部責(zé)任。在進(jìn)步時(shí)代，為改善工業(yè)事故頻發(fā)的狀況，政府?dāng)U展了侵權(quán)責(zé)任，規(guī)定雇主應(yīng)當(dāng)成為負(fù)擔(dān)事故成本的主體，并盡到對(duì)工業(yè)安全進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃的責(zé)任。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)通過(guò)社會(huì)立法將對(duì)工業(yè)事故與死亡的社會(huì)責(zé)任貫穿到新的工人賠償形式中。1917年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院做出了三項(xiàng)關(guān)于工人賠償法的判決，確認(rèn)了工人賠償法在聯(lián)邦體制下的合憲性。［9］（p116－117）⑵在食品藥品安全領(lǐng)域，美國(guó)政府是通過(guò)國(guó)內(nèi)立法來(lái)保護(hù)食品和藥品的純度的。在食品藥品領(lǐng)域，企業(yè)與消費(fèi)者之間信息存量的嚴(yán)重不對(duì)稱是導(dǎo)致公眾無(wú)法有效維護(hù)自身權(quán)益的根本原因。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《肉制品檢查法》和《純凈食品與藥物法》，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了消費(fèi)者在該領(lǐng)域所處的信息不對(duì)稱劣勢(shì)。⑶針對(duì)自然資源的濫用與浪費(fèi)問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《森林保留法》、《森林管理法案》和《森林遷移法案》，明確了聯(lián)邦政府對(duì)土地的管理權(quán)，使國(guó)家的森林資源得到了更有效的法律保護(hù)。

⒉社會(huì)管制機(jī)構(gòu)的改革。為了更好地貫徹新的制度安排，美國(guó)政府對(duì)社會(huì)管制機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行了調(diào)整。如為貫徹《肉制品檢查法》，國(guó)會(huì)每年撥?？?00萬(wàn)美元，組織聯(lián)邦肉品調(diào)查員在銷售前檢查肉制品是否含有危險(xiǎn)的顏料、化學(xué)物質(zhì)和防腐劑。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部對(duì)肉品加工廠的衛(wèi)生程度劃分等級(jí)，并規(guī)定未經(jīng)檢查的肉制品或其他食品不得運(yùn)出州外。而企業(yè)的肉品如果沒(méi)有政府檢驗(yàn)章，便無(wú)法運(yùn)到州外銷售。為貫徹《純凈食品與藥物法》，美國(guó)在1906年建立了聯(lián)邦食品和藥品管理局，不僅負(fù)責(zé)檢驗(yàn)食物、藥品和化妝品的安全性和純凈度，同時(shí)肩負(fù)著打擊這一領(lǐng)域商業(yè)腐敗的責(zé)任。美國(guó)政府還依據(jù)1902年《開墾法》成立了開墾局，負(fù)責(zé)西部灌溉工程的建設(shè)和管理，此舉標(biāo)志著聯(lián)邦政府直接參與西部干旱地區(qū)水利建設(shè)的開始。除此之外，美國(guó)還建立了國(guó)家自然資源保護(hù)委員會(huì)、公眾健康醫(yī)療機(jī)構(gòu)、國(guó)家公園管理部門等大量從事環(huán)境資源管理的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了環(huán)境治理工作的深入開展。

⒊社會(huì)管制職能的專業(yè)化。1883年彭德爾頓法案的通過(guò)是美國(guó)文官制度改革的一個(gè)里程碑?！杜淼聽栴D法》要求文官必須通過(guò)考試，擇優(yōu)錄用，考試則是根據(jù)從事公共服務(wù)所需要的專業(yè)技能以及競(jìng)爭(zhēng)者的教育狀況進(jìn)行的。這一舉措大大提升了政府文官隊(duì)伍的專業(yè)化技能水平，也提升了社會(huì)管制的科學(xué)化水平。在實(shí)施社會(huì)管制的過(guò)程中，政府以專家替代以往通過(guò)政治途徑配備的管理人員，利用專業(yè)權(quán)威有效制約在各個(gè)領(lǐng)域中個(gè)體特殊利益對(duì)公眾利益的侵蝕行為，引導(dǎo)社會(huì)管制走向?qū)I(yè)化和規(guī)范化。如為保障藥品安全，聯(lián)邦食品和藥品管理局建立了藥品評(píng)價(jià)中心，并通過(guò)建立專家咨詢委員會(huì)和外部專家委員會(huì)在藥品上市銷售前的審批制度，提高藥品監(jiān)管的科學(xué)性。在環(huán)境保護(hù)方面，美國(guó)政府于1905年將森林保留地的管轄權(quán)移交至農(nóng)業(yè)部林業(yè)處，交由技術(shù)專家進(jìn)行管理，以提升自然環(huán)境治理水平。

進(jìn)步時(shí)代社會(huì)管制的實(shí)施，使國(guó)家的制度安排更具正義性，使每一個(gè)正派的公民得到了更為公平的對(duì)待，使全國(guó)的資源、企業(yè)、制度和法律能夠更好地服務(wù)于人民的普遍利益需求，從而推動(dòng)了國(guó)家實(shí)現(xiàn)平衡的發(fā)展和真正的進(jìn)步。

三、自組織治理的興起：基于維權(quán)的治理合作

⒈組建互助合作團(tuán)體。在工業(yè)安全領(lǐng)域，多元化的工人互助合作團(tuán)體和制度逐漸形成。面對(duì)工業(yè)傷害的肆虐，工會(huì)組織成為工人合作傷殘保險(xiǎn)的一支重要力量，許多行業(yè)工會(huì)都創(chuàng)立了各種形式的合作事故保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，主要是提供傷殘保險(xiǎn)與死亡保險(xiǎn)。雖然有些工人合作保險(xiǎn)協(xié)會(huì)是為事故賠償而設(shè)，有些則并非如此，而且提供的保險(xiǎn)救濟(jì)水平更是參差不齊，如許多地方性的小型互助保險(xiǎn)協(xié)會(huì)只能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的死亡保險(xiǎn)救濟(jì)與傷殘救濟(jì)，但在19世紀(jì)末，工人合作保險(xiǎn)協(xié)會(huì)在保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中還是獲得了發(fā)展與繁榮，成為處理工業(yè)事故危機(jī)的一種重要模式。［10］（p126－141）

⒉加強(qiáng)行業(yè)自我監(jiān)管。為了更好地維護(hù)公眾的自身權(quán)益，不僅政府要加強(qiáng)行業(yè)管制，還需要全社會(huì)行動(dòng)起來(lái)，加強(qiáng)自我監(jiān)管。進(jìn)步時(shí)代政府在教育公眾提防假藥危害的同時(shí)，允許藥品行業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管。在美國(guó)藥品制造和銷售業(yè)中，各種專業(yè)組織嘗試用自愿遵守的行業(yè)守則來(lái)制止假藥和專利藥品的危害。1852年成立的美國(guó)制藥協(xié)會(huì)，在成立之時(shí)就要求會(huì)員機(jī)構(gòu)必須簽署一個(gè)行業(yè)倫理?xiàng)l約。條約中聲明，簽訂者將只銷售高質(zhì)量的藥品。后考慮到藥劑師需要銷售高利潤(rùn)的專利藥品以維持生計(jì)，在1856年降低了此項(xiàng)要求，不再?gòu)?qiáng)制要求會(huì)員不銷售偽劣藥品，而改稱在任何可能的條件下，協(xié)會(huì)都將盡可能地限制偽劣藥品的銷售。

⒊深化公民政治參與。在進(jìn)步時(shí)代，一些專業(yè)組織和專業(yè)人士利用其所具有的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了重要的政治參與作用。在政府被企業(yè)俘獲，未采取措施積極維護(hù)公眾權(quán)益時(shí)，美國(guó)醫(yī)學(xué)會(huì)走進(jìn)公眾視野，其推動(dòng)病人們一起對(duì)參議院不通過(guò)《純凈食品與藥物法》的政治決策施壓。一些科學(xué)家和聯(lián)邦調(diào)查員聯(lián)手檢查市場(chǎng)上的食品藥品質(zhì)量，還有一些進(jìn)步人士則通過(guò)分布在各地的組織活動(dòng)來(lái)積極促進(jìn)地方立法，并通過(guò)地方性的健康組織施壓來(lái)推動(dòng)聯(lián)邦立法。另外，美國(guó)科學(xué)促進(jìn)會(huì)在1873年和1890年兩次向國(guó)會(huì)遞交請(qǐng)?jiān)笗髧?guó)家加強(qiáng)對(duì)森林的管理。

在專業(yè)組織和專業(yè)人士的推動(dòng)下，政府也更加關(guān)注公民政治參與對(duì)改善社會(huì)治理的作用。總統(tǒng)西奧多·羅斯福在執(zhí)政期間不僅通過(guò)公開演講提升公眾參與資源保護(hù)的意識(shí)，還積極吸收專業(yè)人士參與重大環(huán)境問(wèn)題的決策。在其呼吁下，很多州成立了自然資源保護(hù)委員會(huì)。自然環(huán)境保護(hù)主義者約翰·繆爾自發(fā)創(chuàng)立的“謝拉俱樂(lè)部”，不僅迅速壯大了自然資源保護(hù)者的隊(duì)伍，而且推動(dòng)了全國(guó)性資源和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的開展。

四、轉(zhuǎn)型期的治理啟示

（一）重視政府管制的元治理職能

個(gè)人主義對(duì)個(gè)性、自由、民主的倡導(dǎo)是美國(guó)民主政治精神的一個(gè)縮影。19世紀(jì)美國(guó)本土個(gè)人主義的開創(chuàng)者愛默生曾指出，“統(tǒng)治越松，法律越少，授予的權(quán)力越小，就越好。正式政府濫權(quán)的解藥在于發(fā)揮私人的影響，在于個(gè)人的成長(zhǎng)，……必須承認(rèn)，現(xiàn)存的政府只不過(guò)是粗劣地模仿智者，……個(gè)人成長(zhǎng)了，國(guó)家就不要存在了”。［11］個(gè)人主義強(qiáng)調(diào)對(duì)政府權(quán)力的限制和約束，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。但在進(jìn)步時(shí)代，自由放任的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家史蒂文斯所指出的那樣，市場(chǎng)失靈有兩類，一類是因?yàn)椤靶省痹蚨a(chǎn)生的市場(chǎng)失靈，如完全依靠市場(chǎng)機(jī)制難以解決公共物品供應(yīng)低效率、外部負(fù)效應(yīng)、不完全競(jìng)爭(zhēng)和不充分信息等問(wèn)題；另一類則是因?yàn)椤捌降取痹蚨a(chǎn)生的市場(chǎng)失靈，如市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法確保經(jīng)濟(jì)成果的公平分配等。［12］（p67－92）市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)表明，在缺乏有效管制的情形下，市場(chǎng)機(jī)制連自身正常、健康的運(yùn)行都難以實(shí)現(xiàn)和維持，更無(wú)法推動(dòng)民主政治的發(fā)展。

進(jìn)步時(shí)代的治理實(shí)踐表明，政府通過(guò)社會(huì)管制制定和執(zhí)行公平而有效的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則是治理市場(chǎng)失靈的重要手段。而且，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于缺乏利益整合機(jī)制，不同社會(huì)組織存在著利益分歧和治理目標(biāo)的分化，導(dǎo)致自組織治理過(guò)程具有自利性和排他性，這不僅會(huì)削弱整體治理效果，還極易衍生出新的利益沖突，進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾。社會(huì)管制作為一種“元治理”形態(tài)，其主要職責(zé)在于推行整體性治理的制度變革與制度創(chuàng)新，確立治理的遠(yuǎn)景目標(biāo)和基本規(guī)則，以使自組織治理在目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)以及后果等方向?qū)崿F(xiàn)相對(duì)協(xié)調(diào)，［13］（p69－81）從根本上維護(hù)社會(huì)公平這一基本價(jià)值。

（二）發(fā)揮社會(huì)組織的自組織治理優(yōu)勢(shì)

政治學(xué)家戴蒙德曾指出，“公民社會(huì)產(chǎn)生一種動(dòng)力，使社會(huì)團(tuán)體和政黨實(shí)現(xiàn)平衡并限制國(guó)家權(quán)力，使公民得到使用這種資源的技術(shù)。公民社會(huì)也提供了民主參與的渠道，在公民社會(huì)組織內(nèi)，公民開始組織和安排社會(huì)利益和分歧，這對(duì)民主過(guò)程來(lái)說(shuō)是重要的因素。”公民社會(huì)的自組織治理既是一種組織創(chuàng)新，又是一種制度創(chuàng)新，它可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失敗的治理體制缺陷。在轉(zhuǎn)型期，社會(huì)組織可以針對(duì)其所面臨的特定社會(huì)問(wèn)題，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，通過(guò)自組織治理機(jī)制，發(fā)揮其成員所具有的代表性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府治理決策施加影響，以更好地體現(xiàn)和維護(hù)本組織成員的權(quán)益?？傮w而言，自組織治理不僅可以發(fā)揮重要的人際社交作用，給予弱勢(shì)群體必要的道德引導(dǎo)和支持，而且可以對(duì)處在困難中的社團(tuán)成員提供經(jīng)濟(jì)協(xié)助和社會(huì)救助，有效擴(kuò)大社會(huì)公益的供給，在一定程度上改善弱勢(shì)群體在社會(huì)地位、財(cái)富和權(quán)利享有等方面所處的相對(duì)不利地位，使其能有更多機(jī)會(huì)公平地參與社會(huì)發(fā)展并分享社會(huì)發(fā)展成果，從而促進(jìn)民主主義、社會(huì)主義和其他政治目標(biāo)的發(fā)展。［14］（p84）

（三）推進(jìn)治理機(jī)制的有效結(jié)合

社會(huì)轉(zhuǎn)型期治理的目的應(yīng)是運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。尤其是在社會(huì)失范的情況下，政府管制的實(shí)施是使社會(huì)健康發(fā)展的有效保障。正如恩格斯所指出的那樣，“國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國(guó)家是承認(rèn)這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家?！保?5］（p120）這意味著在社會(huì)管制實(shí)施的過(guò)程中，政府必須以積極的“公共利益的實(shí)現(xiàn)者”和“社會(huì)公正的維護(hù)者”的角色承擔(dān)起元治理的職責(zé)，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各領(lǐng)域內(nèi)，為自組織治理確立起共同發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)和基本規(guī)則，整體性地推進(jìn)治理制度的變革與創(chuàng)新。

社會(huì)問(wèn)題的有效治理同樣離不開自組織治理。轉(zhuǎn)型期利益分化所產(chǎn)生出新的社會(huì)不公平，尤其是在對(duì)弱勢(shì)群體和邊緣性社會(huì)群體的利益維護(hù)方面，需要自組織治理通過(guò)提供政府或企業(yè)不能或不愿提供的社會(huì)服務(wù)來(lái)促進(jìn)社會(huì)公正。雖然僅依靠自組織治理行為難以在社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)制度的整體性變革和創(chuàng)新，但不可否認(rèn)，作為一種社會(huì)自治機(jī)制，自組織治理反映了社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)存在的真實(shí)的公共訴求，為政府制度革新提供了重要的信息基礎(chǔ)和價(jià)值導(dǎo)向。而且，與政府治理機(jī)制相比較，自組織治理多扎根于基層，具有較強(qiáng)的社會(huì)參與性，因此也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)溝通的重要機(jī)制之一。

綜上所述，對(duì)民主社會(huì)而言，政府的元治理職責(zé)在于通過(guò)強(qiáng)制性的制度安排和制度創(chuàng)新，為所有社會(huì)力量提供平等追求各自利益的機(jī)會(huì)，并通過(guò)管制職權(quán)的行使，對(duì)以損害他人和集體合法利益為特定目標(biāo)的個(gè)人與次級(jí)集團(tuán)進(jìn)行有效制裁。在履行治理職責(zé)的過(guò)程中，政府應(yīng)通過(guò)公正的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施，使社會(huì)組織和公民的政治參與行為變得更加積極、理性和具有建設(shè)性。政府可以通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系的確立，不斷擴(kuò)展社會(huì)組織參與社會(huì)管理的廣度和深度，提升社會(huì)自組織治理功能。而社會(huì)組織應(yīng)以社會(huì)大局利益為重，將自律與自治有效結(jié)合，圍繞治理的共同目標(biāo)，尋求社會(huì)整體力量和利益的平衡，利用其所積累的信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)體系等社會(huì)資本，為政府元治理機(jī)制的有效運(yùn)作提供支持，促進(jìn)民主社會(huì)的健康發(fā)展。

［1］（英）亞當(dāng)·斯密.國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究（下卷）［M］.商務(wù)印書館，1972.

［2］李士安.一只看得見的手——美國(guó)政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的干預(yù)［M］.當(dāng)代中國(guó)出版社，1996.

［3］（美）林肯·斯蒂芬斯.城市的恥辱（紐約，1904）［A］.轉(zhuǎn)引自（美）理查德·霍夫斯達(dá)特.改革時(shí)代——美國(guó)的新崛起 ［M］.河北人民出版社，1989.

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［5］［7］Andrew M.Scott.The Progressive Era in Perspective［J］.The Journal of Politics，1959，21：700.

［6］（美）理查德·霍夫斯達(dá)特.改革時(shí)代——美國(guó)的新崛起［M］.河北人民出版社，1989.

［8］李劍鳴.西奧多·羅斯福的新國(guó)家主義［J］.美國(guó)研究，1992，（02）：127.

［9］［10］（美）約翰·法比安·維特.事故共和國(guó)——?dú)埣驳墓と?、貧窮的寡婦與美國(guó)法的重構(gòu)［M］.上海三聯(lián)書店，2008.

［11］劉寬紅.美國(guó)個(gè)人主義思想探源——愛默生個(gè)人主義之歐洲淵源及其對(duì)美國(guó)文化的貢獻(xiàn)［J］.學(xué)術(shù)論壇，2006，（12）：06.

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［13］（英）鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述［A］.俞可平.治理與善治［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［14］（美）史蒂文·J·迪納.非常時(shí)代：進(jìn)步主義時(shí)期的美國(guó)人［M］.上海人民出版社，2008.

［15］馬克思恩格斯選集（第4卷）［M］.人民出版社，1995.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Social Regulation and self－organizing governance of social transformation——Governance Inspiration of the Progressive Era of America

Wang Han

The Progressive Era in the late 19th century and early 20th century is an important social transition in American history.The government began to strengthen social control in response to the out of control and disorder of this period of the social sphere.Self－organizing governance was also gradually on the rise.A good system range was reconstructed for the country through the coordinated interaction of multiple governance mechanisms.To play to the advantages of governance of different organizations and promote the effective combination of governance mechanisms has an important inspiration and reference for the Chinese government in the governance reforms of the social transformation.

social regulation；governance；self－organizing governance

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0058－05

2012－03－10

王涵 （1979—），女，江蘇徐州人，復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)博士，上海政法學(xué)院國(guó)際事務(wù)與公共管理系講師，研究方向?yàn)楸容^行政學(xué)、地方政府治理。

本文系上海高校優(yōu)秀青年教師科研專項(xiàng)基金項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：szf10018；上海政法學(xué)院城市公共安全與社會(huì)穩(wěn)定科研基地項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2010GSC011；上海政法學(xué)院院級(jí)科研課題 “美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的政府治理”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：ZE11017。